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吴昊
摘要： 海禁政策是清廷出于与明郑势力政治军事斗争需要，采取的一种临时性海疆管理措施，通过限制与海洋社会的交往以达到维护政权稳定之目的。清代前期，政府的海疆治策经历了从“开海”到“禁海”、从“禁海”到“有限开海”的变化过程。其间，虽然有一些有识之士认识到海洋经济对国计民生的重要意义，并积极推动统治者采取一些积极的海洋管理措施，但总体而言，海疆政策依然带有浓厚的被动和消极色彩。
关键词： 清代前期 海禁政策 海疆治理
作者简介： 吴昊，中国社会科学院中国边疆研究所助理研究员。地址：北京市东城区建国门内大街5号，邮编100732。
清朝前期的海疆政策，其大体可分为四个时期：从清朝立国至顺治三年（1646）的开海时期；从顺治四年（1647）至顺治十二年（1655）的部分禁海时期；从顺治十三年（1656）至康熙二十二年（1683）的全面禁海时期；从康熙二十三年（1684）至雍正五年（1772）的有限开海时期。由于受到多种因素影响，清政府的海疆治策在“禁海”与“开海”间反复摇摆，呈现出不稳定性、反复性特征。
清代海疆治策是颇受我国史学界关注的一项研究议题，已有不少学者对此进行过研究。代表性论著有：马大正《中国边疆经略史》
与《中国古代边疆政策研究》
、安京《中国古代海疆史纲》
、吕一燃《中国海疆历史与现状研究》
等，皆从边疆史视角对清朝海疆政策的演变进行了分析论述，阐明其社会意义和作用。针对清初海禁政策及其对中国历史进程产生的影响，也出现了一些研究成果，诸如：李金明《清康熙时期开海与禁海的目的初探》
、韦庆远《论康熙时期从禁海到开海的政策转变》
、叶萍《明清海禁立法之比较》
，等等。学界虽然对海禁问题研究甚多，但大都是以统治者的态度、立场为出发点，对重要的朝中大臣，以及代表地方利益的官员士绅在“海禁”问题上的主张作为则鲜有提及。在本文中，笔者一方面对清代前期政府从禁海到开海、再限海的过程进行阐述，梳理其中的变化；另一方面围绕清廷官员在“禁海”与“开海”问题上的态度和论争展开论述，以呈现其在海疆社会治理中的作用和影响。
“海禁”政策是明、清时期政府海疆治理的最重要内容。严行海禁起始于明初，明太祖朱元璋登位不久，即颁布了禁海令，严禁沿海人民出海贸易，“禁濒海民私通海外诸国”，“申禁人民，无得擅出海与外国互市”
，仅保留“朝贡贸易”作为海外贸易的唯一合法形式。终有明一代，禁止开洋虽有弛张程度的不同，但防禁之令一直贯彻始终。
清初沿袭明代的海防经验，在东南沿海地区驻扎八旗和绿营兵，设立沿海水师。在这一时期，统治者最基本、最普遍的认识，即是台湾郑氏对东南沿海的不断侵扰，清政府的海防政策的主要出发点与目的在于消除这种威胁，以“靖边患”。此外，对西方势力及海外盗寇的防范和戒备，也是清廷厉行海禁的另一促因。
清初的海禁手段大致可归为严禁私自出海及“立界移民”两类。顺治四年（1647）七月，清政府颁布《广东平定恩诏》，率先在广东实行禁海，至顺治十二年（1655），禁海令已从广东一隅扩展至沿海各个省份。次年，顺治帝发布《申严海禁敕谕》，规定北自天津南至广东沿海岸线各省，一律“严禁商民船只私自出海，有将一切粮食货物等项与交逆贼贸易者……不论军民，俱行奏闻处斩”
。“其该管地方文武各官不行盘诘擒缉者，俱革职，从重治罪。地方保甲通同容隐，不行举首者，皆论死。凡沿海地方大小船只及可泊船舟之处，严敕防守”；“不许片帆入口，一贼登岸”。
“立界移民”又称迁界，为彻底断绝中国大陆沿海居民对台湾郑氏政权的接济，实现彻底禁海之目标，顺治十七年（1660）九月，清廷接受福建总督李率泰建议，将福建同安、海澄沿海居民迁入内地，此为迁界政策推行之始。顺治十八年（1661），清政府颁布大规模“迁界令”，将江、浙、闽、粤、山东、直隶六省沿海居民强制内徙，“将北起山东，南至广东的沿海居民，内迁三四十里，并且将所有的海船悉行烧毁，寸版不许下水”，在界限之处筑短墙、立界碑，拨兵戍守。
康熙三年（1664）及康熙十八年（1679）清廷再度重申禁令，强迁沿海居民，在迁界之地逢山开沟筑墙，设置炮台烟墩，设界派兵把守。“五里一墩，十里一台，墩置五兵，台置六兵，禁民外出”。
迁界政策企图通过人为制造隔离地带的方式，隔断台湾郑氏集团与大陆的经济联系，使其既无法从大陆获取商品和军用物资，也无法向沿海居民征收粮饷，从而在经济上陷入困境，不战自败。
沿海居民世代依海而居，以出海捕捞和贸易为生。朝廷多次下旨迁界，不仅严重影响了他们的生计，更剥夺了他们的生存基础，给东南沿海地区带来了极大灾患：
初立界，犹以为近也；再远之，又再远之；凡三迁而界始定。堕县卫城郭，以数十计。居民限日迁入，违者以军法从事。尽燔庐舍；民间积聚器物，重不能致者，悉纵火焚之。乃著为令：凡出界者罪至死；地方官知情者罪如之，失察者坐罪有差。功令既严，奉行恐后。于是四省濒海之民，老弱转死于沟壑，壮者流离于四方，不知几亿万人矣！
禁海政策是清廷出于与明郑势力政治军事斗争需要，采取的一种临时性海疆管理措施，通过限制与海洋社会的交往以达到维护政权稳定之目的。在以农业为本的内在型经济框架之下，统治者在对海洋的经营管理上偏重于外来压力之下的安全需求，而忽视了与国家发展紧密相关的经济利益，这就决定了国家海防思想的保守和封闭的性质。虽然海禁政策对维护国家安全和利益有着一定的积极意义，却压抑了海洋社会经济的发展，给沿海地区社会经济发展造成了严重破坏，并成为诱发社会不安定的重要因素。
在开海或禁海的问题上，清廷大臣意见不一，其相关言论上达中央朝廷，对清廷的海疆政策产生了一定影响。
顺治十一年（1654），礼科给事中臣季开生奏书剿贼三要点，提出通过厉行海禁断绝沿海居民对明郑势力的接济：
一曰严海禁、二曰杜接济、三曰密讯察。……惟商人、船户出海兴贩，一为所获，即船其船、人其人，贼船且益多、人且益众矣；则海禁可不严乎？……伏乞勒下督、抚、提、镇查验器械、整理卒伍，审度今之要害，更移增补，严禁出海接济：贼必衰止。俟巨舰成时，江南、江北密会攻剿，则贼进无所掠、退无所归，岂不一举而尽歼故！
顺治十八年（1661），海澄公黄梧向朝廷密陈灭贼之策，提出通过禁海迁界坐困郑氏集团：
其一，金、夏两岛弹丸之地，能够抗拒至今，实由沿海人民走险，接济粮饷、油、铁、桅船之物。“若从山东、江、浙、闽、粤沿海居民尽徙入内地，设立边界，布置防守，则不致自灭也”
；其二，“将所有沿海船只悉行烧毁，寸板不许下水。凡溪河，坚桩栅。货物不许越界，时刻瞭望，违者死无赦。如此半载，海贼船只无可修葺，自然朽烂，贼众许多，粮草不继，自然瓦解。此所谓不用战而坐看其死也。”
季开生、黄梧的海禁主张得到了不少大臣支持，顺治十二年（1655），闽浙总督屯泰上奏：“沿海省分应立严禁，无许片帆入海，违者立置重典。”
工科给事中王命岳对禁海迁界也表示赞成，他认为，郑成功所需之火柴和松揪仰给于福建沿海一带，是策中要害的接济之物，应该严加防范：“盖有港处所，则溯港通山、出港通海；山出树木，扁舟夜行，接济为便。”
王命岳提议，在镇海卫（今福建省龙海市东南）、井尾港（今福建省漳浦县东）、鼎尾（今福建泉州鼎尾乡）等战略要地置兵把守：
其余兴化、福州滨海地方，但有港路通山，皆责成汛兵严行讥察，令行禁止，寸木不下。……数月之内，贼必拆屋而炊；屋尽火灭，内变必起。楸绝船朽，立见胥溺。
在东南沿海形势剧烈动荡的形势下，季开生、黄梧从清政府对抗郑氏海上政权的需要出发，提出严格控制海上活动等种种主张，虽起到了一定成效，却远未达到“廓清海氛”之预期目的。相反，这种违背经济发展规律的做法使东南沿海地区的生产力遭到破坏，直接影响到清初社会经济的恢复与发展。
在此期间，已有一些有识之士，从战略及长远利益出发，呼吁清廷采取积极政策以顺应时代潮流，他们的主张和思想对清政府海防政策的调整，起到了一定的推动作用，具体可归为以下几类。
康熙元年（1662）福建抚臣许世昌上疏朝廷，称禁海迁界导致大量平民丧生：“海上新迁之民，死亡者八千五百余人。”
康熙五年（1666），曾任福建总督多年的李率泰在临终前留下遗书，为民请命：“海贼远窜台湾，奉旨撤兵，与民休息，洵为至计！……数年以来，令海滨居民迁移内地，咸苦失其故业。宜略宽界限，俾获耕渔，庶稍甦残喘。”
康熙十二年（1673），新任福建总督范承谟上疏朝廷，指出迁界严重破坏了社会经济，致使财政困难、民生凋敝：“自迁界以来，民田废弃二万余顷，亏减正供约计有二十万之多，以致赋税日缺，国用不足。”
他从民生利益出发，请求朝廷解除禁令：
我皇上停止海界之禁，正万民苏生之会，而闽地仍以台寨为界。虽云展界垦田，其实不及十分之一：且台寨离海尚远，与其弃为盗薮，何如复为民业。如虑接济透越，而此等迁民从前漂流忍死，尚不肯为非。今若予以恒产，断无舍活计而自取死亡之理……
由此可知，清初的“迁海”不仅使东南沿海一带的生产力惨遭破坏，而且直接影响到清初社会经济的恢复与发展。
在痛陈海禁之弊的基础上，一些开明的官员提出了应对之策，其核心就是发挥沿海地区优势，开放海禁，给百姓提供谋生之路。
曾长期在江浙、福建任官的慕天颜提出，在当前“流亡迭见，灾歉频仍”的形势下，“唯一破目前之成例，曰开海禁而已”。
慕天颜认为，“禁海”导致国穷民困，主张发展对外贸易，刺激国内工商业的发展，以“鼓艺业之勤，坐致国家富强”，“使百姓不致困苦，以足国用”：
臣思海舶通商诚有利益于民生。盖地产所出丝布药材等货原属平常之物，一至外国得价数倍，使外国之金银岁入于我，百姓赖以充裕，赋饷赖以转输，岂非生财之大原。较之斤斤议节议捐不啻霄壤悬殊也。
番舶之往来，以吾岁出之货而易其岁人之财。岁有所出，则于我毫无所损，而殖产交易，愈以鼓艺业之勤。岁有所人，则在我日见其赢，而财贿会通，立可以祛贫寡之患。
而在海外贸易管理方面，慕氏也提出了自己的主张：
惟是出海之途，各省有一定之口，税赋之入，各口有一定之规。诚画一其口岸之处，籍算其人船之数，严禁其违禁之货，察惩其犯令之奸，而督率巡防，并资文武，统之以兼辖，责之以专泛，弹压之以道官，总理之以郡佐。
蓝鼎元同样呼吁取消海禁，在《论南洋事宜书》中，蓝鼎元呼吁朝廷允许沿海民众和南洋诸国通商贸易，“以海外之有余补内地之不足”：
开南洋有利而无害，外通货财，内消奸宄，百万生灵仰事俯畜之有资，各处钞关，且可多征税课，以足民者裕国，其利甚为不小。
慕天颜、蓝鼎元等人打破传统重农抑商思想，肯定了海外贸易对国计民生的重要意义，提出通过开辟海外市场，鼓励海舶通商及实施口岸管理等方式发展沿海经济，增加国家财政收入，从而达到富国裕民之目的。其主张具有早期重商主义色彩，代表了商人及平民阶层的利益，反映了资本主义萌芽的时代要求，在当时的时代背景下无疑具有进步意义。
康熙年间，清廷在“开海”与“禁海”之间摇摆不定。在此背景之下，时任福建总督姚启圣、湖广道御史李之芳、巡抚吴兴祚、提督万正色等地方官员均以沿海要地均已设防为由，先后奏请废除海禁。例如康熙八年，湖广道御史李之芳上疏列举八条，痛陈海禁之弊端。他在奏疏中指出：“自古养兵原以卫疆土，未闻弃疆以避贼。”
李之芳同时强调，“禁海”“迁界”，导致居民流离失所，无家可依，无粮可食，势必成为社会的不安定因素，“况沿海皆我赤子，一旦迁之，鸿雁兴嗟，室家靡定。或浮海而遁，去此归彼，是以民予敌。”
福建总督范承谟遂于1673年（康熙十二年）上疏，请求开放海禁，并提出通过设立水师，守御海岸，扼控海岛，以达“捍卫安内”之目的：
如虑逼近沿海，难免寇侵掠，夫海贼可以登岸之处不过数所，余皆海潮涌入之小港，时涌时退，不能停泊。若设防兵。守御要害，则寇亦无隙可乘。设立水师，原为控扼岩疆，未有弃门户而反守堂奥之理。……兵既卫民，民不失所，此捍外安内之要者也。
康熙十九年（1680），李光地也向康熙皇帝提议：“开海一事于民最便，现今万余穷民借此营生贸易，庶不至颠连困苦。况有水师五千，尽可防御，皇上睿见至当。”
开海呼声的日益高涨，对清政府最终放弃禁海政策、停止“海禁”处分之例起到了积极的推动作用。总体而言，在明末清初，激流勇进的海洋贸易的时代已经成为时代的主题，其发展总趋势不可逆转。康熙、乾隆等朝，曾有过多次政策上的反复，甚至有过短暂的闭关企图。但受到经济发展规律的制约，统治者不得不继续奉行其限制性开关政策。从禁海到开海的思想转变，在中国封建时代这样一个典型的陆权型社会里经历了漫长的过程，但无疑具有重要进步意义。
康熙帝继位之后，东南沿海局势逐渐稳定。在沿海地区官员的积极呼吁下，清廷开始逐步推行解除海禁的措施。
康熙八年（1669）正月，康熙采纳广东巡抚王来任等人让广东百姓让迁民回乡复业的主张，取消“迁界令”，拉开了开放海禁的序幕。康熙二十年（1681），康熙帝接受了福建官员姚启圣、施琅等人题请，在福建沿海展界，部分百姓得以回归故土。由于台湾尚未收复，闽粤地区展界仅在局部推行，只展陆，不展海，捕鱼及出海贸易依然受到严格限制。
康熙二十二年（1683），清军攻克澎湖，台湾郑氏大势已去，康熙帝便派人前往东南沿海主持展界一事，“十月二十八日命吏部侍郎杜臻、内阁学士席柱往勘广东、福建海界，工部侍郎金世鉴、副都御史雅思哈往勘江南、浙江”。
勘界任务主要有四：（1）察濒海之地以还民；（2）缘边寨营、烽堠，向移内地者，宜仍徙于外；（3）海塘之民以捕鲜、煮盐为主业，业宜弛其禁；（4）故事直隶天津卫、山东登州府、江南云台山、浙江宁波府、福建漳州府、广东澳门各通市舶、行贾外洋，以禁海暂阻，应酌其可行与否。
康熙二十三年（1684），在清军攻取台湾、海氛廓清的形势下，康熙帝认为“船只出海，有裨民生”
，遂下令全面取消海禁：“今海内一统，寰宇宁谧，满汉人民相同一体，令出洋贸易，以彰富庶之治，得旨开海贸易。”
到康熙二十五年（1686）前后，复界扩展到所有迁海地区，近海地区的移民大部分已经迁回原住地，滨海地区的生存环境得到了很大改善。
在推动展界的同时，开海贸易也提上日程。康熙二十三年（1684）四月，清廷允许浙江沿海商民，可驾500石以下船只往海上贸易、捕鱼。同年九月，康熙帝颁下谕旨：“前令开海贸易，谓于闽粤边海民生有益，若此二省民用充阜，财货流通，各省具有裨益。……腹里省份钱粮有余，小民又得安养，故令开海贸易。”
十月，康熙帝再次下诏开海：“今海外平定，台湾、澎湖设立官兵驻扎。直隶、山东、江南、浙江、福建、广东各省先定海禁处分之例，应尽行停止。”
至此，清朝自顺治四年开始的海禁政策告一段落。
清政府下令开海后，决定实施新的关务制度，以便对海外贸易进行管理。康熙二十三年，户科给事中孙蕙疏进言，海洋贸易宜设立专官收税，得到康熙帝认可。同年九月，户部等衙门遵谕议覆：
福建、广东新设关差，止将海上出入船载贸易货物征税，其海口内桥津地方贸易船车等物，停其抽分，并将各关征税则例，给发监督，酌是增减定例。
康熙二十三年至二十四年（1684～1685年），清廷确定以广州、漳州、宁波、云台山为对外贸易港口，相继设置海关，负责管理海外贸易事务。海关直属户部，不受地方行政管辖，直接向皇帝和户部负责。其主管官员“以内务府司员简充”。主要职责是“职掌水陆通商货税”
，除此之外，还负责外贸管理、稽查船只及走私物品等。按照清政府规定，一切商民货物，俱由海上船运，自康熙二十四年（1685）起，俱赴（海关）监督纳税。
清初海关税收以明代饷税制为基础，“各关口征收则例不一，有征商税者，有征船料者，有商税、船料并征者”。
以闽海关为例，征收关税主要包括船税、货税和附加税，船税按船舶梁头丈尺分等级征收，一年两次，由政府专门派海关人员登船进行丈量计算税额。根据康熙二十五年住税、行税分立之原则，对本国船和外洋船实行不同政策。
外洋船只又可分为东洋船和西洋船，其中东洋船只分四等征税，其中第一等大夹板船，长七丈四五尺，阔二丈三四尺，长阔相乘，得十有八丈，征税银千四百两；西洋船分为三等，第一等船，原征银三千五百两。
康熙二十八年（1689）清帝下谕：
近闻江，浙，闽，广四省海关于大洋兴贩商船遵照则例征收税课，原未累民，但将沿海地方采捕鱼虾及贸易小船概行征税，小民不便，旋又规定，“采捕鱼虾船只及民问日用之物并糊口贸易俱免其收税。”
清初四海关的设置实现了中国古代市舶制度向海关制度转变，是清政府对外贸进行规范化管理的重要体现，同时也是清朝由“禁海”转变为“有限开海”的标志。
虽然清廷开放了海禁，但仍然对海洋经营活动心存警惕，担心其滋生事端，因此必须加以管制。一方面通过规定商渔船只的形制、规模及其出海携带米水数量，设定贸易范围等对海商进行限制；另一方面将滨海居民、船只通过澳甲、船甲等形式编制起来，辅以给照、印烙，以澳甲和汛兵联合稽查，从社会组织角度加强管理。
例如康熙收复台湾之后，规定沿海各省赴海上贸易、捕鱼者乘载的船只规模和手续：
许令乘载五百石以下船只，往来行走。仍于各口出入之处，豫行禀明该地方官，登记名姓，取具保结，给发印票。令防守官员验票点数，准其出入。如有打造双桅五百石以上违式船只出海者，不论官兵民人，俱发边卫充军。
鉴于“商船、渔船与盗船一并在洋行走，难于识辨”
，清政府采纳江苏巡抚张伯行的进言，将商船与渔船严格区分。商船、渔船前后各刻商、渔字样，两旁刻某省、某府、某州、某县第几号商船、渔船及船户某人；商、渔各船户、舵工、水手、客商人等，各给腰牌，刻明姓名、年貌、籍贯，以便巡哨官兵稽查。
对于海外贸易的商船，清政府制定了十分严格的管理政策：（1）人员资格审查。若要从事出海贸易，需在地方官处进行登记审核，审查合格后，要有邻右保结，才能获得出海执照。官方要在出海船身上烙号刊名，令守口官验査，准其出入贸易。
（2）船只规格限定。康熙开海之初，规定华商只许用500石以下船只出海贸易，禁用双桅，擅造二桅以上大船和运载违禁货物出洋贸易者皆处斩枭示，全家发边卫充军。康熙四十二年（1703）规定有所放宽，商贾船准双桅，双桅船梁头不得过一丈八尺，舵水人等不得过二十八名。其一丈六七尺梁头者，不得过二十四名。（3）搭载货物限定。允许船舶前往外地贸易，但对船上携带的物品规定甚严。严禁船舶装载米、酒、硝磺、石块、军器等物，甚至连制造军器的铁制品都在严密的管控之下。对查获走私货物的官兵，往往可以得到朝廷厚赏。
康熙五十五年（1716），在沿海人民纷纷出国谋生的背景下，清廷由于担心前往南洋的汉人与外部势力勾结，“数千人聚集海上，不可不加意防范”
，遂发布南洋禁令，指令“内地商船，东洋行走犹可，南洋不许行走”，“至于外国商船，听其自来”。
康熙五十六年（1717），清廷规定内地商船不准到南洋吕宋（今菲律宾）和噶喇吧（今印度尼西亚雅加达）等处贸易，南洋华侨必须回国，澳门夷船不得载华人出洋，并严令沿海炮台拦截前往船只，水师各营巡查，禁止私出外境。
南洋禁渡政策虽不是全面禁海，但对刚刚有所恢复的民间海外贸易来说，无疑又是一个沉重打击。雍正五年（1727），蓝鼎元上书雍正帝，指出封关禁海断绝百姓生计，增加了沿海人民生计的困难，将导致社会矛盾激化：
南洋未禁之先，闽广家给户足，鲜有在家饥寒窃劫为非之患。既禁之后，百货不通，民生自蹇。居者苦艺能之无用，使沿海居民，富者贫，贫者困，驱工商为游手，驱游手为盗贼耳！
在大臣的反复奏请之下，雍正五年（1727），朝廷最终废除南洋贸易禁令，复准福建商船前往南洋各国贸易，并随即开放了粤、闽、江、浙四口通商口岸。但从前逗留外洋之人，依然不准回籍。
清朝前期政府在海疆治理问题上，经历了“开海—禁海—限海”的变动过程。在此期间，虽然一些有识之士认识到海洋经济对国计民生的重要意义，并积极推动统治者采取一些积极的海洋管理措施，但总体而言，清前期的海疆政策依然带有浓厚的被动和消极色彩。即便在开海时期，沿海居民的海外活动也受到严格的管控制约，不但给人民生活生产造成了沉重负担，也从整体上制约着国家海洋经济的发展。
清代前期的海疆政策是长期坚持陆权战略的重要体现。中国传统农耕社会所具有的极强土地意识和自我封闭的特征，决定了政府以土地为中心的基本经济导向。在这种形势下，海洋商渔业在整体社会经济结构中并不占据重要位置，对海洋的开发经营也很难上升至国家战略层面。虽然在形势允许的情况下，清政府也会推行较为宽松的海洋政策，但在海疆安全问题日益凸显并进而成为统治阶级政权的隐患时，原本开放的治疆观念便开始转向保守，最终导致海疆政策呈现出弛张更替的不稳定特征。