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在国内外现有国家治理评估体系的基础上，我们亟待提出更加具有合理性又体现中国治理特色的治理评估体系。这套体系需要兼具逻辑严密性和实操性，兼具规范性和实用性。为此，我们在梳理和借鉴国内外现有治理评估指标体系的基础上，提出了中国国家治理评估的一种新的思路。
在目前国内外学者给出的关于现代国家治理的一系列衡量指标中，有效性、制度化、民主化、法治化、参与与问责、腐败防治等始终居于核心地位，也是具有最高认同度的治理现代化指标。这些指标无疑也是中国在构建现代化国家治理指标体系的时候应该高度重视的。此外，现代化国家治理体系的顶层设计中，明确的国家权力系统、市场价格机制与社会管理创新基础上的多元互动与多元共治，也是对现代化国家治理体系运行机制的落实。
我们应该从哪些维度来衡量中国国家治理的现代化程度呢，并在此基础上更清楚地界定治理现代化的发展目标呢？从根本上说，国家治理的目标就是要让人民幸福、社会和谐、国家富强。人民的自由、民主和福利是人民幸福的保障；社会发展的多元化、自治化及相互宽容自律，是社会和谐的基础。那么，当讨论国家富强的时候，除了人民幸福和社会和谐这两大要素之外，还有哪些具体要素值得关注？国际关系理论和国际社会格局演变的实践说明，规避国家风险，提升国家的综合竞争力，构成了各国行动的主要动机。国家之间（尤其是大国之间）为了国家利益而竞争，这种竞争可以归结为一场实力较量。从长远来看，这种较量实则是国家统一性、国家创新性、国家成本性、国家阻力性、国家风险性五个要素的比拼。由此不难得出结论：推动国家统一性、促进国家创新、降低国家成本、减少国家阻力、降低或规避国家风险，是国家治理在国家建设层面上的主要任务。基于以上分析，我们可以进一步界定中国国家治理的目标。
从一个现代国家的发展标准来看，国家统一性整合表现在三个方面：第一，主权统一，其标志是领土完整，国家主权独立且不被分割；第二，治权统一，不同地区具有相对统一的管理办法，法定的中央政府管理权力在统一的管辖范围得以实施；第三，民权统一，不同地区、阶层的公民享有基本相同的权益。
中华人民共和国成立以来，国家做过多种努力，也做了很多基础建设，但在国家治理方面，还有许多短板，甚至还有一些问题尚未解决。比如，属地化管理基础上形成的各省、自治区、直辖市之间的不同，作为历史遗产的不同阶层的差异，以及公共服务和基础设施在城市和乡村以及地区之间的不均等，造成国家发展的障碍。因此，从国家治理的角度讲，推进国家的统一性和均等化是必要的。
国家必须不能随着发展而分裂解体，这就需要一种高度整合的力量，需要“黏合剂”，例如通过文化、宗教、意识形态、交通、信息网络、经济发展、市场化、人口杂居、族群通婚等机制和手段来高度融合。如果差异化太多，而且相互隔阂，国家的发展就会埋下祸患。从长远来讲，提供一个更有包容性的制度平台，有助于提高国家整合的能力，使它具有更大的凝聚性。要避免宗教排斥、观念分裂、民族矛盾、族群冲突、地域隔阂、阶层仇视等等。最好的办法就是全国整合统一，制度平台上不仅要做到主权统一、治权统一，还要做到民权统一。依据这一标准来评价国家状况，可以推导中国国家发展需要解决的问题，包括克服哪些不足，补上什么短板，为此进行怎样的制度性、政策性改革。除了制度上要设计一个更具包容性的框架之外，国家目标要建立在基本人性需要的基础上，保障基本的自由、民权，直到保障每个人的权益，坚持民主、自由、平等、公正、公平等最基本的原则，才能使民众对制度、政策、观念有共识，国家共识也就自然形成。
现代国家应该是均等化、统一性、一致性的，公民的权益应该是平等的。为了推动实现这一目标，就要有制度、体制的创新，实现国家治理体系的现代化。体制创新、制度变革都要围绕现代国家的标准来展开，创新性反映的是国家发展的动力和发展的可持续性。首先，要破解属地化管理的困境，建立全国统一的管理体系。历史上形成的管理体制很多是属地化管理，不只是经济发展，基本上所有社会事务都是属地化管理，这在很大程度上制造了区域之间的差距和不协调，形成地方主义。这种以行政属地化为基础而构建的一套管理体制，在很大程度上分解或者碎片化了国家资源，使管理变成以地方为单位的割裂状态。其次，要以基础设施和公共服务的均等化推动城乡、地区之间的均衡。从国外来看，欧美国家的均等化达到一定程度，一是需要一段时间，二是依靠市场的力量，亦即政府给出政策导向，民间自己做出选择，最终促成地区之间相对均等。所以体制、机制的变化最终还是回到政府职能上，政府要在政策导向、利益驱动和激励机制方面，提出明确的标准和要求，然后更多的是让市场、民间去选择，就可能做到相对均衡的状态。最后，要强化中央政府的协调机制和协调功能。现在要建立全国统一的制度，加强中央权力的协调性，跨地域之上要有更强大的协调能力。现代公共管理很多强调的就是协同性、协调能力，这是我们一个短板。要改变不协调、大失衡格局，必须全国统一布局。
政府应该是有限的适度规模的强政府，亦即该它做事情时一定是很强的适度的，这是一个基本要求。政府有大小、强弱、有限无限之分：大小是从规模而言，强弱是从能力而言，政府在很多方面都应该强，尤其是希望它发挥重要作用时；有限与否是从范围权限而言，这一点必须首先搞清楚。政府的责任可以理解为是无限的，也就是必须所有的事情最后来兜底，老百姓对政府责任的要求是无限的，但政府的权力是法律赋予的有边界的，“法治政府”的提法是对的，政府在法律赋予的权力内必须积极作为，中国作为后发国家更该如此。
政府的强弱是相对市场的力量、社会的力量而言。如果政府想要在某些方面做得稍微超脱一点，那必须要有另外一支力量，亦即社会的力量和市场的力量能够补上才行，否则公共事务当中的缺位会造成很多麻烦，所以强弱是相对的。现在之所以讨论这个问题，是因为市场的力量、社会的力量已经有了足够的储备，政府可以做得超脱、放手一些。但是由于观念的影响、行为的惯性，这些方面没完全做到，政府依然很强，社会的力量、市场的力量反而没有充分发挥。
从政府的角度来说，分权好还是集权好，是一个两难的问题。20世纪90年代后期，对政府集权化的呼声越来越强，到现在更加强调顶层设计，集权化成为一个新的方向。在一般意义上来说，分权是一个方向，就是把政府的权力下放给社会，把中央的权力下放给地方。今天的两难实际上就是政府还没有跳出“统”和“分”的怪圈。要对权力的类型和内容作更加科学、细致、合理的划分，应该对有些权力进行统一和集中，有些权力必须要下放，下放到哪一级要有更加合理、合法的说明。中国政治发展体现分权的原则，不是所谓“三权分立”，也不是削弱党的领导，分权可以有纵向、横向、官民之间等多个方面。首先，政府和社会分权，要给社会提供更多的出路和管道，不要都走政府这条渠道；其次，中央政府和地方政府之间要有相应的分权原则，中央主要强调协调性，地方在中央的协调和政策法律下发挥自主性；最后，政府和市场的分权，公共服务和管理向市场化转变。分权、分流、分治是现代政治的基本要求，要给人提供多种道路，特别是民间社会要有各自的价值追求、利益实现。
另一方面是给民间开放自己的通道，允许组织渠道的自主性、自治性。对民间需要，应该释放更多途径，提供保障和基本管理。民间自治实际上反映了人性的基本要求，人作为社会的动物，要进行社会活动、社会交往，从中体现和实现价值。第一，社会自治满足了社会归属感和社会交往活动的需要，这是第一大功能，要肯定这种需要，应该有多样性的社会自治组织与生活。第二，社会自治对于实现社会的自我管理，提高社会的秩序化和制度化是大有帮助的。要社会民间自治，行为就要有规范，社会自治满足了社会的自我约束和自我规范，提供了制度化的渠道。第三，社会自治实际上是减轻公共管理负担，特别是政府负担的重要渠道。那些小政府、弱政府的地方，往往是民间组织比较发达，民间自治相对完善的地方。这三点决定了社会自治在未来中国发展中的重要性。至于如何培养社会自治，第一，尽快规范政府的行为，避免和社会发生直接的冲突和矛盾。第二，要有更大的胸怀来允许和鼓励民间自治组织的发展成长。第三，要积极引导，将其规范化，纳入管理体系和服务体系中来，让它成为政府功能的延长。
政府这只手代表法治，代表制度供给和制度执行，要出台大家都能认可的规则，并且要有效地执行，这两个方面的要素决定了法治和国家治理的水平，这才是政府该做的，当然法治在宽泛意义上就是制度化、规范化的管理。过去的问题是政府没有扮演好法治的角色，有些制度供给明显不足，或者没有很好地执行，存在潜规则，放任人们去破坏规则，对违规者不能及时惩治，以至于最后变成全社会都在违规。法治建设就是要做到有规则和真正有效执行这两点，加强法律的实施和执行很关键。
法治政府不仅要依法治理社会，更主要的是自己守法。要让各级政府做得更加规范和守法，事前、事中、事后几个环节都要有相应的规定和措施。事前有预防、防范机制，表现为决策要有一些程序，有不同的人参与，不同部门来检验，多方论证、反复论证、反复质疑；事中有及时的信息沟通，透明公开，行为都在观察中；事后追责。这些环节都有相应的机制，就会避免个人拍脑袋决策和违反行为，政府的行为规范就会好得多。
国家治理的任务之一就是整体上降低或控制国家的成本。国家成本应该包括系统成本、维护成本、运行成本。一般来说，一个国家的系统成本和维护成本是相对稳定的，也是容易计算出来的，而运行成本则通常是可变的，也是不太容易计算的。不过，一般的经验告诉我们，一个国家如果公权力的公信力或者法治水平比较高，政府有效守法护法，百姓自觉遵纪守法，那么，国家的运行成本相对就会低，相反就会高。所以，国家的成本很大程度上取决于国家的法治水平。仅通过法治宣传和法治教育来实现这个任务，无法收到理想中的效果。发达国家的经验显示，全国统一的公民身份信息平台建设和全国统一的金融、工商、税务、交通、质检、环保等信用信息平台建设是至关重要的。以此为参照，中国法治建设的基础性工程建设的任务依然艰巨。
对于中国来说，民主的关键问题就是把正式的制度激活，特别是代表民意的机构。人大、政协是中国民主的正式制度渠道和重要体现，要更具有民意的广泛性，更好地发挥作用，这才是正道。如果把民主仅仅定义为选举民主，肯定是不对的。西方国家也没有把民主仅仅定义为选举，选举完就万事大吉，那议会代表、立法机构对行政机构的制约又是什么？民众对议会的制约又算什么？民主是多重机制，是综合、复杂的体系，有多重手段，是多元的，不能简单理解。要建设中国民主，也要多方面考虑，既要在选举环节上做文章，也要在决策的环节、监督、参与、信息公开透明等方方面面做文章。
民主不仅需要理念和激情，更需要组织和制度安排。民主必须通过某种特定的组织结构和组织方式来实现。以往人们关注的是民主的基本理念，一切争论都围绕民主是什么、民主好不好（要不要）、哪种民主更合适等问题而展开，现在要自觉地“引导民主”，让人们更多地关注如何通过组织结构和组织方式的逐步调整，为民主的真正实现寻找出路，寻找具体的制度途径。中国的发展事实表明，通过推动政府创新来拓展有效的政治发展空间，克服既有体制的约束，寻找和培育新的制度生长点，可以化解来自民主化方面的压力。因此，旨在推进责任政治和民主制度建设的改革日益成为知识分子和普通大众的共同期待。
综上所述，一个现代化的国家治理体系必须是尽力提升国家的统一性和均等化，政府有限、社会有序、两者互强，能进行充分的制度供给并保障制度执行效率的治理体系。
既有评估国家发展、公共治理的指标体系大都以评估者的价值偏好为基轴去设置评估体系，这种评估方式与其说是对治理状况从各个维度进行客观周全的观测和评估，不如说是先入为主、削足适履式地拿某一类序的价值去比对现实。此外，大部分既有评估体系都没有对治理的层次做出区分，导致指标指向模糊，层次不明。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在改进治理方式上指出，“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”，明确强调了个体、社会和国家三个主体要素。本评估体系采用这一理解国家治理的视角，围绕治理的一般目标——人民幸福、社会和谐、国家富强——构建评估体系。评估体系在横向上分解个体—社会—国家三个层级，在这三个层面上各自建构纵向的评估指标，进而构成一个可进行分层观察、评估的指标体系。
一般而言，国家治理评估指标分为“建构型”或“描述型”两种设计思路，前者基于对国家治理目标与相关理论的认知进行学理推导进而构筑指标体系，这种方法重视指标的学术成熟度和逻辑自洽水平，但操作性易受质疑且经验性不足，有闭门造车之嫌；后者则立足治理经验和现状作出观测与总结，经验性和可操作性强，但这种评估体系往往在指标结构上非常臃肿，且体系评估的目标较为模糊，同时也容易失去评估应有的批判性和改促作用。
新的治理评估需要将规范性的“建构型指标”和经验性的“描述型指标”结合起来，以“高线”和“底线”为纵轴设定评估指标体系，使个体—社会—国家三个层面的评估指标既具有经验意义和可操作性，同时又具有学理上的合理性和价值上的可辩护性。因此，我们所设置的评估指标框架，对于个体—社会—国家三个层面的评估指标进行“高线”和“底线”的分层，高线指标指向完善治理的规范要求，底线指标则糅合了国家治理中的经验问题和差异性，是对治理最基础的托底性要求。
第一，个体层面的治理评估指标设计。评估个体层面的治理水平和状况，需以促进和保障公民权利的不断完善和实现为旨归。指标体系从自由权利、民主权利、福利权利三类个体权利进行指标设计和验证，其中自由权利含经济自由、政治权利、言论自由；民主权利包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督；福利权利指公民福利保障水平。这三类权利共计八项权利内容既囊括了治理中个体层面底线性的要求，如温饱（含在福利权利中），又包括了规范性的治理要求如自由和民主（含在自由权利和民主权利中）。在设计个体层面的评估指标时，以上述八项权利内容为测量对象进行高线和底线的双层指标设计，从而能够精确检测国家治理在个体层面的实现水平。
第二，社会层面的治理评估指标设计。评估社会层面的治理水平和状况，主要是对社会的发育及合作程度进行评估，这方面拟从以下几个方面进行指标设定：社会冲突状况，即不同社会群体的矛盾和冲突状况；社会组织水平，即社团和自治组织发展状况；社会建设水平，即社区发展和社区作用状况；社会自治能力，即社会自主和自助水平。同样，根据这四个方面设定具体测评指标，既可以囊括底线性质的治理要求如基本的社会稳定性和安全水平（社会冲突状况可以反映出），又可以设定规范和示范性的高线指标比如社会自治程度（其余三个方面皆可反映）。
第三，国家层面的治理评估指标设计。评估国家层面的治理水平和状况，主要以国家富强为总目标，测评国家在整合程度、均等化水平、创新水平、成本付出水平、阻力水平、风险水平六个方面的表现。因此，指标体系拟从国家的统一性、均等化、创新性、成本性、阻力性和风险性六个侧面去设定评估指标。统一性包括主权统一水平、治权统一水平、司法统一水平、市场统一水平等四方面内容，均等化包括收入分配均等化、区域均等化、族群均等化和城乡发展均等化等四个方面，创新性包括知识创新、技术创新、管理创新三个方面，成本性包括系统成本、维护成本和运行成本，阻力性主要是测定贫富差距、地区差距、城乡差距和族群差异，风险性则是对与阻力所蕴含风险的评估。从以上6个方面共计22项内容看，国家层面治理评估指标可以同样兼具基准底线性的指标，同时也可设置高线指标，如以风险性为内容设置评估指标，主要测评的是一个国家的稳定水平，这是“治理”在国家层面的基础要求，而就创新性和均等化设置的指标，则体现了一个国家在创新力和平等方面的表现，属于高线指标。