社区建设发轫以来,地方依据社区的禀赋开始探索符合本地经验的治理方式,形成了一些被学界和实务部门广泛认可的社区治理模式。围绕社区治理中国家、市场和社会的关系特征,学术界对上海、武汉、沈阳等城市的实践进行了概括总结,提出了相应的政府主导型、混合型、自治型三种治理模式,被称为上海模式、江汉模式、沈阳模式。
政府主导型的上海模式。在该模式下,社区的治理主体主要是政府组织,作为政府派出机构的街道办事处实际上已承担起一级行政政府的职能,而在法律规定上是群众自治组织的居委会在实际的治理中被纳入了政府体系。同时,政府对社区的干预比较直接具体,因此从治理主体和治理方式上都形成了行政化治理的特点。当然,行政力量的强势介入并不排斥社会中介组织在社区治理中的功能发挥,也不等于社区居委会可以取代同一层面的拥有决策权、议事权、监督权的社区自治组织——社区成员代表大会和社区议事委员会,相反,政府支持社会中介组织的发育成长,鼓励居民积极参与社区公共事务的管理,“因此在中国街区内部,国家与社会自治空间之间并非一定是此消彼长的关系,而是有可能处于一种共生共长、良性互动的关系,从而形成强国家、强社会的态势” 。
混合型的江汉模式。“混合”主要指社区治理主体由政府组织扩展到社区自治组织和社会组织。当前社区自治组织发育还不够成熟、居民参与机制还远未完善,同时政府仍掌握着关键治理资源的情况下,政府还无法把权力充分让渡给社会,社区自治组织还没有足够的能力代替政府部门组织居民管理公共事务,因此,政府资源与社区资源整合、行政机制与自治机制互动、政府功能与社区功能互补的社区治理之道不失为一种善治选择。
自治型的沈阳模式。“自治”的提出与改革开放以来市场经济中孕育的社会自主性的提高紧密相关,反映了政治改革中基层民主的新变化,在一定意义上体现了经济、政治和社会等在我国基层社区的影响。卢汉龙认为,“当社区在市场化的条件下成为私人生活的公共空间时,当一个介乎公民和政府之间的公共领域开始出现时,社区的管理将是一个自理与治理的过程,任何外力只能起辅助的作用。同时他认为由于政府内部实行科层制,因而多一级政府,就多一级管理成本,这种成本高于社区治理成本” 。在这种模式下,社区自治的主体以社区自治组织和社会组织为主,政府对社区的干预主要是通过制定法律法规和相关政策,以一种间接和协商的方式进行。
随着国家、市场和社会力量在社区中的碰撞和交融增多,如何实现三者在社区治理中的合作成为考量社区治理水平的重要方面,实践中开始出现一些合作治理的模式。“一核多元”社区合作治理模式应对的是社区的复合治理形态,社区党组织是“一核”,“多元”包括条块上的行政组织、政府部门、驻区单位、“两新”组织等,这种治理模式的特点是通过党组织来协调“条”与“块”的冲突,整合“条”上的治理权力,凝聚“块”上社区组织的行动 。根据内部性维度(业主决策架构)和外部性维度(物业管理模式),社区治理分为委托模式和自管模式,其中委托模式包括直接—委托模式、间接—委托模式,自管模式包括直接—自管模式和间接—自管模式,为社区走出“寡头化”与“碎片化”的治理困境提供了思路 。
社区治理发展到现在,治理主体发生了明显变化、治理方式存在诸多差异,并因此形成了不同的治理模式。政府因地制宜开展社区治理实践,在社会政策层面和实践探索层面都表达了对更高社区治理绩效的期待。随着政府治理工具从命令——控制式的规制向以绩效为基础的规制转变 ,社区研究领域的学者需要回答“我国社区治理的绩效是怎样的”这个理论和实践问题。
社区治理绩效评估是对社区治理目标的实现程度进行评估。政府治理的目标可以确定为可持续的发展、生活质量的普遍提升、可持续的稳定,这些目标的形成有赖于政策质量、社会公共服务、法律保障等的提升 。那么,“共建共治共享”社会治理格局中,社区的治理目标应该包含了国家政权建设理论取向下有效治理单元的目标,也包含了基层社会发育取向下“共同体”的目标,因此,社区治理的目标可以概括开展社区管理和社区服务,实现社区和谐有序。
社区治理的绩效问题已经受到我国一些学者的关注,学者们以社区在基层社会管理与服务中的功能实现作为其治理绩效的评价指标,体现了学界想要通过量化方法来增进社区治理研究知识积累的学术追求。鉴于社区治理的内容宽泛,一些学者从“代表性”的意义上捕捉社区治理绩效的关键指标,将其作为社区治理绩效的测量维度,比如以被访者对居委会服务居民效率高或者很高的评价比例(居委会服务居民的效率)和最近一次居委会选举的投票率(居委会执行行政事务的效率)作为社区治理绩效的测量指标 。有学者将个体对自己经济和社会生活的主观满意度作为社区治理绩效的微观维度 。
国外学者更多用“社区满意度”和“社区能力”来考察社区治理绩效。社区治理满意度测量的是居民对社区治理相关政策和实践效应的评价,包括居民对社区当前治理状况和未来治理更新能力的评价。社区满意度(community satisfaction)研究的内涵在国外经历了从关注防火系统、垃圾污水排放系统等居住条件(physical conditions)到重视车站、学校等公共服务(public services),再到聚焦群体关系、组织参与等社会情境(social settings)的转换,涉及的领域越来越全面。与此同时,社区满意度的测量指标也在不断丰富。Campbell围绕9项社区公用设施设计量表测量社区满意度 ,Goudy发展出了一个包含对政府向社区供给的服务设施的评价和对社区社会纽带的评价的指标体系,提醒人们关注社区满意度的社会维度 。在此基础上,Filkins和他的同事发展出了一个统合性的指标体系,包含精神、就业、社会属性、社区照户、交通服务、政府服务、环境服务、消费者服务8个维度共25个指标 ,分析出了每个维度的相对重要性。但是该指标是基于美国社区的情况发展而来,其思路虽可借鉴,但是具体的指标还要根据我国社区的实际情况进行修正。我国尤其是上海的社区满意度应把近些年的治理理念和治理实践考虑进去,比如创新社会治理加强基层建设的开展、小区综合治理的效果、社区治理加强和创新的方式。
国外学者把社区能力理解为社区团体在定义、评估、分析和作用于卫生(或其他关系到社区成员重要权益的方面)的能力增长,并通过实证研究识别社区能力的维度,如Williams等发展出的社区能力6个测量域,Kemner等人界定的社区能力6个主体。从总体上看,国外对社区能力的界定主要围绕社区资源、满足居民需求、提高生活质量、解决集体行动问题、促进健康等方面 。