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上述梳理可以发现，在基层社会治理转型的历史进程中，学术界和公共政策部门都日益将社会组织看作重塑基层社会组织体制，形成多元利益协调和多边治理格局的重要主体，但是另一方面，相较于观念层面不断深化的认知而言，在实践层面，社会组织参与基层社会治理的制度环境仍相对复杂。也即，社会组织作为基层社会治理主体的观念虽然已被广为接受，但实践中社会组织参与基层社会治理仍面临诸多复杂激励、约束条件。层级之间权威与利益上的差别，导致中央和地方在推动社会组织基层社会治理的政策分异，由此形成社会组织参与基层社会治理多层次、丰富、动态的制度环境。
（一）国家层面支持与控制并存
在中国，国家几乎触及了社会生活的每一个角落，对任何结社和社会参与行为，国家不仅提供了资源、机会和约束机制，也是身份、目标与合法性的重要来源。从这个角度而言，国家为社会组织参与基层社会治理提供了重要的行为框架。从党和国家的政策演变来看，近年来，宏观政策对社会组织参与基层社会治理在多个纬度都存在着暗含张力的政策信号：一方面，国家鼓励社会组织发展的政策更加进取和丰富，采取了许多新政策鼓励社会组织参与基层社会治理和社区建设；另一方面，降低和严控政治风险仍是国家对于社会组织参与基层治理的基本态度。这从近年来党和国家的重要文件中可见一斑。
作为社会建设的重要组成部分，有关社会组织参与基层社会治理的政策散落在党和国家社会建设总体布局之中。在2004年中共中央十六届四中全会报告中，社会建设首次取得了与经济建设、政治建设和文化建设并列的地位，形成了“四位一体”的社会主义现代化事业新布局。在社会组织参与基层社会治理方面，报告强调，要“整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。……发挥城乡基层自治组织协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，发挥社团、行业组织和社会中介组织在提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和服务的合力”。在接下来的中共十六届六中全会、十七大和十八大上，党和国家不断调整重心，进一步强调了创新社会管理体制，发挥社会组织在基层社会管理中协同作用的重要性。上述政策演进释放了党和国家在宏观导向上鼓励和支持社会组织参与基层社会治理的积极信号。但另一方面，党和国家所释放的这种信号是有侧重的，它突出强调了党委领导、政府负责的地位和作用，重视在社会组织中建立党组织和群团工作站实现对社会组织的严密控制，同时也表明在社会管理格局中，社会组织与党委和政府并非一种平等的合作伙伴关系，而是一种从属、协同、辅助的地位。
十八届三中全会后，党和国家这种鼓励与限制的双重政策思路表现得更为明晰。2013年被认为是中国创新社会治理元年，在11月召开的党的十八届三中全会明确作出了从传统社会管理向现代社会治理转变的历史性决议，提出创新社会治理体制的重大战略任务，要求改进社会治理方式……激发社会组织活力，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，由社会组织承担……重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城乡社区服务类社会组织。这些转变进一步体现了党和国家在宏观上鼓励和支持社会组织基层社会治理的态度。在这之后，中央各部委大量关于发展城乡社会组织和健全基层社会治理体系的政策被不断生产，主要体现在三个方面：一是降低准入门槛，对在城乡开展社区管理和服务的社会组织采取直接登记和街道备案的办法，鼓励支持发展；二是加大对社区社会组织平台和资金支持，鼓励各街道、乡镇建立各类社会组织服务和社工服务平台，通过政府购买服务形式加大对社区社会组织的财政补贴；三是引导和增强社会组织的服务功能，鼓励社会组织在邻里互助、居民融入、志愿服务、纠纷调解、平安创建等领域积极发挥作用。同时，出于政治风险和治理压力的考虑，国家对社会组织参与基层社会治理的限制亦变得更为精确，一方面，进一步突出维护社会稳定和国家安全的重要性，强调在治理格局中发挥党委的领导作用和政府的主导作用。与此对应的是，2015年，中共中央办公厅印发了《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，加强党对社会组织内部治理的领导；另一方面采取分类控制的策略，明确了选择性培育和优先发展的社会组织的具体类别，为行业协会商会、科技类、公益慈善类和社区服务类社会营造政策空间，而对其他类型社会组织依然采取严格的限制和控制举措。
上述梳理可以看出，支持与控制仍是国家对社会组织在基层社会治理领域功能发挥的基本态度，虽然宏观政策不断释放鼓励党和国家支持社会组织参与基层社会治理和服务的积极信号，但出于政治权威的考虑，社会组织参与基层治理仍存在一些不可松动的领域。
（二）地方层面的复杂态度和多重取向
越来越多的研究指出，因为不同层级上政府角色的差异，在推动社会组织参与社会治理方面，地方比中央更加务实，地方政府不仅仅是中央政府决策的传递者和执行者，也是地方性制度的生产者，在相关政策安排和执行上具有相对自主性，因此地方政府的行为逻辑很难简单地从中央政府政策文本中推演而出。汪锦军指出，纵向多层级的政府结构对我国社会治理进程产生了深刻的影响，纵向多层级的政府结构导致不同层级政府对社会组织参与社会治理态度的差异，导致我们很难用一个普遍的模式来解释社会组织参与基层社会治理的政策环境。
如前所述，“支持与控制”作为党和国家对待社会组织参与基层社会治理的基线态度，其本身就暗含巨大张力，一方面希望社会组织协助党和政府增强社会治理功能，因而强调支持；另一方面又担心其发展挑战政府权威、影响社会稳定，因而强调引导和管控。宏观政策的这种张力，增加了地方政府从不同角度理解中央意图的可能，并形成地方层面远社会组织参与基层社会治理远比“支持”或“控制”更为复杂的制度环境。我们认为，地方层面在推动社会组织参与基层社会治理存在如下突出的政策取向：
一是严控社会组织参与基层治理的政治风险。近年来，由于宏观政策都或多或少地传递着社会组织能够挑战政治稳定性的政策信号，使得地方各级政府发展社会组织方面面临“一票否决”的考核压力，因此风险控制成为地方层面推动社会组织参与基层治理的优先原则。从上海、广州等地推动社会组织基层治理参与的政策演变来看，风险控制逻辑体现在社会组织参与的各个环节，具体体现在：
（1）加强党对社会组织工作的领导。中央《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》出台后，上海、广州等地积极探索在社会组织中发挥党组织政治核心作用的形式和机制，如推动行业组织党组织建设与内部法人治理结构相衔接，鼓励党组织负责人和行业组织负责人双向进入、交叉任职，提倡行业组织负责人担任行业组织党组织书记；建立行业组织理事会（常务理事会）和党组织联系会议制度、交叉列席制度、交叉任职制度等。
（2）加强社会组织预警网络建设。以上海市静安区为例，2003年以来，静安区构建了以区、街镇、居委为核心的社会组织三级预警网络，成立三级层面预警网络队伍，洞察社区、楼宇内社会组织活动，及时查处非法社会组织和社会组织违法违规现象。同时，对社区群众活动团队实行备案，利用预警网络平台，加强对群众活动团队引导和管理。
（3）保持社会组织与基层公共权力的适度距离。地方各政府部门普遍担忧社会组织与基层公共权力结合将加剧基层治理的风险。
以上海市松江区为例，近两年，上海市松江区各街镇都在积极推进“区域性议事会”，将辖区自治力量纳入议事会平台，共同解决辖区涉及多方利益的疑难问题。但据作者调研了解，区域性议事会成员一般为辖区各类居民骨干、“两代表一委员”、离退休老干部、社区民警、业委会、物业公司、驻区单位和门店代表等，作为基层社会治理重要主体的社会组织并未纳入平台范畴，原因在于区域性议事会具有一定的公共事务决策权，社会组织的参与将增加平台权力运作的不确定性。
二是严格筛选社会组织参与基层社会治理的重点领域。十八大后，党和国家逐渐将社会组织发展与政府职能转移、提高公共服务水平和化解基层社会矛盾等问题紧密挂钩，要求社会组织在更宽泛的领域发挥作用，但并未进一步细化社会组织的功能清单，这就要求地方政府在实践中发展出更具针对性的制度安排。针对社会组织功能宽泛、类型复杂的治理形势，各地方政府大都作出了优先扶持那些有利于提升公共服务水平但不会挑战政府权威的社会组织。以上海市为例，2016年上海市委出台了《关于进一步推进社会组织参与社会治理的工作方案》，方案明确提出了分类扶持的思路，提出“始终把立足点放在扶持培育发展好社区生活服务类、社区公益慈善类、社区文体活动类、社区专业调处类等四类社区社会组织，使之更好发挥作用”。在“民生政治”的政策导向下，基层治理领域社会组织普遍活跃在社区养老、助残、救助、青少年、外来人口、妇女儿童、婚姻家庭、文体、法律等领域。
三是以项目化为切入点形成对社会组织参与的嵌入性监管。在中央“社会协同、公众参与”的宏观政策推动下，近年来，各地方政府都在积极探索社会组织在基层社会治理领域功能发挥的有效机制。在这个过程中，政府购买服务项目化逐渐成为各地普遍选择，越来越多的地方政府开始大规模向社会组织委托各类服务项目，如上海市民政局在2009年设立“社区公益服务项目招投标”制度，从福利彩票公益基金划拨专项资金，用于社区公益服务项目购买，现已涵盖社区扶老、助残、济困、扶幼和其他等5大类30个子项。项目化购买作为社会服务供给的重要模式，在满足社会组织发展资金需求和合法身份的同时，也为地方政府监管提供了一种新的路径。十八大后，为了在短时间内形成公共服务购买市场的竞争态势，各地的地方政府在社会组织注册登记上普遍采取宽松的实践态度，降低社会组织准入门槛，社会组织数量迅速增加，原有的“入口式管理”面临失效的风险。在此情况下，发展基于项目过程的嵌入性过程监管成为基层政府的普遍选择。由于项目化本身需要对项目的目标、运作过程、成本核算以及考核方式都作出约定，因此作为发包方的政府各部门就对社会组织日常运作过程进行监管，通过行驶项目监督权，各政府部门对社会组织的资金利用、人员配置、活动组织乃至内部决策都了如指掌，实现了社会组织监管从“入口式管理”向“嵌入性管理”的转变。
任何组织都不是一个封闭的系统，其发展受所处环境的影响。分析表明，出于政治风险和治理压力的考量，国家层面对于社会组织参与基层社会治理仍是“支持与控制”的双重立足点，但在国家内部，不同地区和级别的政府因观念分歧和风险界定导致地方层面对社会组织参与基层治理的多重取向，当这种复杂的制度取向被社会组织所认知并内化成某种自觉行为的时候，必然对社会组织参与基层社会治理的路径产生深远影响。
20世纪90年代以来的住房市场化和私有化改革，形成了以商品房小区为主的城市社区。作为传统单位社区的替代和补充，现代城市社区是一个集“管治”“服务”“自治”于一体的城市社会治理的基本单元，
一方面，城市社区是国家用以贯彻决策实施过程、实现社会控制和社会整合的治理单元，党和国家通过在社区设立社区党组织和居民委员会行使部分行政管治的职能；另一方面，社区也是现代城市公共服务的基本单元，与人民群众切身利益相关的各项服务，如教育、医疗、卫生、养老、就业等，大都依托社区平台进行提供；同时，社区还是一个自治单元，辖区居民借助居民委员会、各类群众性团体和社会组织开展自我管理、自我服务活动。城市社区的多元属性决定了社区治理的内涵，它是基层政府和党组织、社会组织、社区居民基于公共利益和社区认同进行的互动合作，共同参与管理社区公共事务、满足社区需求、优化社区秩序的过程。
（一）当前城市社区“一核多元”的治理结构
2000年后，随着城市社区建设在全国的铺开，一方面，党和国家力量不断渗透，在社区的组织触角不断丰富和完善；另一方面，来自社区内部的社区自组织不断发育，一定程度上形成了能“自主”“自为”的社区自我支持系统，逐渐形成了社区层面“一核多元”的治理结构。其中“一个核心”指的是社区党组织，“多元主体”包括社区居委会、社区群团组织、社会组织和驻区单位等。
应该说，“一核多元”的治理结构既是实践探索的结果，也是制度设计的结果，本质上是通过结构性的体制调整，构建新型社区治理体系，其前提是加强党在基层治理的领导，关键在于推动社区参与。问题在于，推动社区参与，就必须明确社区党组织、基层政府和居委会等传统治理主体的功能边界，进而明确社会组织等新型主体的参与空间。在这个意义上，推动基层社会治理创新的中心议题在于正确处理党的领导、政府治理、社区自治和社会组织参与四者之间的关系，因而在讨论社会组织参与之前，有必要对社区党组织、基层政府和社区居委会在社区治理中所扮演的角色进行细描，进而探求在既有治理结构中社会组织参与的功能选择和可能路径。
社区党组织——社区党组织是创新基层社会治理，推动社区参与的领导核心和政治保障。在推动政府管理重心下移、积极推动社区参与的治理形势下，社区党组织的关键在于为新型社区治理体系的形成和有效运转提供政治和组织保障，因此，社区党组织应扮演好如下角色：一是政治领导者角色。领导不是替代和包办，社区党组织应在宣传贯彻党和国家重大方针政策的前提下，通过提议和监督实现对社区重大决策的引导；同时，在社区参与尚未成熟的情况下自上而下地推动，完善社区参与的机制和平台，增强社区各治理主体的参与能力。二是利益协调者角色。社区党组织不仅充分表达社区居民的合法利益诉求，畅通和拓宽与社区居民沟通和联系的渠道，还应积极创设新的组织化表达渠道，降低通过非正常渠道破坏性表达事件发生的概率。三是治理统筹者角色。新型社区治理体系涵盖社区自治组织、群众团体、驻区单位和各类参与型社会组织，如何实现这些治理主体之间的沟通和对话，关系到社区多元治理的成效。社区党组织可以充分利用自身发达的组织网络和人员网络，构建对话、交流平台，协同各方行动，真正在社区治理中发挥统筹全局的作用；四是思想引领者角色，在社区意识、公民精神尚未成熟的情况下，社区党组织应加强社区思想政治教育和公民道德建设，通过积极的文化引导来增强社区居民的公共意识、公益意识、互助意识和团结意识。
社区基层政府——城市基层政府一般指街道办事处，是国家行政管理的末梢。按照元治理理论，政府是多元治理结构中的唯一元治理主体，受传统全能主义影响，政府在基层社会治理中仍扮演着诸多角色，只有真正合理界定并落实基层社会治理中政府行政权和其他主体的参与权，才能为社区参与开辟空间。在新型社区治理体系中，基层政府的角色应定位在如下方面：①规则的制定者，基层政府应该依托相关法规和政策，合理界定社区各治理主体的法律地位，并明确各自的权力范围，同时明确各主体的参与规则、议事规则和决策规则，为各治理主体参与功能的发挥提供保障；②社区治理和服务的支持者，政府作为资源的重要支配者，社区治理离不开来自政府的政策、人力和资金支持。大量活跃的社区社会组织是社区参与的重要主体，基层政府要为社区社会组织提供包括税收优惠、专业性人才培育和必要活动场地方面的支持，同时通过自身的强制性权力保障居民的基本公共服务；③社区治理的管理者，基层政府对社区治理的管理职能主要体现在对社区治理进行协调和监督。协调是协调好社区治理各参与主体，如社区居委会、社会组织、驻区单位和社区居民之间的关系，减少社区参与和共治的阻力，监督是督查城市社区参与和社区自治是否符合国家法律法规和重大方针政策，防止社区治理偏离法治轨道，实现社区依法治理。概言之，政府作为社区治理的管理者，不是对社区参与和自治进行直接干预，而是为其自治功能发挥提供保障。
社区居委会——社区居民委员会是法律上界定的群众性自治组织之一，被认为是社区自治权利行使的重要载体和核心组织，在现实运行中，虽然社区居委会常常与社区党组织合署办公、交叉任职，但作为社区自治组织，在社区治理中承担了许多重要角色：
第一，社区服务者。包括居民权益表达，社区公共服务提供和社区矛盾纠纷处理等。作为群众自治组织，社区居委会理应是社区居民利益的代言人，相较于公民个体上访，依靠社区居委会这一组织去反映和维护自身权益更具有合法性；社区居委会公共服务职能主要体现在为社区居民提供社区公共卫生、文化、教育和基本社会保障等，同时，社区居委会直面广大居民，必然涉及居民间关系的协调，化解邻里矛盾和纠纷。
第二，行政工作的协管者。社区是行政工作的最终落脚点，行政工作有效落实，离不开社区居委会的支持，但是居委会不是政府的职能部门，应理顺与基层政府的关系，确实需要居委会协助的工作，应该坚持权随责走、费随事转的原则委托给社区居委会处理。
第三，社区参与平台的搭建者。包括拓宽社区居民的参与路径，让社区民主选举、民主决策、民主管理和民主监督真正落到实处，同时，通过社区这个平台加强与社会组织、驻区单位的联系，充分整合各种资源，为社区建设和社区参与创造良好的环境和条件。
结构外治理力量——业主委员会和物业公司。很多研究将社区业主委员会视为变革社区治理的结构性力量，但当前“一核多元”的社区治理结构并未将业主委员会和物业公司作为利益攸关方纳入。社区业主委员会和物业公司是伴随着住房市场化改革出现的社区新主体，其是基于产权基础上产生的、代表业主维护房产权益的自治组织，因而在现代商品房社区中，业主才是社区居民的主要成分，业主委员会作为业主与物业公司、居委会打交道的平台，是社区公共事务决策重要影响力量。物业公司作为业主和社区的“管家”，为社区提供安保、绿化、清洁、房屋和公共设施维护、车辆管理等物业服务，其服务范畴与社区卫生、治安和公共事业等社区公共服务职能密切相关，因此物业公司并非纯粹的市场主体，也是社区公共服务的重要主体之一。
但遗憾的是，现有的制度安排并未将社区业主委员会和物业公司纳入社区治理主体范畴，一方面已出台的各类政策文本并未赋予二者参与社区事务的公共空间，大部分地区关于业主委员会的政策文件大都局限于其成立的条件和程序，并未涉及其在社区治理中的具体职能和作用，而物业公司仅被视为市场经营主体被排除在社区公共事务范畴之外。这都是基层社会治理创新亟需突破的地方。
（二）基层社会治理中社会组织的角色取向
社会组织是现代国家重要的行动主体。在当前体制内，社会组织的功能发挥水平取决于国家接受程度。在我国，社会组织在基层社会治理中的角色重心随着“社会建设”政策范式
的演进不断丰富和深化，大致可划分为三个层次和阶段：
一是作为公共服务提供者，满足社区多元化服务需求。这个角色的赋予与“以民生为重点”的社会建设思路密切相关。为了应对90年代以来“泛市场化”政策导致的公共服务水平大幅度降低，社会矛盾激化的问题，新世纪后，“以民生为重点”的社会建设逐渐成为新的改革共识，标志性的事件是党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出要“以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点”。在这个过程中，为了弥补政府公共服务角色的不足，社会组织作为公共服务主体的角色逐渐得到加强。2011年2月，胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上明确强调要“推动社会组织健康有序发展，支持和引导各类社会组织加强自身建设、增强服务社会能力，参与社会管理和公共服务”，为引导社会组织发挥社会服务作用提出了明确要求。在基层社区，社会组织提供公共服务无外乎两种，一是政府难以有效满足的差别化、个性化服务，如社区空巢老人服务站、残疾人康复站、托养中心等社区服务社会组织，为老年人、残疾人、无家可归者、妇女儿童和失业者等提供了保护和支持，为需求较高的人提供额外的公共物品，为需求特殊的人提供特殊的公共物品等；二是政府部门难以捕捉的社会新的需求，社会组织由于立足基层，能够及时根据特定社区情况进行针对性的项目设计和服务，通过灵活有效的方式提供相应的服务，如上海各街镇建立的社区生活服务中心提供各种生活服务，及时有效地解决了社区居民的急、难、愁事，还有如各类由社会组织组建或运营的老人活动室、医疗站、残疾人服务中心等一批社区服务机构，为社区特殊群体提供特殊服务。总之，相较于政府提供的标准化、规模化的公共服务优势而言，社会组织更适合提供满足居民个性化、多元化需求的社区公共服务。
二是作为社区治理主体，承担社区事务、化解社区矛盾。这与加快政府职能转变，创新社会治理的社会建设政策思路有关。中国正处于社会转型期，社会结构日益分化、利益关系趋于多元，各种社会矛盾频发，给基层社会治理带来了极大的挑战。在此情况下，单靠政府一元化管理显然不行，有必要加快政府职能转变，有效动员来自社区生活本身的各种力量，形成多元主体参与的利益协调机制。标志性事件是党的十八届三中全会，明确提出“激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，适合由社会组织提供的公共服务和解决事项，交由社会组织承担”。作为社区治理主体，社会组织的功能可概述为：首先，承担社区事务性工作，促进基层政府职能转变。社会组织通过承接社区评估、调查、培训、鉴定、调解、维权等社区工作，使基层政府在社区管理中的职能角色获得了重新定位，从“怎样把居民管得住”，向“怎样使居民过得好”的方向转变，减少了基层政府压力，促进政府职能转变，方便了社区群众；其次，化解社区矛盾，维护社区稳定。在基层社区，社会组织可以协助政府相关部门有效地把矛盾化解在基层，成为维护社会稳定的减压阀和安全阀。如社区帮教小组、温馨家庭、心理咨询机构等，配合街道、社区，关心帮助失足的青少年、刑满释放人员等一些社会边缘人群，促使他们转化；社区的人民调解组织，进行居民纠纷调解，解决分歧和冲突等；最后，动员社区成员参与，培育社区社会资本。在当今急剧的社会变迁过程中，人们的社会价值观发生了嬗变，社会成员的疏离感加深，导致对政府、对市场、对他人的信任衰减。社区社会组织作为中介，加强了社会成员的参与，重建了社会资本和社会规范，形成了互惠、信任、合作等规范，同时开展各种社会服务和公益活动，发动社区群众参与，提升居民的参与感、获得感。
三是作为利益平衡机制，维护社区公平正义。当基层社会治理体系和治理现代化达到一定程度和水平后，社会组织的功能应进一步定位为社会利益的机制化表达平台、社会利益博弈的中介和基层民主的重要渠道，诸类安排的关键在于在高度分化的现代社会，将分散化的利益纳入机制化的管道，从而通过利益组织化开展有序的、有效的公众参与，形成一种结构性力量节制资本、规制政府，避免利益的秩序性冲突。
随着“政企分开”和“政社分开”改革的深入推进，社会逐渐成为一个相对独立的提供资源和机会的源泉，各类社会组织开始作为独立的资源占有主体介入基层社区治理的实践，通过专业化的服务提供，获得来自政府和社区居民的合法性认同和持续性的发展空间。在此过程中，社会组织通过与基层政府、社区党组织、社区居委会等既存的治理主体的正式、非正式的关系建构，逐渐形成了购买服务项目化的参与路径。
在政府购买服务项目化的参与路径中，政府通过“授权式”的“外包”或“购买”的方式，以服务项目为载体，引导社会组织参与到社区治理中，既实现了社区公共服务供给从单一主体向多元主体参与的转变，也改变了政府向社区投入资源的决策方式，形成了自下而上的、由内向外的以居民需求为驱动的权力和资源分配体制。社会组织则通过对服务或项目的承接，既获取了组织生存和发展所需要的各种资源，又实现了组织非营利性、公益性的价值追求。可以说通过项目制运作，基层政府、社区居委会与社会组织实现了某种程度上的合作共赢。
为了进一步反映社会组织项目化运作参与基层社区治理的过程和特征，研究选取了上海B区社区公益服务项目政府购买的实践，作为深入剖析社会组织参与基层社区治理路径的典型案例。作为公共服务和社会治理改革创新一线前沿城市，上海早在2009年就启动了政府购买社区公益服务项目的实践，但B区作为上海传统的重工业区县，基层社区治理创新的探索相对滞后，直到2015年11月才启动区级层面的政府购买社区公益服务项目的探索，成立了B区社会组织服务中心，作为区民政局和社建办的代理机构，负责B区社区公益服务项目的招投标工作。2016年8月，B区启动了首届社区公益服务项目招投标评审工作，共购买了93个社区公益服务项目，项目领域涉及为老服务、青少年服务、助残服务、精神健康促进服务、社区公共文化服务、物业指导中心建设以及公共安全、劳动就业服务和社区研究类服务等，基本涵盖了社区所有的公共服务需求。
B区作为近年首次尝试政府购买社区公益服务项目的地区，其目标、相关工作机制、成效都处于摸索阶段，尚未定型，为我们研究社会组织参与基层社区治理提供了很好的观察视角。2016年8月起，作者对整个购买项目招投标过程以及部分项目的后期实施进行了持续观察，获得了大量关于社会组织项目化运作参与社区治理和服务的资料，资料鲜明地反映了项目化购买路径的如下特征：
（一）项目招投标过程存在明显的“内部化”取向
观察中我们发现，B区参加社区公益服务项目招投标的大部分社会组织（除去非本地社会组织）都成立于首届区政府购买社区公益服务项目（2016年3月）前后，且都是作为需求方的街镇基层政府发起或倡导成立的，有些甚至在参与招投标后才完成民政注册程序，基层街镇政府与社会组织之间的这种购买关系存在明显的“内部化”取向，社会组织实际成为“拨付体制”
改革后基层政府的延伸机构，在项目服务中成为政府新的“腿”和“脚”。
（二）项目化运作过程中政府与社会组织的“管家”关系
管家关系相对于基于合同契约的委托代理关系，其核心特征表现为：管家与委托人的目标高度一致，即使存在差异，管家也会改变自身的策略尽量使目标与委托人目标一致；管家关系是基于双方相互信赖而非合同契约建立的；管家关系的建立依赖非完全的市场化和竞争。
在B区的社区公益项目购买中，基层街镇政府更倾向于发展与社会组织的这种管家关系，一方面在于避免过于严格的合同管理，试图对社区组织运作施加非正式的影响，使社会组织参与社区治理的活动在自身意志内进行；另一方面试图与社会组织合谋，影响区民政部门的发包政策，增强自身对项目资金的支配能力。这种管家关系模式的后果是进一步将社会组织纳入基层行政体系，弱化了社会组织参与基层社区治理的自主性。
（三）社会组织项目化参与社区治理
社会组织项目化参与社区治理，其背后的逻辑实质依然是一种政府发包体制，各政府部门通过对权威和资源的垄断性占有，采用一种单向度的控制方式，以项目制的形式，把原来由政府部门及其派出机构所承担的社会公共事务转接给各类社会组织。在此过程中，地方政府作为服务的购买方，以财政资金的转移性支付的发包方式，通过组建社会组织、项目的定向招标、项目实施过程的嵌入型监控以及较为严格的项目评估等形式，实现了对大量社会组织的管理与控制。
购买服务项目化作为一种公共服务手段已成为社会组织参与基层社区治理的一种主流路径，越来越多的政府部门试图通过购买服务项目化与社会组织合作，使自身条线工作在基层社区落地。社会组织通过项目化运作参与基层社区治理的路径不仅迎合了国家从“一元化”主导社会治理格局向“多元化”社会各主体参与的总体性转变，反映出政府职能的转变和“小政府、大社会”社会治理格局的形成，另一方面也搭建了一条社会组织参与基层社区治理的合法化路径，拓展了社会组织参与基层社区治理的可能空间。