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20世纪90年代以来，随着经济体制改革深入，原有的城市基层社会组织体系受到冲击并走向解体，而且随着市场化和城市化的快速发展，越来越多的人、越来越多的社会事务和越来越多的社会矛盾汇聚和下沉到社区，城市基层社会管理体制亟需革新。一些学者在吸收国际前沿理论和发达国家经验的基础上，倡导发展民间社会组织，构建基层社会治理体系，同时，宏观政策也不断释放出鼓励社会组织参与基层社会治理的政策信号。在此背景下，理论界和实践部门都预期社会组织将在基层社会治理中发挥重要作用，并由此发展出新的基层社会组织体系，长期积累的基层社会治理困局将迎刃而解。在这种理论预设下，社区社会组织发展迎来了一次难得的机遇。
80年代以来的改革，使中国社会结构发生了剧烈的变化。应该说，社会领域的变革并非改革的初始目标，但经济领域的改革实际上导致社会结构在不同层次的持续分化，在宏观层面表现为国家与社会逐渐分离，社会作为一种独立于国家体系之外的力量开始形成；
中观层面，以单位制为核心的全能型管理体制在以产权多元化和经济运作市场化为基本内容的经济体制改革的冲击下开始瓦解。在城市基层社会治理领域，其基本逻辑和脉络如下：
（一）城市住房体制改革与单位社区的解体
在总体性社会管理体制中，传统的单位社区被认为是单位体制的重要组成部分，是单位体制在城市基层社会管理中发挥作用的重要载体。90年代开始的城市住房体制改革，实现了居民个人房屋产权的确认和择居自由，导致了传统单位社区的解体，进而引致单位制管理模式的瓦解和城市基层社会治理的转型。
改革前，以单位制为核心的单位社区是城市基本空间单元。在计划经济时期，作为调控整个城市社会运转的中枢系统，单位制发挥的中枢功能不仅体现在经济运行上，也体现在对城市生活空间的塑造上。单位作为城市社会的基层组织，具有政治、经济与社会的三位一体的功能
，国家通过各种相对分散的独立的单位组织有效地控制了社会成员和社会资源，人们通过单位高度依赖国家和政府。在城市住房领域，城市住房资源的控制和分配表现为国家对城市住房实行全面而直接的垄断，并以单位作为中介实现对住房的再分配，即政府无偿划拨土地，单位出资建房，然后分配给职工居住，住房的所有权归政府和单位所有，由此形成了城市的基本空间单元——单位社区。
在单位制和住房实物分配制下，单位社区具有如下特征：一是居住成员的高度同质性，他们几乎都在同一单位或系统工作，彼此之间所面临的问题或矛盾无不通过单位协调和解决；二是单位社区作为一个相对封闭自足的生存空间，为其成员提供生活保障设施和教育文化卫生等福利，成员足不出户即可满足所有的需求；三是成员主要从所属单位获取社会生活资源和个人发展机会，社区的公共事务与公共利益与其个人的关联度较弱，成员参与社区事务的积极性不高，由此形成了以单位社区为载体的，具有高度政治化与组织化特征的基层社会管理体制。
90年代后，随着经济体制改革的全面深入发展，城市住房领域市场化改革方向也明确下来，改革目标是将住房实物福利分配转变为货币工资分配，最终实现住房分配的商品化和市场化。改革分为三个阶段，一是1986—1991年的“提租补贴、以租促售”的住房制度改革阶段；二是1992—1997年的全面推进住房市场化改革阶段；三是1998至今的以住房分配货币化和完善住房保障制度为内容的改革阶段。
改革的结果是，商品房的市场主体地位被确立下来，住房完成了从政府和单位所有向城市居民个人所有的转变，城市居民摆脱了单位的依赖有了自由选择居住空间的自由。随着人员不断地迁入和流出，原来封闭同质的单位社区逐渐解体了，这一方面表现为旧的单位社区逐渐衰弱，成为“城市底层聚集区”，另一方面一些新的具有现代社区要素（如私有空间、公民意识、自治意识和自组织化倾向）的新型城市社区迅速增长，并逐渐取代之成为新的城市基层社会空间。
在这个过程中，建立在原单位社区基础之上的城市基层社会组织体系也随之瓦解，城市基层社会治理面临新的课题。
（二）市场化、城市化进一步加剧了城市基层社会的治理难度
市场化是经济体制改革的重要手段，其在重塑中国经济秩序的同时，也对城市社会治理带来新的挑战。90年代后，随着建立社会主义市场经济改革目标的确定，国家先后推进了企业、机关和事业单位的体制改革，包括建立现代企业制度、改革机关单位后勤体制、对事业单位进行分类管理等。改革进一步加快了原有的“单位人”向“社会人”转变：一方面，改革后涌现了一大批外资企业、私营企业和个体工商户，体制内单位并非人们的唯一选择，大量体制外无单位归属的社会成员出现。同时，随着现代企业制度建立，大批下岗、失业和新兴社会阶层也游离于单位组织之外；另一方面，随着市场化改革的深入，传统单位承担的一些服务功能和福利职能逐渐外移，职工对单位的依赖大大减弱，对来自社会的需求日益增长，这些都大大增长了城市基层社会治理的需求。
更重要的是，90年代中后期，中国开始进入快速城市化阶段，全国城市化率从1990年的26.41%迅速增长至2000年的36.22%，再到2010年的47.50%，年均增长达1%。城市人口也从1990年的29971万人增长至2010年的66558万人（见表2-1），大量人口从乡村聚集到城市，对城市基层社会治理构成了极大的挑战。国外的发展经验表明，在社会全面分化、城市化高速发展阶段，也是社会矛盾、社会问题频发时期，各类社会阶层向城市空间集中，会产生各种利益需求甚至摩擦。这些新增的事务、频发的矛盾必然聚集在城市基层社会，增加基层社会服务和社会稳定的压力。
表2-1 20世纪90年代后中国城市人口变化
数据来源：《中国统计年鉴2010》
（三）从单位制到街居制再到社区制：城市基层社会治理结构的变迁
随着上述转变的深入，原单位制主导的基层治理结构所赖以存在的社会条件正日渐弱化，城市基层社会治理的结构需不断调整，以适应基层社会治理形式的需要。
如上所述，单位社区蕴含在以单位制为主导的基层社会治理结构中，受经济领域系统性改革的冲击，单位社区和单位制功能逐渐衰落，各单位剥离出来的社会职能越来越多地落到街道和居民委员会身上，国家开始直接面对社会。在这种情况下，国家开始完善和增强街道和居委会的职能体系，形成以街居制为主的城市基层社会治理结构。1980年全国人大常委会重新颁布实施了《城市居民委员会组织条例》和《城市街道办事处组织条例》等4个有关基层组织的法规
，强化了城市基层社会治理中“街居制”的地位和作用，随后1982年修订的《中华人民共和国宪法》和1989年通过的《城市居民委员会组织法》逐渐以法律的形式把这一体制确立下来。在这个过程中，原单位体系剥离出来的各种社会职能和福利功能被逐渐转移到街道和居委会身上，街道和居委会的管理范围和职责边界被不断扩大，几乎涵盖了基层社会生活的所有方面。进入21世纪，以上海、北京为代表的东部城市，开始“两级政府，三级管理，四级网络”的改革探索，改革的核心是不断推动市、区两级政府及其职能部门的权力下放和分权，强化街道层面的行政权力和职能。“两级政府，三级管理，四级网络”的改革模式对全国城市基层社会治理产生了重要影响，各城市大都按照上海、北京的改革思路强化了街居的功能体系，基本形成了当前以街居制为主的城市基层社会治理结构。
然而，随着市场化改革的深入和城市化快速发展，“街居制”的弊端也不断显现出来。一方面随着经济社会的发展和社会结构的分化，社区居民的异质性不断增强，职业身份、受教育水平和收入水平的差异使得人们需求层次和结构变得日益复杂，在政府一元垂直管理下的街居制难以对社区不协调的需求格局进行有效回应；另一方面，随着城市化快速发展，不同阶层人群在城市迅速聚集，城市社会问题变得日益复杂，下岗工人再就业、农民工权益保障、弱势群体救助、流动人口管理、征地拆迁等一系列问题，使得城市基层社会治理中要考虑的因素大大增加，给街居体制带来空前压力，城市基层社会治理面临进一步失灵的风险。党和国家也逐渐意识到，日益封闭的一元化垂直管理显然难以应对日趋复杂的基层治理形势，有效的基层治理需动员更多的社会力量，形成来自社会本身的各种利益协调机制。在此背景下，作为各利益主体活动场域的社区逐渐受到党和国家的关注。1999年，国家民政部开展了“全国社区建设实验区”的试点工作，鼓励各地根据实际情况探索基层社会管理体制改革，标志着向“社区制”结构转型的城市基层社会治理转型的开始。各地的改革实践，出现了一批典型的社区治理模式，包括沈阳模式、江汉模式、青岛模式、南京模式和北京模式等，这些模式各具特色，如沈阳模式侧重社区治理结构的塑造，形成社区决策层、执行层和监督层的互动机制；江汉模式和南京模式意在理顺社区层面政府机制与社会机制的关系，实现行政调控与社区自治的有机结合等。上述做法尽管侧重不同，但也存在某些本质上的共同性，即克服“街居制”下政社不分、行政化色彩浓厚的问题，推动基层治理中政府与社会的良性合作，实现城市基层社会治理从“街居制”向“社区制”转变。应该说，上述各地进行的社区治理模式探索的初衷是美好的，也一定程度上推动了整体层面的社区建设实践，但阻力不可谓不小，一些地方在探索过程中并未坚持最初的制度设计，在遇到一些困难和阻力后又回到了原来的老路上，并未实现真正意义上的“社区制”治理结构转型。
在当代中国，官方推动或倡导的社会生活主轴，往往是理论增长最旺盛的支点，几乎是同时，学术界对正在发育的基层社区亦投入了很多关注。因为观察的视角不同，研究者们从中国的社区建设实践中逐渐开辟出两种不同的研究路径。
第一种可概括为“基层政权建设”的路径，持该路径的研究者发现，20世纪90年代以来，上海、北京等地“两级政府、三级管理、四级网络”的社区建设实践实质是政府通过社区建设将国家权威渗透基层社会的过程，其目标在于重建城市基层社区中带有指令性的行政协调系统，即通过国家完善和强化基层“条”“块”行政组织，在行政社区中重建政治权威的合法性，以强化国家的基础性权利。
以1997年《上海街道办事处条例》为例，社区建设中许多政策创新和组织创新明显促进了社区权力的重组和分化，政策的指向在于发展和完善处于行政末梢的“街居制”，通过城市基层组织体制改革，发展社区“块”层面的组织体系，从而将城市基层社会的管理重心从“条”上的单位下移至“块”上的社区。改革的结果是街区内的行政权力机构由虚拟状态转向一级政府实体，社区成为国家行政的基础单元。
另一种研究路径可概括为“基层社会发育”路径，持该路径的研究者从滕尼斯关于“社区”概念元论出发，认为社区建设就是在国家与社会分离的视野中，寻找一个社会自我发育和社会自治的空间。
根据这种研究路径，基层社会发育是普通市民在政府主导下，利用正在形成中的市场社会所提供的“自由流动资源”和“自由活动空间”，构建相对独立于国家的具有一定自主性的“自组织空间”，从而在一定程度上形成能“自主”与“自为”的社会自我支持系统。
如徐勇认为“中国城市社区自治组织的建构正由起初的行政主导向自治性复归”，
刘为民认为“社区建设的终期目标是不断增强以社区为微观架构的社会自治理能力”
等。
上述两种理论取向反映了当前社区建设实践的两个面向，也即中国社区建设不仅是国家基层政权建设的过程，同时也是基层社会发育的过程：一方面，国家通过社区建设，使基层政权建设不断加强，政权重心进一步下沉；另一方面，随着社区建设，来自市场、民间社会的力量获得了更大的体制性空间，并初步形成了自身的资源汲取、获得机制与利益表达途径。两个过程的持续双向互动，使得社区层面的公共事务越来越依赖一种由多个相关组织参与的决策和执行体系，意味着“街居制”下的政府单一的主体管理模式逐渐朝向一个新型的“共治”模式演变。
在“社区共治”的话语体系中，“多主体合作”被视为“共治”的核心要素，其本身就预设了一个能动有力的“强社会”前提。
首先，社区中大量活跃的多元治理主体被认为是“共治”的前提。合作治理的研究者们认为，现代化建设使传统社会中同质、单一、富有人情味的社会共同体，如村落、宗族、邻里等逐渐解体，行会、教会和公社等大量国家权力外的中间组织也大都没落或异变，个人与社会之间的联结发生断裂，社会出现原子化危机，这成为基层社会治理复杂的根源。而社区作为地域社会生活共同体，要真正承担起居民自我组织、自我管理、自我服务的功能，就必须把原子化的个人和利益相关者组织起来，形成涵盖政府、企业、非政府组织、私人机构甚至于个人的多元社区治理主体。
第二，有效的参与，被认为是形成良好社区“共治”的重要条件。社区被认为是各种组织实现其组织目标的行动“场域”，在社区中，政府组织与其他组织之间的关系不再是单纯的管理和被管理关系，而是通过建立合作的关系来实现社区公共目标。在西方，社区共治强调合作网络的权威，将社会组织、市场等力量置于与政府平等的地位。原来由国家发起的社会福利项目，已经转变到通过政府和非政府组织的伙伴关系来安排。一些研究则表明，只有推动居民、商业组织、非营利组织等一起解决问题并采取行动，才会使得社区具有回应性。由此可见，一个能动有效的“强社会”被视为社区“共治”的重要前提条件。
当理论界在兴致勃勃地探讨社区“共治”的模式和治理图景的时候，实践领域却面临着一个尴尬的现实，与理想中社区共治“强社会”的预设相比，实践中社区建设却面临“弱社会”的现实。一方面，独立于国家权力之外的公共组织发展长期受到制约。改革之前，中国长期处于总体性社会结构，国家几乎垄断全部资源，对几乎全部的社会生活实行严格而全面的控制，对任何独立于国家之外的社会力量进行抑制或使之成为国家体制的一部分。
改革后，随着自由空间的出现和不断扩大，独立于国家的社会力量开始发育并不断生长，社会的组织化需求不断提高，各种行业协会、商会、学会逐渐发展起来。但受西方公民社会对抗国家思潮的影响，国家对社会组织发展始终抱有一种防范和限制的心态，在1978年到1988年之前，中国对社会组织的发展主要采取定期清理整顿的做法，后者的生存和发展缺乏法律保障。1988年后我国先后制定了《社会团体登记管理条例》《基金会管理办法》《民办非企业单位登记管理条例》，社会组织的发展虽然有了法律依据，但党和政府对社会组织管理体制体现出强烈的限制和控制取向，为社会组织的成立设立了较高的准入门槛，实行业务主管单位和登记管理机关的双重许可和双重管理体制，社会组织发展长期低迷。2004年随着“构建社会主义和谐社会”目标的提出，党和国家逐渐承认了社团、行业组织和社会中介组织在提供服务、反映诉求、规范行为等方面发挥的积极作用，强调要在社会管理中发挥社会组织的协同作用，党和国家对社会组织发展的态度也随即调整为培育发展与监督管理并重，在这之后，中国社会组织发展才获得新的时代机遇。也就是说，在近半个世纪的基层治理实践中，独立于国家力量之外的公共组织作为社区治理重要主体长期缺位，其对于整合社区自治力量、推动社区凝聚力和自治文化和鼓励社区居民参与缺乏应有的贡献。
另一方面，“共治”格局中社会力量的公共性不足。“公共性”被指具有多重含义，从社区参与的角度，可指能够使个体超越狭隘的自我而关注公共生活，就共同关注的问题展开讨论和行动。
“公共性”是促成当代“社会团结”的重要机制，在当前的社区建设中，“公共性”发育不足，被认为是掣肘社区“共治”的重要因素之一。一是作为社区“共治”主体的公众参与不足。尽管近年来国家在多个层面加大了基层民主建设的力度，试图通过营造各种公共事务和参与机制，吸引公众积极参与社区公共管理和服务，但公众参与社区事务积极性并未获得有效提升。二是基层公共组织参与社区社会管理和公共服务的主体意识缺位。长期以来，在全能政府的治理格局中，社区公共力量的作用并非被引向社区共治，而是大部分时间在动员社区居民响应党和政府的政策号召，更多地承担着国家在基层代理人的角色，缺乏参与社区共治的公共性。综上所述，与理想中的社区共治相比，现实中实现基层社会治理转型所需的社会基础相对缺乏。
后来的学术讨论逐渐接受了实践领域“弱社会”的现实，并意识到治理转型并非遵循“从单边主义到多元共治”的线性逻辑，在缺乏成熟社会基础的环境下，社区治理并非马上能由政府单边治理转向多元力量共治，期间有一个培育“强社会”的过渡期。研究者们在吸收国际前沿理论和发达国家经验的基础上，对于“强社会”的培育路径基本达成共识，如同他们提出的那样：可以通过社区建设营造一种属于社区层面的公共领域，发育一批社会性的自组织，并以某种制度化方式使其参与到城市社区治理的过程，从而增强社区生活的自我实现能力。作为现代社会治理的社会基础和重要主体，发展社会组织被认为对于社会发育，促成“强社会”格局具有重要意义。
首先，社会组织来自公众和民间社会的组织属性，决定了其代表着特定社会群体的利益。因此，在社会利益结构和需求结果高度分化的现代背景下，只有吸纳不同社会组织参与到多中心治理网络中去，通过它们之间的协商和互动，才能更好地协调社会不同利益群体的诉求，建立长效的社会合集自我调节机制。
其次，大多数富有活力的社会组织都具有较高的社会威望和公众信任基础。因此，当这些社会组织进行基层社会治理时，它们具有较强的公信力和社会说服力，可以较好地动员居民以积极、理性、善意的方式来共同维持社会秩序，由此更容易形成具有广泛社会合法性基础的社会秩序。
第三，社会组织可以更为灵活地运用多种社会机制来塑造社会秩序，这种组织特征尤其适用于异质性水平较高的现代社会结构。相比政府部门的刚性运作模式和诸多的“硬约束”，社会组织可以运用各种灵活的手段来动员、引导、教育社会成员，并维持社会秩序。更为重要的是，吸纳社会组织开展社会治理可以有效提升公众自我协调、自我服务能力，从而降低各级政府部门的行政治理成本，形成良性的社会治理体系。
上述理论预设在成为理论界普遍共识的同时也逐渐为公共部门有选择性地接受和吸纳，进而逐步演化为社会治理转型期一项重要的政策实践。近年来，全国各地方政府都在积极探索在基层社会治理中充分发挥社会组织功能，如上海市民政局通过社区公益项目招投标鼓励社会组织参与社区扶老、助残、济困、爱幼等服务活动，自2009年开始吸纳社会组织参与以来，对满足基层社区服务需求、提高公共服务效能发挥了重要作用。总体而言，在基层社会治理转型的时代背景下，社会组织在基层社会治理中的作用和角色得到了不断强化，但另一方面，与理论和观念层面社会组织作为基层社会治理主体的程度和水平相比较，实践层面社会组织参与基层社会治理实践仍面临较大局限和各种复杂因素的制约。