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清末内蒙古社会内外的环境均发生了巨大的变迁。就内而言，随着汉族移民的深入发展，在以卓索图盟和昭乌达盟南部地区为主的东蒙古区域、以归化城为中心的土默特地区和察哈尔地区以及内蒙古西部的河套地区已经变为农业区了。就外而言，俄日竞相侵入内蒙古瓜分势力范围，内蒙古已经变成半殖民地半封建社会了；而随着西方民族主义思潮的传入，内蒙古的民族主义思潮和民族独立运动风潮涌动；蒙古族在清朝统治集团中的地位也随着中国社会的变迁而逐步解体。在这样的社会变迁中，清廷在庚子之乱后，开始调整对蒙古族的统治方略，对内蒙古的法制改革正是这种调整的结果。
清廷对于内蒙古的法制改革，其目的就是要“收回各札萨克土地人民之权”，其方法有二：其一是在经济上“化畜牧为耕种，易水草而宫室”，即移民开垦；其二是在政治上使“蒙民汉民，同受治于地方官”，“易封建而郡县”。
笔者用两节的内容详述清末清廷对内蒙古的法制改革，本节是有关移民开垦的改革，下一节是有关建立州县的法制改革。
在“与内地一体化”和“移民实边”政策的推动下，光绪二十八年初（1902年1月），清廷任命贻谷为督办蒙旗垦务大臣，赴内蒙古西部督办垦务，从此开始了对内蒙古的全面放垦，这成为清末蒙古新政最重要的内容。全面放垦的实施标志着清廷对内蒙古政策的实质性转型。清廷放弃了禁垦蒙地的祖宗家法，实行全面放垦，完全允许和鼓励蒙古王公自由招垦，并由清廷出面主持开垦事务，建立垦务局、办荒局、垦务公司、农务公司等蒙垦机构，劝诱蒙古王公贵族招垦土地。
清末内蒙古放垦的重点是中西部，即伊克昭盟、乌兰察布盟、察哈尔八旗和土默特旗。
正月十八日，钦命督办蒙旗垦务大臣、兵部左侍郎贻谷奏请酌带兵部司员，前往山西与山西巡抚岑春煊会商蒙旗垦务，并于三月十八日刊用木质关防“钦命督办蒙旗垦务大臣关防”。
三月二十九日，贻谷示谕蒙汉兵民人：“饬办蒙盟屯垦，系为开拓地利，体恤蒙藩，外以巩固边防，内以消除隐患，并非欲侵取蒙旗之地利，收回地商之产……应给蒙部押荒地租务从优厚，按地之多寡，量给蒙员蒙兵随缺地亩，将来各蒙旗济生有资，练兵有饷，昔之贫弱可变富强，必由于此。”
五月初一日，贻谷赴察哈尔先行筹办右翼四旗清垦事宜，并会议开垦绥远城八旗牧场。七月十八日，贻谷示谕乌伊两盟押荒银、岁租的劈分：“察哈尔八旗之地与古之郡县无异，乌伊十三旗与古之封建无异，情形本有不同，办理亦须分别。本大臣现经奏明，察哈尔右翼各地每亩征押荒银三钱，以二钱充饷，下余一钱以六成作局用，四成归蒙古，其常年租银，除王公报效马厂拨给地主私租四厘外，余悉归正课。乌伊两盟地为封建之地，前已示将所征押荒归尔蒙旗一半，其常年租银则尽归蒙旗，是乌伊两盟蒙古应得押荒岁租，较之察哈尔蒙古所得款项极为优厚。”
八月初十日，贻谷晓谕乌伊两盟地户：“此次开垦蒙地，所以利蒙部，亦以恤边氓。自示之后，尔等宜各安耕种，无论旧垦地亩多寡，但地系谁人承种，仍归谁管业，决不夺地驱民。”
但两盟盟长各有搪塞，或称蒙旗各理各地，未暇合商，或称世世牧放，难允开垦，贻谷遂奏请理藩院严饬乌伊二盟一体遵办，不得稍有阻挠，并严饬该盟长速来会商。
八月初十日，贻谷奏设东路、西路垦务公司：“先由山西商务局剩存项下拨给官本六万两，并由该绅等自行筹集银六万两，共凑成银十二万两，计成本官商各半，先行试办。……西路各蒙旗及八旗牧厂，在包头镇地方，东路两翼各旗，在张家口地方，各设立垦务公司，招集股份，凡入股者，即核准照荒价领地承垦。原入股本，将来应分余利，均按该公司确立章程，官商各半，总使官商均沾利益，不至畸重畸轻。”
但至此垦务进展不大，乌兰察布六旗联名呈文称，将牧厂游牧开垦，断然不能遵行。并将汉字告示四十张、蒙字告示二十张送回了绥远城将军衙门。光绪帝因此于八月二十日发布上谕，著理藩院严饬该二旗盟长，并为贻谷加理藩院尚书衔。
正月间，贻谷派员持文专赴乌兰察布盟长四子王旗及隶该盟之乌拉特公旗、伊克昭盟长杭锦旗及隶该盟之达拉特旗，陈说晓谕，赴绥会商。
四月初七日，杭锦旗、达拉特旗遣员赴绥远就议，贻谷为此奏请将伊克昭盟长杭锦旗札萨克贝子阿尔宾巴雅尔、达拉特旗札萨克贝子图们巴雅尔传旨嘉奖，以示激扬。
五月十二日，贻谷奏请开垦察哈尔左右两翼各王公马厂，左翼所属有王公马厂十五处，右翼所属有王公马厂十处。这些王公马厂名义上禁止开垦，实际上早已私自开垦，并无牧业，贻谷奏请除应留牧地外，其余均与各旗蒙地一律陆续开放。后在八旗牧场仿照吉林双城堡章程，试办屯垦。八旗牧场垦务局从光绪二十八年（1902年）八月至光绪三十四年（1908年）四月，共放地三千七百八十六顷二十七亩七分。
七月初十日，伊盟各旗先后报垦，并派员验收。达拉特旗报垦该旗渠所修到何处，地则可开至何处，并建议垦缠金、长胜两处先行试办；准格尔旗呈报黄河以北河套川地亩一段；乌审旗报垦之地，东西三四百里，南北七八十里；札萨克现所报之地，东西百余里，南北一百四五十里，计该旗辖地已报十之六七；郡王旗报垦两段中任开一处，鄂托克旗报垦了两地，计长均百里以外，宽均二三十里、四五十里不等。上述各地，全属于河套。杭锦旗于五月二十四日曾报垦杭盖地方，长三百里许，宽或六七十里、二三十里不等，但未经指交，贻谷认为是受乌盟唆使，微露反复。贻谷感慨道：“督办蒙旗垦务，惟西盟为最先注意之事，亦惟西盟为最难着手之事。蒙古性情迂执，缓则生玩，急则相持，操纵一有失宜，不惟宽猛俱穷，且恐枝节横生，转无以善其后。奴才到边以来，不敢望之态奢，亦不敢操之过急，熟思审处，百计图维。”
九月初九日，乌兰察布盟呈请蒙众不允开垦，言词恳切合理。
十一月初六日，贻谷请旨开去杭锦旗札萨克伊盟盟长一职。杭锦旗本最先报垦，等贻谷派员验收时藉口不交地，贻谷谓其首先就议之旗，亦首先渝盟之旗。阳示以相率遵调之迹，阴行其巧为抗阻之谋。“伏思盟长之设，原使一盟所属惟该盟长率之效顺。兹杭锦贝子，……不惟不率之效顺，而率之阻挠，似此盟长岂止为垦务之忧。……现在别无操纵之计，惟有请旨饬将伊克昭盟盟长杭锦旗贝子阿尔宾巴雅尔开去盟长之任，去其所恃，而震以天威，知必畏而感悟”。
光绪帝准其所请。
八月十八日，补授贻谷绥远将军，绥远将军统御乌伊全盟，节制宣大诸镇。至此，贻谷任钦命督办蒙旗垦务大臣、兵部左侍郎，加理藩院尚书衔，补授绥远将军，可谓权倾北疆，也可见清廷放垦内蒙古之急之切。
十二月初七日，办理达拉特旗赔教地。达拉特旗赔教案一款，为数甚巨，几次筹偿后，尚欠尾银十七万两，因无力偿还，议以蒙地抵偿，然教士欲得现银。贻谷与前绥远将军信恪、山西巡抚岑春煊商议设立垦务公司，由官商各出股本银六万两，共筹集银十二万两，赎回达拉特旗地，其不敷之数仍由山西筹拨，用以偿还赔教案款。此赔教地为濒临黄河之四成地，原议交地二千顷，抵银十四万两。光绪二十九年（1903年）二月经垦务委员会验收，实得净地一千二百三十五，尚欠七百余顷，后从长胜渠口荒地划拨补交。就赔教案尾银，议由达拉特旗补地以代该旗清还，光绪三十年（1904年）补交净地一千四百二十顷。四成地和四成补地均由西路公司承领转放，共计丈地二千六百四十五顷二十二亩。
九月初七日，乌审旗和札萨克旗以世受国恩，毫无报称，恭逢皇太后七旬万寿，拟将两旗公中之地，北起阿拜素，南止巴盖补拉克，长七八十里；东起图林阿鄂博，西止达古图补图，宽十里、二三十里、四五十里地方，归官放垦，所得押荒银尽数报效。此地至宣统三年（1911年）全部放垦，共计丈放一千一百一十一顷一十三亩四分。
十月二十六日，定在垦员司承领地亩章程：“除本大臣身任垦事不得领地外，凡口内外官绅商民等实属有志务农者，均准承领地亩，即在垦员司亦在所不禁。惟只准自行留作恒产，不得转卖渔利，致蹈地商旧辙，且须定有限制，每人不得过四十顷，于变通之中仍寓杜弊之意。”
二月初四日杭锦旗重新呈报认垦，杭锦旗原本是最先报垦的，后又反复，此次将原报之该旗东巴噶、中巴噶地，东至达拉特旗，南至黄河，西至商人王文祥旧渠，北至达拉特旗南界。派员验收后，议定将来征收押荒，以二成提作修渠及各地商报效水渠赏费，余以一半归官，一半归蒙，其常年所入岁租，亦官与蒙各半，并按年酌提渠费。杭锦旗报垦东、中两巴噶地约四千顷，由西路垦务公司承领转放，至宣统年间计放四千零一十八顷三亩。
七月统筹后套渠地，大加修治。后套渠多为私人修建，各渠主见地已归官放，自知渠亦是难以据为己有，于是纷纷将族遗自挖各渠呈请报效。光绪二十九年（1903年）王同春首先将中和渠报效，至光绪三十二年（1906年）间，地商报效大小渠一百四十余道，垦务局共付地商渠费银七万二千余两。
十二月十九日，将杀虎口驿传衙门所辖十二台站地收归官放，至光绪三十四年（1908年）年，共丈放台站地七千九百四十三顷二亩。
是年秋，准格尔旗爆发了在东协理台吉丹丕勒领导下的武装抗垦斗争，其规模之大，斗争之激烈，为西盟之最，后为官军镇压，丹丕勒被俘。
四月二十四日，定伊盟各旗旱地押荒岁租暨启征年限章程，伊盟七旗，杭锦旗、达拉特旗为水地，乌审旗、札萨克旗、郡王旗、鄂托克旗、准格尔旗等五旗均属旱地，议定乌、札、郡三旗地分三等，鄂、准两旗地分四等，以此等则，征收押荒岁租。启征期限于丈放给领之次年，无论各领户曾否缴完荒价，届期一律饬缴岁租。
王爱召喇嘛以自有之地，呈请租放。其中召东共丈放生熟净地一千二百六十七顷一十二亩八分，后报垦召西地亩，至宣统年间又续放一百五十顷五十九亩七分。
七月初八日，乌盟六旗均报垦。西盟放垦之初，贻谷本想从乌盟之乌拉特旗入手，但乌盟始怀失地碍牧之疑，继为深闭固拒之计，积四五年之久，后经肃亲王严檄该盟长迅速遵行，并晓以利害，六旗遂联衔印文，分报垦地。议定放垦后将所得押荒，半给该旗，其岁租则全给该旗。
二月二十六日，乌盟六旗报垦地已验收五旗，拟设局开办。所报垦地中惟四子王旗所报察罕依噜格勒图地段，尚堪耕种，其他各旗，或虚捏地名，或土性硓瘠，均与原议参差，经勘地各员商至再三，各旗另行指报。其中四子王旗、达尔罕旗、茂明安旗及乌拉特后旗地亩均属旱地，乌拉特前旗所报之什拉胡鲁素暨红门兔两处系五加河退水之地，乌拉特中旗前报之地既归前旗专报而札令另行指地。验收后设立了乌盟垦务总局，下辖乌盟垦务分局和乌拉特垦务分局，乌盟垦务分局专办四子王旗、达尔罕旗、茂明安旗放垦事宜，乌拉特分局专办三公旗放垦事宜。至宣统年间，乌盟六旗共放地七千三百三十顷。
十一月二十一日，议定土默特地亩办法。土默特旗民蒙杂居，地亩混淆，满汉官员意见不能融洽，无从着手。光绪三十二年（1906年）二月设立土默特查地处，十月设清查土默特地亩总局，由该局督率员司，分投查勘，务使民不失地，蒙不失租，收一地二养之公益，无此疆彼界之互侵，民蒙各安其居，不相纷扰。议定章程后至光绪三十四年（1908年）四月贻谷被参，共清长地亩九千九百八十五顷六十一亩七厘。
正月归化城副都统文哲珲奏参贻谷“败坏边局，欺朦巧取”，光绪皇帝派协办大学士鹿传霖来绥查办，以贻谷办垦有“二误四罪”复奏，于四月初二日奉旨将其革职拿问，解京城交法部治罪。
贻谷被革职后，信勤于七月十一日抵达绥远任督办垦务大臣、署绥远城将军，九月初九日设垦务调查局，以清厘款目，访察蒙情，彻查案卷。至宣统三年（1911年）春，应放之地全部丈竣，信勤续任垦务大臣后接续丈放绥察报垦地七千九百余顷，其中察哈尔续放地九百余顷。
总计，督办蒙旗垦务大臣从光绪二十八年（1902年）到宣统三年（1911年），共计丈放乌伊两盟和察哈尔十二旗群押荒地七万六千二百八十六顷六十二亩六分五厘七毫（包括王爱召东西两面地一千四百二十一顷八十二亩五分）；丈放河东西十二台站地七千九百四十三顷二亩四分三厘八毫；丈放绥远城八旗牧厂地三千七百八十六顷二十七亩八分；清理土默特旗地九千九百八十五顷；达拉特旗永租地二千顷。
宣统三年（1911年）八月丁巳，绥远城将军岫对中西部垦务进行了总结：“体察垦务情形，遵筹收束。查察哈尔左翼垦务，至光绪三十三年三月底办峻，因地隶直境，奏明将民户尾欠押荒，即饬张、独、多各厅经征，解由直隶总督造销在案。至右翼垦地，系山西丰、宁、兴、陶四厅管辖，迄今民欠押荒尚二十三万余两，今秋可望丰收，催收押荒可期踊跃；惟西垦民贫地瘠，如伊克昭七旗，准噶尔、鄂托克、札莎克、郡王旗、乌审等旗地，虽先后放竣，而升科岁租均未造报。杭锦旗尚有未放之地，非开通渠道无人认领。奈公款支绌，且亟图收束，故历办垦务者屡议改照旱地减价招放，期於竣事。达拉特旗本系租地，与别旗报垦者不同，且地质胶泥，必赖渠水浸溉；在创办之初，后套全恃客民租种，视地质以定租价，故修渠悉归公家，岁需巨款得不偿失，於是有改办永租之议。惟既核减租价，仅将枝子各渠归民户承修，干渠仍由官办，似非得计。臣查从前短租之弊，任民择地租种，一年一易，至渠道之淤塞与地户无关，故地亩愈种愈少，渠道愈修愈艰。若改办永租，本为收束起见，必须通盘筹议，核计近年垦地收租约二千顷左右，拟即按此数试办，分段选举地户，酌定年限汇总认租，使民视为恒产。并拟将租价核减，干枝各渠悉归地户修理。此后民办有效，垦局即可裁撤，由地方官收租，佃赋减轻，责令地户每年秋后计亩交租，是公家有常年进款，农民可乐业安心；他如乌兰察布六旗，乌拉中西两公及茂明安旗，均有放而未尽之地，今已饬局赶放。乌拉东公并达尔罕旗，地虽放峻，尚未奏结。四子王旗地夙称荒瘠，虽曰放峻，实则押荒，全数拖欠，地亩大半荒芜。兹查该处上年被旱成灾，不得不缓征租赋，以顺舆情。”
哲里木盟早于光绪二十七年（1901年）就开始由官方丈放郭尔罗斯后旗中东铁路附近土地，这要早于西盟官方的放垦。与西盟放垦相比，哲里木盟的放垦并没有建立专门的垦务机构进行统筹安排，而是逐旗进行，其中扎赉特旗、杜尔伯特旗、郭尔罗斯后旗、札萨克图王旗、图什业图王旗和镇国公旗基本上是诱导各旗王公实现的，达尔罕王旗和郭尔罗斯前旗则是采用强制的方式实现的。
（1）札萨克图王旗。札萨克图旗郡王乌泰，因欠债三万余两，无款筹还，于是放荒招垦，该旗从前已放荒界，南北长三百余里，东西宽一百余里，外来客民共有一千二百六十余户。因该郡王不谙放荒章程，以致新开荒地又增长三百余里、宽一百余里。
光绪二十八年（1902年）十月，盛京将军增祺奏：“札萨克图王旗蒙荒，现已派员勘办，并设立蒙荒总局一所，办理一切事宜。”
该旗荒地坐落在该旗南境，自巴彦招分界，南接达尔罕王，东至郭尔罗斯公，西至图谢图王，北至涛浪河。南北约长二百三四十里，东西宽或百余里、或不足百里，计毛荒在六七十万晌。自涛浪河北至哥根庙前，又有荒一段，南北长百余里，东西宽三五十里，计约毛荒在二三十万晌。仿照黑龙江奏放札赉特成案，拟定了札萨克图郡王旗荒务招垦章程十二条，要点如下：其一，此荒定价拟每实荒一晌，收荒价银二两二钱，国家与该旗各得一两一钱；其二，准照蒙荒成章，十亩名为一晌，每毛荒一晌扣作七亩收取荒价；其三，放荒之后，六年升科征收租赋，每晌按年征收租银二钱二分，以一钱四分归蒙古，以八钱归国家。一经升科，永免勘丈、加征；其四，所有荒段一切词讼，必须由行局秉公讯办。
光绪三十年（1904年）五月，增祺奏：“札莎克图王旗荒地将次放竣，亟宜添设府县各官，以资分治。所需经费、廉俸，先由荒价项下暂行动用，将来即以每年应得地租开支，无须另行筹措。”
到光绪三十年（1904年）十月撤局，该旗共放生熟地437，504.1682垧。
（2）镇国公旗。该旗系情愿招垦，其荒地坐落在奉天新设辽源州东北，距辽源州尚有数百余里，中隔达尔罕王、郭尔罗斯公两旗界，东与扎赉特接壤，西与现放之札萨克图荒地毗连。光绪三十年（1904年）七月，派张心田为该行局总办，仿照札萨克图荒务章程办理。光绪三十二年（1906年）二月，张心田呈报自光绪三十年七月开办，至三十一年十月止，业已一律丈放完竣。共放地二十四万一千四百五十八晌七亩，共收荒地正价库银三十二万七千零三十七两三钱九分六厘。
（3）图什业图王旗。光绪三十二年二月派张心田为该行局总办，并刊就木质关防一颗“奏办图什业图王旗蒙荒行局关防”。该旗愿将东界闲荒一段，北至茂土等山，南至得力四台、巴冷西拉等处，南北长三百六十里，东西宽四十里，划作出放荒界，约计毛荒六十四万八千晌。一切章程，按照前办札萨克图成案办理。
光绪三十三年（1907年）三月，勘放图什业图蒙荒各地，酌拟变通章程十三条。光绪三十四年（1908年）六月，东三省总督徐世昌奏：“续放札莎克旗洮儿河北蒙荒，请归入图什业图蒙荒一并丈放。”
到宣统三年（1911年）底，该旗共丈放170，029.507垧。
（4）达尔罕王旗。光绪三十四年（1908年）十二月，东三省总督徐世昌奏：“洮南一府为哲里木之奥区，亦三省之冲要，自该府至辽源州中间二百余里，均系达尔汗旗管界，荒漠无垠，行旅困难，加以蒙丁、蒙会以主凌客，商货往来转资盗贼，目前筹办蒙务亟应及早开通，以资整顿。查辽源州以北，经卧虎屯至边服止，凡为达尔汗旗管界，应请一律开辟官道，置设驿站，支配弁兵，假以警务治理之权，俾得实力巡护。其沿路两旁，各划十里，从事垦牧，以资生聚。庶洮辽联络一气，於行政实有裨益。”
宣统元年（1909年）闰二月，徐世昌再次奏请勘放达尔汗旗，得到清廷准许。宣统三年（1911年）三月，东三省总督锡良派员丈放达尔汉王旗荒地及台壮各项留界，分别划清，酌拟办法二十二条，均属遵照蒙荒向章。并因开放站荒与前届为蒙旗筹抵债款不同，因此报请于报效地价项下，提拨银三万两，津贴达尔汉王旗郡王台壮，以资体恤，得到清廷准许。
该旗全荒共156，600垧，止宣统三年（1911年），仅放出一半。
（5）扎赉特旗。光绪二十五年（1899年），黑龙江副都统寿山派员赴扎赉特旗，将该旗所属地界南接郭尔罗斯前旗，东滨嫩江之四家子、二龙梭口等处，指出开放，南北约长三百余里，东西宽一百余里或三四十里，设局勘办。光绪三十二年（1906年）正月，“以办理札赉特蒙旗荒务告竣，予署大赉厅通判徐鼐霖等七员、蒙员札奇鲁克奇格绷额等五员叙奖。”
该旗共放生熟地456，981.05垧。
宣统二年（1910年）三月，东三省总督锡良等奏：“江省地广人稀，上年於扎赉特蒙旗所属之哈拉火烧地方，试办屯垦，采用屯田之法，兼寓殖民之方，原为实边至计，乃开办逾年，殊鲜成效。固有择地不审，用人不当，亦以兵民分途已久，强置身戎行之人作躬耕陇亩之计，实为情所不便，而习所难安。拟请停止兵丁，改招民佃，以变通为补苴，洵足以救前失而图后效。如果著有成绩，再行切实扩充，於实塞殖民均有裨益。”
（6）郭尔罗斯后旗。该旗放垦始于光绪二十九年（1903年），署黑龙江将军程德全督饬查办，至光绪三十四年（1908年），该旗先后丈放了铁路沿线地29万余垧，铁路以西地21万余垧，沿松花江及中部三道岗子一带13万余垧，合计共放垦63万余垧。
（7）杜尔伯特旗。该旗的放垦始于光绪三十年（1904年），至光绪三十二年（1906年）告竣，共丈放331，561.2垧。
（8）郭尔罗斯前旗。该旗南部清中叶以来已垦劈殆尽，光绪三十三年（1907年）四月，署吉林将军达桂等奏：“勘放郭尔罗斯公前旗余荒，以兴地利。”
宣统二年（1910年），该地告竣，前后共丈放300，286.6垧。
卓索图盟、昭乌达盟在内蒙古各部的最南端，靠近京畿。两盟土脉膏腴，河流交错，气候宜农宜牧。清代前期两盟大部分旗都有民人从事耕种，到清末卓、昭两盟的土地基本上被垦劈完毕，形成了以农业经济为主导，兼有畜牧经济的格局。清末官放时，只有巴林二旗、扎鲁特二旗、阿鲁科尔沁旗及敖汉旗的部分地区尚有草场，所以清末卓、昭两盟垦务主要集中在如下昭乌达盟的几个旗。
（1）巴林左、右旗。光绪三十三年（1907年）四月，热河都统廷杰奏：“派员勘丈巴林蒙荒，谨陈办理情形。”五月廷杰奏，“巴林蒙荒钱粮拟给全数，窒碍甚多，请仍照原议赏还五成。”又奏：“昭乌达盟效尤巴林，中道梗议，拟仍给五成，免碍全局。”六月，廷杰丈放巴林蒙荒，酌拟章程八条。
宣统元年（1909年），廷杰奏：“巴林旗报效各项蒙荒，现已一律丈清，拟酌减荒价，展限升科。并续拟垦务未尽事宜，以广招徕。”
荒地丈清，共得地8181顷71亩6分。
（2）扎鲁特左、右旗和阿鲁科尔沁旗。光绪三十三年（1907年）六月，阿鲁科尔沁旗及扎鲁特左右旗三旗垦务开办，设三旗垦务局，勘得三旗生荒13，300余顷。宣统三年（1911年）六月，三旗垦务大体收束，共收荒价银23，960余两。
综上所述，在清末新政的十年间，内蒙古西部放垦土地共计约10万余顷，东部哲、昭两盟及依克明安公属地放垦共计约360万余垧另1.6万余顷。
放垦蒙地，不仅直接威胁到蒙汉农牧民的生计，也损害到蒙古王公和汉族地主、地商的利益，因而遇到了各方面的阻力。在推行“移民实边”政策的第一年，因“闻乌兰察布、伊克昭两盟盟长延不遵调会商，以致办理诸多棘手”，光绪帝便下令，“着理藩院严饬该二旗盟长，一体遵办”，“不得故意迁延，藉端推诿，致误垦务”。
在推行“移民实边”政策的过程中，清廷用劝惩互用、刚柔并举的手法迫使人们就范。对于失去大片牧场农田占有特权的蒙古王公，劈分部分押荒银和岁租，使其有所失又有所得，如西部的押荒银，一般是扣去三成经费银后，余下的一半归清廷，一半归王公；东部一般是全部押荒银由清廷和蒙旗各半劈分，蒙旗所得部分实际上被札萨克所独吞。汉族地主、地商则乘机进行新的兼并土地和包揽土地的活动，把他们的一切负担转嫁到农民身上。
对于广大蒙汉农民抗垦斗争，清廷则以武装强垦和武装镇压来对付，几乎每一个旗的垦务章程都有一项专门规定派兵驻防，以保证垦丈的进行。