下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
1640年漠南蒙古各部相继归附清朝后，清朝对蒙古族的政策始终坚持两个方针：其一是“因俗而治”，即所谓“修其教而不易其俗，齐其政而不易其宜”；其二是“分而治之”，即“众建而分其力”。姚锡光曾说：“我朝之御蒙古，众建以分其力，崇释以制其生，一绝匈奴、回纥之祸，其术可谓神矣。”
一方面在内蒙古地区建立了盟旗制度，使盟旗之间互相牵制；另一方面实行蒙汉民族隔离政策。清代前期，北部边疆的主要矛盾仍然是如何解决传统的农牧矛盾，清廷谨慎地隔离蒙汉以防止蒙汉联合威胁其统治。
总体来说，清廷治蒙政策取得了非常好的治理效果，蒙古族成为清朝统治中国的磐石，康熙帝曾说：“昔秦土石之工，修筑长城。我朝恩施于喀尔喀，使之防备朔方，较长城更为坚固。”
然而，晚清之后，汉族移民广泛渗透到内蒙古的各盟部旗，内蒙古内部的社会关系发生了长期而深刻的变化；俄日帝国主义竞相在内蒙古争抢势力范围，内蒙古的民族主义思潮也风起云涌。嘉道之后国势日趋衰落，对边疆地区的统治也日益松弛，严重的内忧外患使清廷深深地陷入了统治危机，它再也无力像往常一样维持与蒙古王公贵族之间的传统关系。清廷再奉行“因俗而治”“分而治之”的传统政策不仅不能抵御帝国主义的入侵，甚至不能确保边疆的稳定和国家领土的完整。随着边疆危机的加深，清朝统治者逐渐认识到只有大量移民于蒙古边疆地区，并全面建立起州县体制，将蒙古边疆地区与内地一体化，才能巩固边防、稳定边疆，巩固其统治地位，于是清廷开始调整治蒙政策。
《礼记正义》中已有记载：“修其教，不易其俗。”可见在古代，我国传统思想中对于有文化差异的部落、诸侯国乃至民族的治理方式已经成熟。秦汉之后，随着中国版图的不断扩大，有更多少数民族并入王朝统治的范围，“因俗而治”成为有道之君治理四夷的必然选择。所谓“因俗而治”大体是指由少数民族的首领管理其民族，在管理的过程中仍然实施该民族固有的法律、风俗、习惯。换言之，中央并不派遣官吏，中央的法律并不在当地实施，当然风俗、习惯、宗教等文化层面的规则更是由本民族自治。这种治理模式和内地的郡县制截然不同，可见我国古代的统治者和思想家已经认识到了统治多元民族和多元文化的科学方式。
清代绥服蒙古族后，把蒙古族作为自己统一中原和统治中原的政治盟友，作为同为游牧民族的满族更能了解蒙古族文化；而且，满族入主中原后更是推崇儒学，理解儒学的精髓，在制定对蒙政策时淋漓尽致地贯彻了“因俗而治”的精神。首先，建立了与蒙古族传统一致的盟旗制度。蒙古族自古有一种文化，就是牧民人身隶属于封建主，可谓“众庶无主，难以成事”，盟旗制度是符合蒙古族传统的。其次，清廷专门为蒙古族制定了符合蒙古习惯的《蒙古律例》，在蒙古族地区并没有实施内地的《大清律例》。最后，清廷为了绥服蒙古族之心，极力扶持和弘扬藏传佛教。应该说清廷治蒙政策是非常成功的，这种成功正是归因于贯彻“因俗而治”的政策。
内地化政策从政治制度的角度讲，就是要在蒙古族地区广设州县，进而建立行省；而建立省县制度，就需要实施官僚制度。从法律制度来看，也就是要把内地实施的大清法律移植到蒙古族地区；从生产方式的角度来讲，就是要把农业生产方式移植到蒙古族地区；而从居住方式来讲，就是要把蒙古族从原先的游牧改为定居，即要在农业经济的基础上建立行省制度，这就是内地化政策的主要内容与实质。可见，“因俗而治”与“内地化”是完全相对的两种民族地区治理模式。
在内蒙古地区，内地化有两种模式，第一种模式在第二章中已经详细地介绍过了，即是一种自然演进的内地化模式。汉族移民自发地流入内蒙古地区，内蒙古的封建主和牧民也乐得租佃之利，欢迎汉族移民的到来，这是一种双赢的局面。据估算，清中叶内蒙古地区蒙古族人口总数在130万左右，而当时汉族移民人数至少100万。
汉族移民带来的不仅仅是汉族人口的增加，更是农业生产方式和定居生活方式在内蒙古地区的复制和扩张，当这种扩张不能为盟旗制度所容纳时，清廷被迫设置厅县州府去管理数目庞大的汉族移民。至清末，在以卓索图盟和昭乌达盟南部地区为主的东蒙古区域、以归化城为中心的土默特地区和察哈尔地区以及内蒙古西部的河套地区已经变为农业区了。这是清代内蒙古地区的第一种内地化模式，这个过程完全是自然的，而不是清廷预先设计的，在不经意和悄然之间，内蒙古的广阔地区已经内地化了。
而清末的内地化政策则完全不同于上述模式。首先，清末内蒙古的内地化政策完全是在清廷主导下进行的，而从方式上看则完全是清廷在诱因和暴力的推动下进行的；其次，清末内蒙古实施内地化的区域完全没有实施内地化的基础，没有汉族移民，没有农业经济，而是清廷先强制开荒后再肆意招收移民；最后，清末的内蒙古内地化的实施过程中，几乎受到了蒙古族各阶层的一致反对，这个过程既损害了蒙古族作为一个民族整体的利益，也损害了蒙古族封建主阶层的利益，更损害了普通牧民的利益，即使已经在内蒙古的汉族移民也是完全反对这一政策的。可见，清末内蒙古地区的第二种内地化模式，政府主导的内地化模式，是相当失败的。
其时，清政府内外，不断有人主张废除札萨克制，进而将州县制度推广到整个蒙古地区。如姚锡光所言：“窃维封建与郡县，二者不能并存，而封建之法，尤不宜于今日之世界，势分力薄，不相统一，不足捍御外侮，其势不能久存，自非易封建而郡县，不能为治。然欲易为完全无缺郡县制度，非收回各札萨克土地人民之权不可。其收回各札萨克土地人民之权若何？道在柔和利导而得其欢心，非谓强取豪夺而致生阻力也。其柔和利导之法若何？……第五，不论蒙民汉民，同受治于地方官；而其扼要之方，在化畜牧为耕种，易水草而宫室，乃能易封建而郡县，则各蒙古札萨克土地人民之权，不必言收回，自无不收回。”
姚锡光所言甚为精辟，就问题的本质和方法已甚明了，内蒙古后来的内地化也基本上就是这样完成的，其可谓高瞻远瞩。
清末对蒙政策从“因俗而治”到“内地化”的转变，除了变法图强以推进整个国家现代化的进程，改变殖民地半殖民地的命运外，还有着特别的原因：
其一，这是民族国家建构的特别需要。中国在与西方列强对抗的过程中，国家理念和政权合法性也面临着考验。自从法国大革命后，民族主义滥觞，清王朝这样一个传统的帝国如何在宪政主义和民族主义的基础上，重新建构多民族的统一国家，是清末新政面临的一个棘手问题。因此，清末对蒙古的新政措施，就是希望在宪政的基础上建构统一的多民族国家，以维护国家统一和主权独立。
其二，这是巩固边防的需要。清朝末期，沙皇俄国从北方插手蒙古事务，危及蒙古的统一和稳定，因此，改变以往的边疆政策，以“移民实边”的办法来应付帝国主义入侵下的边疆危机，成为清末新政的另外一个重要动机。
其三，这是加强中央集权的需要。清代末期，中央王权受到了较为明显的地方挑战，而蒙古族地区原本与内地在政治制度上有较大差异，如何在蒙古封建制度的基础上实行宪政，如何在少数民族地区加强中央集权，是清政府面临的难题。因此，广设州县，改变原有通过王公札萨克的间接统治为州县制的直接统治，成为对蒙政策调整的主要内容。
其四，《辛丑条约》后清廷在财政上愈来愈困难，在这种情况下清廷考虑通过“移民实边”的办法来解决财政危机，成为清末蒙古新政最重要的原因。
蒙汉分治是清朝立国的基本国策，也是清朝的祖制；大体来说，也即为了防止蒙汉相通，清廷规定了禁止出边开垦、禁止民人聘娶蒙古妇女、禁止蒙古行用汉文等。
禁止出边开垦。“乾隆三十七年定。口内居住旗民人等，不准出边在蒙古地方开垦地亩，违者照例治罪。”
禁止民人聘娶蒙古妇女。“（康熙二十二年）又定：凡内地民人出口，于蒙古地方贸易耕种，不得娶蒙古妇女为妻。倘私相嫁娶，查出，将所嫁之妇离异，给还母家，私娶之民照地方例治罪。”
禁止蒙古行用汉文。“（道光）十六年奉旨：嗣后蒙古人止准以满洲蒙古字义命名，不须取用汉人字义。咸丰三年谕：蒙古人起用汉名，又学习汉字文艺，殊失旧制，词讼亦用汉字，更属非是。著理藩院通谕各部落，嗣后当学习蒙文，不可任令学习汉字。”
蒙汉分治政策的实施大体经过了这样几个阶段：第一阶段，从顺治元年（1644年）到乾隆十三年（1748年），清廷名义上实行全面封禁政策，但实际上采取了有限制又默许的政策；第二阶段，从乾隆十三年（1748年）到乾隆六十年（1795年），清廷实行严厉的禁垦政策；第三阶段，从嘉庆元年（1795年）到光绪二十七年（1901年），该阶段的特点是清廷承认既定事实，禁止扩大私垦，同时又允许在部分蒙地招垦。
从顺治帝到光绪帝，每一代都强调蒙汉分治，也都曾努力严格贯彻这一国策。嘉庆五年（1800年），吉林将军秀林奏请对蒙地照吉林民人例一体纳租，嘉庆皇帝申饬：“蒙古游牧处所。例不准内地民人逾界前往开垦。惟因蒙古等不安游牧。招民垦种。事阅多年。相安已久。且蒙古每年得收租银。于生计亦有裨益。是以仍令其照旧耕种纳租。此系朕为体恤蒙古起见。乃秀林奏请照吉林民人之例。一体纳租。大属非是。方今中外一家。普天莫非王土。但蒙古向来游牧之地。既许内地民人垦种。若复官为征收。竟似利其租入。岂朕爱养蒙古之意。今军机大臣等议令设官弹压。不令经征。并不准照吉林地丁收租。所议甚是。至秀林奏将长春堡界内居住蒙古等另择善地移出一节。该处本系蒙古等游牧之所。岂有转令迁徙之理。秀林不晓事体。”
可见，在嘉庆帝的观念中，蒙汉分治仍是大是大非的问题。然贯彻这一国策的效果却是越来越差，以至于嘉庆帝感叹道：“流民出口，节经降旨查禁……每查办一次，辄增出新来流民数千户之多，再届查办复然。是查办流民一节竟成具文。”
但无论如何，清廷对贯彻这一政策的态度未曾改变。
19世纪60年代以后，俄日等帝国主义势力逐渐侵入内蒙古，面对帝国主义列强的侵略活动，不少边疆大吏提出了“筹边”计划。曾任山西巡抚的张之洞指出：“蒙古强则我之侯遮也，蒙古弱则彼之鱼肉也。出入之间，利害不可以道里计矣！”胡聘之也曾说：“迩来互市日增，强邻所逼，形胜所在亟宜预为之防。”
光绪二十三年（1897年）刚毅提出《筹议晋省口外屯垦情形折》等。在这些奏折中，已提出了通过“移民实边”的办法来应付帝国主义入侵下的边疆危机，但当时并没有为清廷所采纳。
但内忧外患之下，清朝的蒙汉分治政策确实已经不合时宜，对于如何“实边”的问题，当时的朝野展开了热烈的讨论。
姚锡光《筹蒙刍议》中“移民实边”的论述颇为周全，他认为游牧不足以幸存发展，“或谓蒙民之生计在畜牧，不在耕桑，今多致汉民，易水草之饶为陇亩之用，是夺蒙民之生计，何谓裕蒙民之生计？不知见在万国交通，游牧生涯断无持久幸存之理，西伯利亚垦种之速，率其明征也。恐不出五十年，游牧之风将绝影于地球之上。……且游牧之俗，剽悍转徙，植根不深，乃蕃落之豪，断不足言立国之道。……然则言经营蒙古者，以开通为生计，断不以闭塞为生计，固然较明也。”
他认为要巩固边防则非移民不可，“时局迁移，古今异势，为北檄立不拔之基，作固圉之计，非化行国为居国不可。欲化行国为居国，非利用内地农民不可。利用内地农民，非准蒙汉得典卖田地不可。……蒙古割其部分之地，半以予汉民，即不啻汉民售其耕种之长，隐以贡蒙古；而蒙古徐以其荒凉寂寞之区，化为村社桑麻之境，而蒙古土满之患，与汉民人满之患，皆潜消于不觉。”
其时，这样的主张甚多，如《经营蒙古条议》更是从弭边患、消内忧、增生计几方面极力主张移民之利：“二十世纪之世界，一生计竞争之世界也。生计占优胜者，其民族强；生计占劣败者，其民族弱。故近世纪帝国主义之勃兴，由于各国户口增殖之结果。……故东西各国无不广求殖民地为膨胀国民族之急务。……然天厚中国，独于长城以北有二百万方里之蒙古，自开辟以来，地力物力未经发泄，足以供数千万人之生活，此固中国民族归墟容纳之最善场也。……且自日俄战役以后，日以战争余威，欲为长足进步之计；俄以新遭败衄，欲为桑榆补救之谋。蒙古一隅，实为竞争之要点。徒以地利未兴，生殖不繁之故，适觉阒其无人，边防何由而固？失此不治，则西北之藩离去，而京、晋之腹背虚也！此则欲弭边患，而不得不移民之政策者，一也。且以中国东南人满之故，沿海沿江之民，以生计难谋，……不惜身罹法网，伏莽蔓延，隐忧方大。是皆由于无适当之生计有以致之，而蒙古则荒田之开垦，森林之培植，工艺之振兴，需人甚多，足以消纳无业之游民而有余。……此则欲消内忧，而不得不移民之政策者，又一也。故移民一举，足以弭边患，足以消内忧，足以繁不毛为沃土，诚一举而数善备矣！”
引用吴禄贞一文这么多内容，从中可见当时朝野大体从上述三个方面详细阐述移民之利、移民之急。清末重臣岑春煊也有这样的奏议，奏文如下：
“近则俄人之势，日益盛强，蒙古之众，日就贫弱。同治九年，前库伦办事大臣张廷岳有蒙兵不足恃之奏；光绪六年，前司经局洗马张之洞有练蒙兵之奏；十一年，查办土默特争地大臣绍祺有蒙古之租，仍能练兵之奏；十二年，前伊犁领队大臣长庚有缠金屯田之奏……自辛巳俄人换约以来，行走卡伦，役？台站，经库伦而达张家口行程二千余里，讥禁毫无。至于越界淘金，议置领事，蓄谋用意，皆难预测。而我迎备不修，兵窳器钝，科城七部，乌库四盟，虚弱无人，倘出非常，何堪设想……”
岑春煊这样的封疆大吏已经认识到蒙古贫弱，虚弱无人，而帝俄盛强，从军事的角度看，对蒙政策确实到了不得不变的时候。而要在蒙古建立新式军队对于财政窘迫的清政府而言却是捉襟见肘，而开垦蒙地就不得不提上日程了，“……诸臣注意蒙防，规划精密，论列粗具，未见施行，此无他。边臣皆知蒙兵宜练，而苦于无饷；蒙长皆欲自练其兵，而苦于无力。是则欲练兵，非筹练费不可，欲筹练费，非开蒙土不可。今蒙地接晋边者，东则为察哈尔右翼四旗，西则为伊克昭、乌兰察布二盟十三旗。田土饶沃，水草丰衍。乌拉特、鄂尔多斯两部，依阻大河，形势雄盛，灌溉之利，甲于天下。臣诹之寮属之案牍，准噶尔有招垦救灾之案；达拉特有兴屯收租之议，是蒙之便于开地可知。绍祺奏土、达二部争地租，可至十万；前抚臣刚毅奏，后套缠金咸丰年，曾收租十万，是租之足以练兵可知……”
岑春煊的这些奏议和上述姚锡光、吴禄贞观点相差无几，众议之下，清廷依然固守传统的边疆政策。然而八国联军入侵，清廷被迫签订《辛丑条约》，庚子赔款达4.5亿两之巨，1901年山西巡抚岑春煊奏请“筹议开垦蒙地”，这成为清廷开始实施移民实边的契机。
“臣维现在时局艰难，度支竭蹶，兵费赔款之钜，实为历来所未有。……其言救贫者，则或议裁节饷费，或拟振兴工商，然汰兵省官，所节无几，矿路制造，效难骤求。以糜财河沙之时，而规取锱铢之入，是虽理财之常理，仍无应急也。查晋边西北乌兰察布、伊克昭二盟蒙古十三旗，地右旷衍，甲于朔陲。伊克昭之鄂尔多斯各旗，环阻大河，灌溉便利……以各旗幅员计之，广袤不下三四千里。若垦十之三四，当可得田数十万顷。二十五年，前黑龙江将军恩泽奏请放扎赉特旗荒地，计荒价一半可得银四五十万两。今鄂尔多斯、近晋各旗论之，即放一半，亦可得三四倍……何其胜言是利于国也。”
这一奏议正迎合了清朝统治者借移民开垦解决财政危机的需要，促使其制定“移民实边”的政策。
随着全面放垦的开展，原有的蒙地封禁的各项禁令已经过时，宣统二年（1910年）八月，理藩部向清廷提出建议：废除《理藩部则例》的部分禁令，清廷批准了该建议，实行了两百多年的禁令遂正式废除。
禁止出边开垦各条废除。“凡旧例内禁止出边开垦地亩，禁止民人典当蒙古地亩，及私募开垦地亩、牧场治罪等条，酌量删除，以期名实相符。”
禁止民人聘娶蒙古妇女之条废除。“拟由各驻边将军、都统、大臣，各省督抚出示晓谕，凡蒙汉通婚者，均由该管官酌给花红，以示旌奖。”
禁止蒙古行用汉文各条废除。“旧例内外蒙古，不准延用内地书吏教读，公文、禀牍、呈词等件不得擅用汉文，蒙古人等不得用汉字命名。今则惟恐其智之不开，俗之不变，断无再禁其学习行用汉文汉字之理。”
总之，对于汉族移民和蒙地开垦，清廷经历了从严厉禁止到移民实边的演变。尽管清王朝希望贯彻蒙汉分治的政策，但民人流入蒙地耕种的现象禁而不绝，迫使清廷不得不面对现实，调整其简单的禁止、驱逐的政策，移民实边成为清末治理蒙古的基本政策。