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农业是高度依赖土、水、气候等自然资源的产业，其产品生产周期长，自然风险高，市场风险大。农业又是国家安身立命之本，大宗农产品涉及国计民生，因而各国政府都对农业采取了支持保护政策，农业支出成为国家财政支出的一项重要内容。
我国是农业大国，长期以来，为支持工业发展，农业付出了巨大的代价。20世纪90年代后期，党中央提出了统筹城乡经济社会发展、工业反哺农业、城市支持农村的发展方略，按照多予、少取、放活的方针，加大了强农惠农富农政策力度，特别是2004年以后，党中央、国务院连续出台了多个农业文件，促进了农林牧渔各业发展，快速增长的财政收入也为加大农业投入奠定了坚实的基础，财政支农领域、范围迅速扩大，农业支持保护政策不断丰富和完善，形成了较为完整的政策体系。
农业支持保护政策是国家农业政策的重要组成部分，以往称之为农业投入政策。1993年颁布的《农业法》将“国家农业投入”单独列为一章，在第42条和第45条明确规定“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”，“国家农业投入主要用于‘治理大江大河大湖的骨干工程，防洪、治涝、引水、灌溉等大型水利工程，农业生产和农产品流通重点基础设施，商品粮棉生产基地，用材林生产基地和防护林工程，农业教育、农业科研、技术推广和气象基础设施等’七方面”。此外，在第36条明确了国家对粮食等关系国计民生的重要农产品实行保护价收购制度，并设立风险基金。这成为国家对粮食等重要农产品实行宏观调控，以及日后在世界贸易组织谈判中保护国内农业的重要法律依据。
1998年，中国即将加入WTO，根据WTO农业协定，成员须按规定口径通报本国农业国内支持水平，即政府用于农业的财政支出。由此“农业支持保护”一词进入人们的视野。此后，我国修改了《农业法》，将“国家农业投入”的概念扩展为“农业投入与支持保护”，并在第38条规定，各级政府财政预算内安排的各项用于农业的资金应当主要用于：加强农业基础设施建设；支持农业结构调整，促进农业产业化经营；保护粮食综合生产能力，保障国家粮食安全；健全动植物检疫、防疫体系，加强动物疫病和植物病、虫、杂草、鼠害防治；建立健全农产品质量标准和检验检测监督体系、农产品市场及信息服务体系；支持农业科研教育、农业技术推广和农民培训；加强农业生态环境保护建设；扶持贫困地区发展；保障农民收入水平九个方面。
WTO农业协定所指的“农业支持保护”，除了国内支持外，还包括市场准入（进口配额）、出口补贴、动植物检疫等措施，统称为WTO农业协议四大支柱。2002年修订通过的《农业法》与之接轨，在第37条规定“国家建立和完善农业支持保护政策体系，采取财政投入、税收优惠、金融支持等措施，从资金投入、科研与技术推广、教育培训、农业生产资料供应、市场信息、质量标准、检验检疫、社会化服务以及灾害救助等方面扶持农民和农业生产经营组织发展农业生产，提高农民的收入水平”，并在第33条、第35条、第46条分别对部分粮食品种的保护价定价水平、粮食风险基金用途、建立完善农业保险制度等作出了明确规定。
从政策执行层面上看，投入政策无疑是农业支持保护政策体系中的核心，但在农业投入的理论研究和实践中，存在投入概念不清晰的问题，界定也有矛盾。有必要予以说明。
广义上的农业投入指全社会农业的总投入，包括政府和社会各方面对农业的投入。政府投入包括财政预算资金和国债投资，以无偿资金为主，兼有少量有偿资金；社会投入包括银行信贷资金、集体、企业、农民自有资金和外资等。信贷资金是企业、农民与金融机构通过协商并订立商业合同而取得的，属于有偿使用资金，需要还本付息，不应纳入政府投入范围
。
狭义上的农业投入，仅指政府对农业的总投入，即各级政府财政资金安排的农业支出，不包括农村社会事业支出。
由于农业支持保护政策涵盖范围较广，本课题中所指的“农业投入”是指政府对农业的总投入。
1998年以前，由于国家财力有限，中央财政对农业的支持保护政策相对单一，覆盖面较窄，主要投向三个方面：①农业生产性投入，包括农业生产支出、基本建设支出、农业科技三项费用等；②对粮食棉花实行价格保护，国家对粮食、棉花实行统一定价，并对国家合同定购的粮食、棉花实行化肥、柴油、预购定金的“三挂钩”政策
；③发展农用工业，保障化肥、农药生产和供应，在外汇双轨制期间，安排平价外汇进口化肥、农药中间体及农膜原料，降低农业生产成本。
1998年，农业发展进入新阶段。随着国家财力的增强，国家有能力扩大对农业的支持和保护范围。国内农业支持保护力度不断加大、内涵不断丰富、体系不断完善，从时间上大致可以分为投资型支持、建立生产性补贴以及价格保护水平和补贴水平双提高三个阶段。
在亚洲金融危机爆发的背景下，国家实施积极的财政政策，大规模发行国债，拉动国内基础设施建设，1998年增发国债1000亿元。农业基础设施建设成为国债资金的主要投向，资金量约占三分之一，并逐渐向农村基础设施建设延伸。此外，中央预算内基建投资中农业比重也达到30.8%，比1997年提高了4.4个百分点，为新中国成立以来的最高水平。
1）大规模开展水利等农业基础设施建设
1998年，长江流域发生百年未遇的水灾，党中央、国务院部署灾后重建、整治江湖、兴修水利，水利建设成为1998年农口投入的重中之重。增发的国债资金中安排水利建设270亿元，加上原有中央预算内投资，水利建设年度投资达到350亿元。重点安排了长江中下游、黄河下游等大江大河大湖堤防建设和其他防洪骨干工程。1999年年底，部分投资初显成效，农业生产条件及抗御自然灾害的能力得到明显提升和改善。
2）揭开了生态环境建设的序幕
长江水灾引发了人们对生态保护、经济发展方式的思考，党中央国务院作出封山育林、退耕还林还草、加强生态建设的部署，启动了天然林保护等项目，生态建设资金得到突破性增长，当年安排林业和生态建设投资46亿元，投资量相当于新中国成立50年林业投资的总和。
（1）启动天然林保护工程。1998年开始天然林保护工程试点，对黑龙江等11省的52个生态环境脆弱的林业局实行停伐。2000年10月，长江、黄河上中游和东北、内蒙古等17个省（区、市）的734个县和163个森工局全面停止国有天然林的商业性采伐。东北、内蒙古等重点国有林区木材产量由1997年的1854万立方米调减到2003年的1102万立方米。
（2）实施退耕还林、退牧还草工程。1999年在长江、黄河中上游省区开始试点，因地制宜造林种草，恢复林草植被。国家向3200万退耕农户提供种苗费补助和口粮补助。2003年开始在草原实施禁牧、休牧、轮牧，恢复草原生态。
（3）实行森林生态效益补偿。自2001年开始，对30个省区（上海除外）的国家级公益林实施森林生态效益补偿，当年补偿规模即达到2亿亩。
3）国家投资向农村基础设施倾斜
自1998年起，国家先后启动了农村电网改造和农村公路改造等农村民生工程。1998—2003年，国家对农村电网改造和农村公路改造方面投入的资金已超过900亿元，这些项目建成，大大改善了农村基础设施条件，降低了农业生产和流通成本。
此外，1998年开展农业税费改革研究；2000年安徽省率先开展试点；2002年试点扩大至20个省区。
党中央制定的“多予少取”政策得到全面落实，全面取消农业税，建立粮食直补、良种补贴、农机补贴、农资综合补贴、养殖环节补贴，以及保护价收购制度。
1）全面取消农业税赋
2004年，农业税费逐步减免。2006年，全面取消农业税、屠宰税、牧业税和农业特产税等农业税赋，当年财政转移支付782亿元。仅此项每年减轻农民负担约1200亿元。
2）建立“四项补贴”
2004年国家开始实施种粮农民直接补贴、良种补贴和农机购置补贴，补贴规模分别为116亿元、29亿元和1亿元。2006年，针对化肥价格大幅上涨、种粮成本增加的情况，又增加了生产资料价格综合补贴资金276亿元。到2007年，“四项补贴”规模从2004年的145.2亿元增至495亿元。
3）实施农产品价格支持政策
2000年，我国全面放开粮食市场价格和购销经营后，粮食市场低迷，库存增加，粮价下滑。为此，2004年、2005年国家先后出台了稻谷、小麦最低收购价政策，保障了基本口粮作物的种植收益，调动了农民种粮积极性，促进了粮食种植面积的回升。
4）农产品生产大县奖励政策
为调动县级政府抓好大宗农产品生产的积极性，国家于2005年和2007年先后对粮油生产大县和生猪调出大县给予奖励性补贴。
5）养殖业扶持政策
（1）生猪、奶牛养殖扶持政策。2007年，国内生猪市场大幅波动，内蒙古、黑龙江主产等省区连续发生宰杀奶牛、倒奶事件。为此，国家先后出台了扶持生猪、奶业养殖的文件
，对生猪、奶牛规模化养殖场进行标准化改造，年度投资规模30亿元，同时，中央财政对生猪、奶牛繁殖和奶牛饲养给予补贴。
（2）渔业扶持政策。为降低渔民捕捞成本，2007年中央财政给予渔业柴油补贴，以3870元／吨为基准价给予差价补贴，当年共发放补贴资金31.78亿元。
6）生态保护政策
鉴于2003年粮食生产下滑，生态环境建设内容有所调整，自2006年起，退耕还林工程转入巩固退耕还林成果阶段，不再扩大退耕面积。
7）开展农业保险补贴试点
从2007年开始，中央财政在6个省实施了种植养殖业保险保费补贴政策试点工作，并鼓励地方政府设立保险保费补贴。
这一时期，国家农业生产扶持政策已基本覆盖了大宗农产品，大幅增加生产性补贴；建立了农产品临时收储政策，以小步快跑的方式大幅提高农产品价格；开展棉花、大豆目标价格试点；农业保险由试点到稳步推进；基础设施投入保持基本稳定略有增长的态势。
1）完善农产品价格支持政策
从2008年开始，国家连续提高小麦、水稻的最低收购价，到2014年，小麦籼稻、粳稻最低收购价分别提高了64%、92%和106%。此间，先后对市场供给和稳定有重要影响或进口敏感性高的玉米、大豆、油菜籽、食糖、棉花、冻猪肉等大宗农产品实施临时收储政策。2014年后，根据市场供求情况，逐步调整油菜籽、大豆、棉花、玉米临时收储政策，开展棉花、大豆目标价格试点。
2）加大原有政策支持力度
（1）增加“四项补贴”规模。2008年，“四项补贴”总额为1030亿元，比2007年增加了1倍，其中，良种补贴、农资综合补贴和农机购置补贴分别达到123亿元
、716亿元和40亿元，分别比上年增加了86%、163%和28亿元。2008年下半年国际金融危机爆发，为进一步拉动国内需求，增加了农机购置补贴资金90亿元，补贴规模达到了130亿元。此后，“四项补贴”资金规模迅速扩大，到2012年已增至1668亿元，比2008年增长了61%。除粮食直补资金规模维持在151亿元外，良种补贴、农机购置补贴资金规模均已超过200亿元，农资综合补贴资金规模超过了1000亿元。
（2）开展农业保险补贴试点。农业保险由试点扩展到全国范围，补贴品种由水稻、小麦、玉米、棉花、大豆扩至油料、糖料、马铃薯、青稞、天然橡胶、生猪、奶牛等15个品种。
（3）扩大农产品生产大县奖励范围。目前粮、油、生猪大县奖励县数量超过1000个，奖励资金已超过300亿元，其中油料大县的奖励资金规模达到30亿元。生猪大县奖励资金达到35亿元。
（4）加大农业基础设施投入。相继启动全国新增1000亿斤粮食生产能力建设规划
、全国牛羊肉生产发展规划
、糖料蔗主产区生产发展规划
等重大建设规划，继续扶持生猪、奶牛规模化养殖。“十二五”期间，累计中央预算内农业投资已超过1400亿元，为“十一五”期间的2.3倍。
3）生态建设和生态补偿
启动退耕还林二期工程和岩溶石漠化治理工程。继续扩大森林生态效益补偿范围。自2011年起，实施草原生态保护补助奖励
政策，2012年该政策覆盖全部牧区县和半牧区县。中央财政对禁牧、草畜平衡、畜牧良种、牧草良种、牧民生产资料等给予补贴，并对生态保护绩效优异的地方政府给予奖励。
①重点生态功能区转移支付。2008年起，中央财政对国家重点生态功能区地方政府进行了生态功能转移支付，2015年补偿资金规模已达到512亿元。
②推进农业可持续发展。2014年启动农业环境突出问题治理规划，开展土壤重金属污染治理，中央财政安排11亿元，作为治理区补偿。2015年开展河湖草原休养生息规划研究，开展化肥农药“双零”行动，转变农业发展方式，保护资源永续利用。
通过梳理可以看出，我国农业支持保护政策体系的形成是一个漫长的过程，从早期的投入政策、购销政策到形成资金投入、价格支持、生产补贴、生态补偿四大政策支柱，前后经历了30多年，其中2004—2014年，多项支农政策密集出台，且含金量高，可谓是农业政策的“黄金期”。