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消除饥饿和营养不足是消除人类苦难的一个重要方面，因此必须优先考虑这一任务。尽管中国没有减少儿童发育迟缓所带来的经济回报的具体数字，但在其他发展中国家这种经济回报非常显著（图14）。证据表明，投资于降低发育迟缓率的每1美元投资所产生的收益都在4～50美元。IFPRI研究表明，在中低收入国家进行营养干预的收益支出比达16:1，综合投资回报率达到10%，刚果、马里、尼日利亚和多哥营养干预的综合投资回报率超过13%。这表明，发展富营养型粮食安全策略应成为发展中国家应对粮食安全挑战的重中之重。
图14 投资1美元降低儿童发育迟缓率带来的经济回报
资料来源：Hoddinott J. Hoddinott，and Y. Yohannes，Dietary diversity as a food security indicator. Washington，DC: International Food Policy Research Institute，2013
展望未来10年，如果中国维持目前减少饥饿人口的速度，到2025年就能够全面消除饥饿和营养不足。2015年联合国提出了“2030可持续发展目标”（SDGs），讨论的焦点是到2030年实现消除一切形式和层面的贫穷与饥饿。IFPRI在2015年也提出了到2025年全球消除饥饿和营养不足的“2025协定”（Compact 2025），基于巴西、中国、泰国等发展中国家在减少饥饿上已经取得成就，这将是一个伟大而现实的目标。
因此，本报告提出中国粮食安全和营养的新愿景，即到2025年消除饥饿和营养不足，并有效降低食品安全风险和超重／肥胖率。具体来讲主要包括：营养不足人口比率和5岁以下儿童发育迟缓率均控制在5%以下；所有食物系统可持续发展；小农户生产力和收入提高；食物损失和浪费显著减少。
针对农业生产者的政策支持不应扭曲价格，为此，从输出上进行农业支持脱钩必不可少，这意味着当前价格支持和投入补贴应转换成收入支持机制。欧盟已由发放昂贵的生产相关补贴及所产生的超额准备金转为直接支付农民，同时注重环保实践。美国虽然此前已远离反周期措施，2014年的农业法案仍然取消了使用近20年的固定直接支付方案，取而代之的是基于覆盖作物历史基础种植面积的参考价格方案和收入担保方案，从而使农民当下的种植决策相对灵活。印度的证据表明，在早期发展阶段最低支持价格和投入补贴在减少贫困和支持农业发展方面发挥了重要作用，但长期来看则成本较高，效率低下，尤其是相对于投资回报较高的农业研发、农村基础设施建设及教育等方面。此外，政策应与外部因素如对环境和健康的影响相结合，提高资源利用效率的经济激励措施包括资源管理定价等，可以内化农业生产的社会和环境成本及效益，并逐步消除鼓励过度使用农业投入的政策。
调整食物生产系统以加强营养非常重要。
（1）应将营养而非粮食自给率作为评价农业发展的目标。
（2）采用新的生物技术和作物综合管理提高农业生产效率。中国亟须提高化肥利用效率、免耕技术、精准农业、滴灌技术、作物病虫害防治技术以及农技推广能力等可持续的农业生产实践改善农业生产系统。中国可加强同国际研究机构如国际农业磋商组织的合作，通过合作研究、加强研究人员交流、促进知识和信息共享等促进可持续的农业生产技术的全球研发与应用。
（3）营养因素应该被纳入整个价值链，比如主粮作物的营养强化可以通过育种、生物强化等实现，相应研发投入的增加将使得这些技术更好地适应中国的需求。除了开发更加健康的食品并且增加贫困人口对这些食品的消费，还需要采取措施加强公众信息宣传。
（4）消除扭曲性补贴，使得农业生产和消费更加多样化，将更加营养的食物如豆类、蔬菜、水果、乳制品等囊括进来，并利用价格政策加以引导。
（5）减少食物浪费和损失。未来政府需要从收获、产后存储、加工、运输、零售到消费纵向系统研究食物的损失和浪费，增强私营部门在物流尤其是冷链物流和储存方面的创新和投入。
在设计农业发展战略时，需要在生产到消费的整个价值链上最小化营养和健康方面的风险、最大化营养和健康效益。中国微生物污染、重金属和化学品污染、动物性疾病、非法食品掺假等事件在价值链的各个阶段层出不穷。应对食品安全问题需要采用全价值链方法，“从种子到餐桌”，建立包容性的食品价值链。
（1）政府首先要加强法律、规范以及制度框架，确保整个价值链中的食品安全，逐步提高食品供应链中各利益相关者满足食品安全要求的能力。
（2）需要加强整个价值链各环节的食品安全责任，建立风险监测和检测体系，增加对良好农业规范（GAP）和良好操作规范（GMP）的投入，提供最新的监测技术和设备以及相应培训，并强化食品安全教育和培训，提高公众的食品安全意识，提高食品安全信息透明度。
（3）优化小农生产，保障食品安全。在供应链的上游，发展有效的土地和机械租赁市场，通过优化土地配置和资源汇集增加小农经济活力，拓展农村合作社的服务。如通过市场合作社的批发服务，将小农与大市场相连，通过生产合作社推动农业投入和资源集中，通过优化小农生产保障食品安全。
（4）鼓励私营部门积极参与，营造利于私营部门参与的商业环境，提高私营部门的诚信意识，鼓励并帮助大型超市、宾馆、餐馆、中间商等联合制定保障食品安全的操作规范。
（5）应努力营造多元化主体参与的决策咨询制度，使农民、批发商、加工商、中间商、消费者等主体参与食品安全决策。
为保障贫困和脆弱群体的食物安全与营养，未来中国的营养项目、经济发展措施、社会保障措施和灾害管理等应瞄准贫困和脆弱群体。
中国农村人口存在不同程度的营养不足、发育迟缓、微量元素缺乏等营养问题，因此未来的营养问题改善应瞄准这部分人群。可选择的措施包括：研发更有营养的作物品种、提供特定人群的食物援助（如营养餐项目）、通过价格政策提高富营养食物的可获得性等。未来营养政策也应致力于增强责任意识，因地制宜地制定适合当地人口营养需求的差异化政策，并保障资金等投入，从而保障营养项目实施效果，加强监督及项目实施效果评估。
瞄准农村低收入人口的社会保障制度改革将有助于食物安全与营养的改善。应加快在农村地区建立社会保障体系的步伐，把弱势群体——妇女、儿童和老人以及食物不安全地区作为目标。可能的干预措施包括有条件的现金转移支付和食物援助、母婴营养项目、市政工程和保险计划等。应不断探索新的方法，如建立社会保障、营养计划和农业支持方案于一体的跨部门社会保障方案。缩小农村与城市的差距可以使农业生产更有吸引力，增加农业生产的劳动力供给，减小供给压力。目前，与城市的社会保障系统相比，农村的社会保障覆盖范围仍非常小，失业人口、工伤和农村居民生育方面的保障远远不足，农村养老保险也亟须改善。
（1）中国农村劳动力相对于土地来讲更为丰富，劳动密集型产业相对具有优势，因此中国应通过出口更多的劳动密集型农产品，如水果、蔬菜、水产品等，同时适度进口土地和水资源密集型产品，如谷物和油料，进行品种需缺调节。中国未来食品供应的主要挑战之一是对饲料和食用油的需求，亚洲、非洲一些国家有种植这些作物的潜力，而且比中国成本更低，因此可以通过各种南南合作渠道转移中国的先进技术和向亚洲、非洲等国家投资实现这一目标。同时，适当进口可以帮助中国填补国内空缺，并且在减少负面影响的同时高效、有力、持续地保障粮食安全，但需要注意粮食进口对其他发展中国家和国内粮食生产能力及国际粮价波动的影响。
（2）中国与其他发展中国家间的合作和相互学习将会成为改善发展中国家食物安全状况的重要手段。中国在促进农业发展方面的成功经验与中国在全球经济中越来越重要的角色对其他发展中国家有重要影响。中国的许多农业技术对于亚洲、非洲等低收入国家具有重要的应用价值，农业领域的技术合作和转移对于发展中国家适应所面临的地缘经济具有重要作用，中国注重农业发展的增长方式也为亚洲和非洲等相关发展中国家提供了一套结构转型模式，基于农业技术转移的区域合作关系将有利于亚洲、非洲借鉴这条发展之路。
向“循证型”的食物安全与营养策略发展以改善食物安全和营养，需要全面、及时和定期收集数据，以制定全方位的、有力的、高效的和定向准确的食物安全与营养策略。
微观层面讲，需要跟踪监测消费指数，如热量摄取、营养素摄入及饮食多样性指数等确保营养政策的落实，同时还应跟踪结果指标，如发育迟缓、低体重和消瘦等以监督政策的有效性。此外，需要加强家庭层面食物安全的研究，收集更多家庭层面数据了解家庭内部食物分配和消费的动态情况，并将这些研究成果反馈给政策制定者。
从宏观层面看，除收集和监测生产、价格和收入数据外，中国还应考虑开发与自然资源利用效率有关的新措施和新方法，采用“食物—水—能源”整体关联的方法评估食物生产和环境系统成效。如采用单位产量的水、能源和肥料使用，监测在粮食生产过程中水、能源和肥料的利用效率；采用单位产量的温室气体排放，跟踪监测农业生产过程中的碳排放量。同时，在数据收集中现代工具如遥感、电子传感器、卫星图和信息技术等也需要相应配套应用，并根据需要加强分地域的数据收集，以获得全面的数据。