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“我朝龙兴之初，创立内务府，以往昔之旧仆专司其事”。这些旧仆，也就是皇室包衣（包衣，满语“奴仆”之意）。
早在关外时，后金就已经设立内务府，使用包衣为亲贵服务。
包衣，最初是因为犯罪或破产沦为奴仆的本族人或外氏亲族，他们与主人有着密切联系，成为其最为得力的助手。在努尔哈赤不断对外征战中，更多的俘虏沦落成了包衣，这些包衣既有女真人，也有汉人、朝鲜人等。在八旗制度创设之前，满洲贵族以自己的奴仆，或协助作战，或从事生产，这些奴仆属于主人的私有财产。
主人所亲信之人，常被纳入包衣；于被纳入之人而言，则被视为荣耀。如《福陵觉尔察氏谱书》载，其曾祖班布里原住在烟筒山下北哈达村。太祖（努尔哈赤）在木奇地方，有木奇、马尔镦之人用计诱请，诓哄太祖有话商议。彼时来请太祖，太祖未识破其阴谋，即欲前往。其曾祖班布里拦阻劝谏道：“兄长莫往，恐有其奸计也。”太祖听从班布里之言，并未亲自前去，只差了五名下属前去，结果五人均被木奇、马尔墩杀了。太祖谓其曾祖班布里曰：“你的牛录上，官差难当，你来我包衣牛录上。”“我们四十家系包衣佐领兼管，百丁并无官差闲逸，按年穿的衣服、吃的米粮、使唤的奴才、耕牛骑马，俱给养赡之。”
在后金发动的系列战争中，大量的汉人被俘获，成为奴隶。奴隶的作用，一是追随主人，从事征战；一是奉职于家，从事各种杂役，如种植养殖等。
包衣汉人被称为旗鼓佐领（也作齐固佐领）。之所以包衣汉人称为旗鼓佐领，因在明代军队中，或使用旗鼓作为仪仗，或用来指挥作战。努尔哈赤起兵之后，一切效法大明王朝，也少不得要用旗鼓。而旗鼓这些活儿又具备一定的技术性，自然是汉人的专属，故以旗鼓命名。至入关之后，旗鼓之类另有专门机构负责，而旗鼓佐领则成为包衣汉姓的专称。
入关之后，上三旗的皇室包衣与下五旗的王贝勒包衣产生了分化。上三旗包衣（旗鼓佐领），隶内务府；下五旗包衣（旗鼓佐领），属王公府。下五旗所属的包衣，没有如内务府这样的统一管理机构，由旗鼓佐领加以管领。上三旗的包衣，由于依附于至高无上的皇权，以皇帝家奴的身份，而获得更大的发展，成为内务府的主要成员。而王贝勒包衣，地位则未得到大的改变，仍然是家奴。
牛录分内外牛录。外牛录是身份自由的旗人，服务于国；内牛录则是包衣奴仆的组织，服务于皇室与亲贵之家。
在入关之前，满蒙汉24旗，共有外牛录500个。外牛录是后金（清）对外征战的主力，是国家的根本。属于王贝勒的内牛录，所占比例不大。天聪二年（1626），皇太极曾命令，国有的牛录（外牛录）离开主人时，只可在本旗内另投新主，不准投入别的王贝勒。此命令之目的，乃是限制贵族侵吞国家户口，削弱八旗实力。
入关之后，因为皇帝、皇后、皇太后，分别编在镶黄、正黄、正白三旗内，为了表达对帝、后的尊敬，称之为“上三旗”。其他诸王率领的五旗，则称“下五旗”。上三旗、下五旗，并无地位高下之分，也没有隶属关系。皇帝指挥下五旗，是以皇帝的身份，而不是上三旗的身份。不过上三旗也享有一些特殊荣耀。据《大清会典事例》，只有上三旗可以驻卫皇城，下五旗则只许驻扎外厢。御前侍卫多由上三旗中大员子弟充当。包衣之中，属上三旗者，隶内务府，充当骁骑、护军、前锋等营兵卒；属下五旗者，则分隶王府，世代为仆。
下五旗的包衣，在人身上存在着双重隶属关系，即他们直接从属于家主，需要对家主效力；他们间接从属于皇权，也要对皇权效忠。而当家主与皇权产生冲突时，无疑包衣的命运取决于更为强大的皇权。在法律上，包衣世代为奴仆，不经主人许可不得脱离奴仆身份。通过参加科举考试，战场上获得战功等方式，包衣也可以脱离家主的控制。
包衣属于主人的私人财产，主人可以驱使其劳作，也可将其买卖。买卖包衣时，也有一定限制，如不许跨旗买卖，不许将父子、兄弟、夫妻分卖，不可将满洲、蒙古包衣卖与汉军，不许将汉军卖与平民等。主人可以惩罚逃跑的包衣，如处以鞭刑，在面上刺字等等，但不得擅自杀死包衣。
所有八旗满洲人都是旗人。八旗汉军、八旗包衣旗鼓佐领管辖下的汉人，是旗人，但不是满洲人。
旗人隶旗籍，政治身份和社会地位均高于民人（未编入八旗的汉人及其他各族）。旗籍实际上相当于“户籍”，与“族籍”有明显区别。你是八旗汉军旗人（旗籍），但并不代表你就是满洲人（族籍）。有清一代，旗人的旗籍、族属都是界限分明、不容混淆的。清廷不允许旗籍汉人、旗籍包衣汉人混入满洲，冒称满洲人。
包衣汉人与汉军旗人都是汉人。在清室眼里，包衣汉人仍是汉人。乾隆帝就曾云，包衣“尔等原系汉人，并非满洲”。包衣参加科举考试、职官拣选时，务必“详加分别满洲、蒙古、汉军”，尤其不准包衣汉人“冒籍满洲”。内务府三旗包衣汉军如果“蒙混改入满洲”，“不独负欺君之罪，亦何颜以对乃祖乃父”。
包衣虽是奴仆，但他们具有特别的权力，他们可为主人办差，可以参加科举考试等。初期包衣可以随主人一起上战场，但非“应役之人”，即没有当兵的资格。外牛录则有当兵的资格。崇德二年，皇太极曾云：“或朕包衣之子，皆非应役之人。其应役者，并未选及也。”
到了后来，当有需要时，包衣也被征募入军。康熙三十五年（1696）二月，康熙帝决定兵分三路，讨伐噶尔丹。康熙帝亲自统率中路军，直指克鲁伦河。此次出征，康熙帝做了全面动员，包衣也被大量征调。康熙帝发布上谕，挑选二千名精于鸟枪弓箭、身材强壮、能耐艰苦的包衣，发往前方备用。当中路军出兵后，一路艰难行军，地寒马痩。有包衣曾对康熙帝进言，以为孤军深入到苦寒之地，马匹必致冻死，粮饷未到，难以前进。康熙帝立刻发怒道：“此中机谋，非尔等所知，如再妄言，即律以军法。”
包衣虽为皇帝家仆，可地位低下，在八旗旗人眼中还是奴仆。包衣一般很难脱离自己的奴隶身份，虽然他们可能获得比主人更高的官阶，有更多的财产。是故摆脱奴隶身份，是何其重要。
周广业《过夏杂录》中载：“旗下包衣人，盖世仆也。非特旨不能出籍。”
八旗万毓哈氏尼喀达，原隶正黄旗包衣。雍正元年，因系定妃的娘家，方才特旨出包衣。汉军正黄旗包衣朱国治，官至云南巡抚。康熙十二年（1673）十一月，吴三桂反动叛乱时，朱国治“坚守臣节，骂贼不屈”，惨遭杀害。到了雍正七年（1729），雍正帝考虑到朱国治忠勇，特下令从其后世子孙中选出一户，“出包衣，归于正黄旗汉军公中佐领”。
就一般包衣而言，能摆脱奴籍，主要是通过战功。在战时，包衣追随主人上阵，如果能临敌时表现骁勇，击杀敌人者，其本人及父母妻子，经过带兵大员奏请，可豁除奴籍，出佐领为另户。除了战功外，清代内三旗（正白、镶黄、正黄）的包衣官至二品以上，有功勋获得特赏者，方能摆脱包衣身份，成为自由民。
包衣身份的改变，称为“抬旗”。抬旗有几种，如由内务府所属包衣抬入汉军八旗，由下五旗抬入上五旗，由汉军旗抬入满八旗等。包衣汉姓，能被抬入汉军八旗，已是难得，若是进一步，抬入满洲八旗，更是罕见。
清代凡后族（满语叫“丹阐”，汉译母家），无论蒙古和汉军，均可抬入上三旗的满洲旗份中。乾隆朝时期，河道总督高斌本为内务府包衣汉姓，女儿高氏嫁给了乾隆，备受宠爱。乾隆帝宠爱高氏，想将她晋封为贵妃，可高氏的包衣出身，却是大问题。于是乎，在乾隆帝的操作下，高斌由（镶黄旗）包衣抬入上三旗镶黄旗，又改汉姓高氏为满洲姓高佳氏。再如内务府大臣金简，其祖上本是朝鲜人，隶内务府汉军正黄旗包衣，其妹乃是乾隆帝淑嘉皇贵妃。嘉庆初，嘉庆帝将其抬旗，“命其族改为满洲”，赐姓金佳氏。
再如道光朝的大学士松筠，深得道光帝倚重。松筠是正蓝旗包衣出身，其旗主家中有丧事，松筠身着白袍，坐在大门外司鼓。道光帝认为此举大为不妥，有辱大臣，“即日降旨抬松（筠）旗，免其奴籍焉”。同治三年，湖广总督官文因剿灭太平军、收复湖北等地，立下战功，将他由内务府包衣，抬入正白旗满洲。
也有犯下罪行，被贬入内务府包衣者，如曾担任两江总督、漕运总督的赫寿。雍正四年（1727），雍正帝翻出旧账，令内务府审讯李煦当年为八阿哥允禩购买苏州女子一案。早在康熙五十二年（1713），八阿哥派了一名太监到江苏，找两江总督赫寿，请他帮忙购买苏州女子。赫寿不方便出面，就转托李煦在苏州花钱买了五名女子献给八阿哥。雍正帝登基后，重新审案，受此牵连，赫寿家产被抄，家属21口被送入内务府，成为包衣。
在内务府中，这些获罪的包衣，称“辛者库”。辛者库主要是犯罪的旗人官员，他们的地位比一般包衣还要低下。一般包衣可以参加科举考试，进而当官，辛者库及其子孙则永远禁止。辛者库即便后来摆脱了奴隶身份，也不准参加科举考试。一般包衣立下战功，或是得了恩典，可以当官，而辛者库则被禁止。一般包衣可以保留自己的财产，且得到法律保护，而辛者库则不能拥有私人财产。
辛者库中也有特例，如来保就一路高升，担任了内务府总管大臣。雍正三年（1725）十一月，雍正帝发布谕旨：“来保原在辛者库，朕即位后，拨入佐领下，授为内务府总管。理应凡事加谨效力，乃并无一事输诚陈奏，一味苟且因循，沽名钓誉，甚属不堪。今姑从宽典，免其枷责。”
清初规定，包衣佐领下女子不得与八旗之人通婚。到了乾隆二年（1737），始准包衣与八旗通婚。满、蒙、汉在长期杂居共处之后，彼此之间的区别日益减少，形成了以满洲为核心的八旗。八旗汉人自认为是旗人，而社会上也只论旗民，不分满汉，进一步加强了他们“旗人”身份的认同。到了晚清，出现了“但问旗人，不分满汉”的局面。
初期包衣是屈辱的奴才，随着清室在关内统治的巩固，能混个内务府的包衣，成为皇帝的奴隶，也是无上荣光。京师中的汉人、苏州的优伶、太监的亲戚等，也有混入内务府三旗，占据名额，分润油水者。乾隆朝时，乾隆帝不得不加以限制，又特意发布谕旨：“日后朕之子孙，不得将汉人等滥入内务府。”