下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
|
|
|
|
随着冷战的到来，德国东西占领区被迫走上了不同的发展道路。1948年六国伦敦会议之后，西方加快了成立西德国家的步伐。在占领区军事长官的授权下，德国西占区议会委员会完成了制订《基本法》（Grundgesetzfür die Bundesrepublik Deutschland）的工作，在西德建立了一个三权分立的联邦制的资本主义国家。与此同时，通过“马歇尔计划”、1948年币制改革、1951年《工商业经济投资补助法》（Gesetzüberdie Investitionshilfedergewerblichen Wirtschaft）、劳资共决制（Mitbestimmung）的重建及完善等，逐步建立了以市场经济为基础的、强调公平与效率、自由与秩序并举的社会市场经济制度。
在西方完成西德国家重建的同时，苏联也在德国东部建立了一个社会主义国家。在政治方面，1946年成立的苏战区第一大党统一社会党在苏联的支持下逐步取得了占领区的各级领导权，并最终在东德建立了无产阶级专政的政权；在社会经济方面，统一社会党仿照苏联模式在东德建立了高度集中的计划经济体制，并将主要社会团体纳入到自己的领导之下。
随着德意志联邦共和国和德意志民主共和国的先后建立，德意志民族和国家再次陷入了痛苦的分裂境地。
英法美三国按照西方自由、民主的精神对西占区进行了民主化改造，并逐步建立起了地方各级议会和民主政府。在军政府的严格监督下，各州先后制订了以联邦制和分权制为特征的州宪法，从而为后来西德联邦《基本法》的制定和联邦德国的建立奠定了基础。
尽管柏林危机结束了，但德国分裂的局面却是已成定局。1948年7月1日，美英法按照《伦敦议定书》的精神，筹备起草德国宪法和规定占领国与德国之间关系的占领法。在美英法三国军事长官的邀请下，西占区11个州的总理齐聚法兰克福，开始就制宪和建立西德国家问题展开谈判。在此之前的6月14日，美占区军事长官克莱就已经向各州总理通知了《伦敦议定书》的内容。而在这次法兰克福会议上，军事长官们则正式向州总理们散发了《立宪决议》（Verfassungsrechtliche Bestimmungen）、《重划各州》（Lndernneugliederung）和《占领法规基本原则》（Gerundzüge eines Bezatzungstatus）三个文件。其内容主要包括：授权各州总理召开代表会议，为成立联邦式的政府起草宪法；参加联邦的各州通过公民投票以简单多数通过宪法，一旦该宪法为2/3联邦州所通过，宪法即在全联邦生效；各州总理审核各州边界；在授予未来德国国家立法、行政、司法权力的同时，占领当局也将保留必要的权限，以保证实现占领的基本目标；占领国保留的权限包括：领导德国外交；监督外贸；对已达成或即将达成的协议所规定的相关事项，如《鲁尔国际管制条约》，进行监督。这三个文件合称“法兰克福文件”，它对西德政府的成立意义重大。
7月8—10日，西占区州总理在科布伦茨（Koblenz）讨论占领当局发下的三个文件。社会民主党主张加强中央政府权力，基督教民主联盟赞同地方分权，两家都反对占领当局提出的在9月1日制订宪法，认为时机不成熟。社会民主党建议召开包括苏占区在内的制宪会议，成立统一的、主权的德国。基督教民主联盟认为，若外交与外贸控制在占领当局手中，“法兰克福的建议意味着不存在德国的主权”。
10日，西占区各州总理向克莱汇报讨论情况，并在三个附件中对“法兰克福文件”提出了修改意见：（1）避免将即将制定的法律称之为“宪法”，以免将德国的分裂固定化；改宪法为“基本法”，据说这是援引1875年法国在普鲁士军事占领下的先例，当时也不称宪法，叫“基本法”；“基本法”不必经公民投票，为今后统一德国留下余地，“只有全体德国人民进行自由表决时，才能产生一部德国宪法”；（2）先公布占领法的内容，然后再制订“基本法”；希望除保证占领军安全、维持德国的民主秩序、非军事化和履行国际协定的义务外，其余行政权、立法权、司法权等均应交德国；（3）外贸应不受占领当局监督、鲁尔国际管制不应列入占领法、德国有权自行管理警察；军事长官应每隔一定时间审查占领国所保留的权限。墨菲概括西占区各州总理的意见是，“他们非常希望不要确立‘制宪会议’‘宪法’和‘政府’。总之，他们力图避免采取被人看成是成立‘国家’的任何措施”。
7月14日，克莱召见美占区州总理，对西德人的修改意见逐条进行了批评，并明确表示，《伦敦议定书》是一个整体，它要么被全部接受，要么就得由六国重新制定，但重新制定须耗费大量时间，不符合眼下的形势需要。但是，墨菲“仔细研究了州总理提出的草案后，发现大都是可接受的，可以作为最终确定占领法的令人满意的谈判基础”。不过，墨菲也坚决拒绝州总理们将鲁尔排除在占领法之外和限制军事长官在司法方面权限的要求。7月15日，国务卿马歇尔批准了墨菲的意见，贝文也无异议。在经过多轮磋商之后，西占区军事长官和州总理们终于在7月26日达成协议，决定成立一个所谓的“议会委员会”（Parlamentarische Rat）代替制宪会议制定“基本法”。第二天，州总理会议通过《议会委员会立法的模式与依据》（Model und Begründung eines Gesetzesüber den Parlamentarische Rat）文件，对议会委员会的任务、选举方法、工作程序、与各州议会及政府的关系作出了详细的规定。8月10日，各州总理选出一个法律专家组成的“宪法问题专家委员会”，在黑伦希姆泽（Herenchimsee）召开会议，为议会委员会准备供讨论用的“基本法”草案。
1948年9月1日，议会委员会在波恩教育学院举行开幕仪式，盟国高级官员应邀出席。议会委员会由6个政党的65名代表（按每75万居民选1名代表，黑森州代表由州议会指定）组成，其中西德两大政党，即由“基民盟”和“基社盟”组成的联盟党和社会民主党各占27名，自民党5名，德意志党、中央党和德国共产党各2名。基督教民主联盟的阿登纳当选为主席。黑森州总理、社会民主党人克里斯蒂安·斯托克（Christian Stock，1884—1967）以州总理联席会议主席身份致开幕词，“他把这次会议称为德国战后史上的新篇章”。之后，阿登纳以议会委员会主席身份致答词，开宗明义地提到议会委员会的任务是起草一部《基本法》。他说：“我们鉴于德国的艰难处境和意识到对我国人民所负的责任，聚集一堂来群策群力地起草一部《基本法》。我们议会委员会工作坚定的目标是，要写出这样一部宪法：使全德统一的可能性永久地存在下去，使德国的东部地区在任何时候能在这个新国家里有自己的位置。”
然而，对于希望早日重新恢复德国主权的西德政治家们来说，制定一部过渡时期的《基本法》可绝非易事。一方面，西德各主要政党在建国原则和国家体制方面还存在着重大分歧；另一方面，未来的《基本法》还必须得到占领当局的批准并与占领当局所制定的占领法相符。
议会委员会中两大党——联盟党和社民党在未来西德国家的联邦制原则，尤其是在联邦与州财政分权方面存在着不小的分歧。社民党在1947年夏通过了《建立德意志共和国的纽伦堡纲领》，要求赋予未来联邦中央政府强大的行政能力和牢固的财政控制权。“统一的财政政策是非常必要的，这既是因为财政是控制经济的重要手段，也是为了满足重建中巨大的财政支出需要。”但是，联盟党中的绝大多数成员则认为，各州应对中央政府保持独立性，尤其在财政上不应依赖于联邦政府。“联邦与各州的权限应彼此分明。”在1948年10月13、14、21日进行的三次议会委员会党团内部辩论中，两大党在财政权归属问题上各持己见，冲突激烈。在其他小党中，中央党支持社民党，德意志党等支持联盟党。
占领当局对议会委员会在联邦分权问题上的争论也十分关切。其实，在西方盟国内部，也对这一问题有不同看法。法国不希望德国拥有一个强大的中央政府，英国则出于维持西德稳定的考虑，要求在坚持联邦制的原则下，赋予中央政府更多的权力，美国的观点则接近联盟党，希望西德能够成为美国式的分权制联邦国家。最终，还是美国的观点占据了上风。1948年10月19日，占领当局在给阿登纳的一份文件中指出，他们希望未来联邦政府在财政方面的权力仅限于“征税和为行使宪法所赋予的职责而分配资金”。为谋求整个联邦的统一，联邦政府可以制定税率，并颁布征收其他捐税的整体性规定，但应当由各州来征收和使用这些税款。与此同时，盟国也强调，由于《基本法》尚在讨论中，他们还不可能或者不需要在这一问题上作出正式的判断。
1948年11月22日，西占区军事长官向议会委员会递交一份备忘录，正式对他们所了解到的《基本法》条款提出修改意见。占领当局认为，未来联邦政府的权力“应被明确限制在宪法所规定的范围内”。除财政方面的限制外，联邦政府不应插手以下领域：教育、文化宗教事务；地方政府和公共卫生，“除非其协调政策对几个州居民的健康至关重要”；公共福利方面的职能要限制在社会安全措施的协调方面；在占领时期警察权要特别得到军事长官的批准；对联邦执行和管理机构的建立规定应明确，且这些机构只能是当州政府无法执行相应权力时才能建立。阿登纳向议会委员会成员解释说，盟国主要是对《基本法》草案中州与联邦财政分权问题表示不满，希望议会委员会认真考虑盟国的意见。但是，委员会中的社民党党团主席表示，社民党不能接受盟国在备忘录中的修改建议。之后，阿登纳和议会委员会成员多次与占领当局就这一问题进行谈判和交换意见，但始终没有结果。
1949年2月11日，议会委员会完成了《基本法》的制定工作，并将其递交占领当局审核。由于这份草案没有按照盟国的要求作出修改，因此很快就遭到了占领当局的否决。3月2日，西占区军事长官向议会委员会递交了关于《基本法》草案修改意见的备忘录，指责的重心依然是联邦和州的分权问题。备忘录指出：“现行《基本法》草案第36条在规定联邦政府的权力时没有足够的条款来保证各州在联邦体制中的地位。”备忘录要求议会委员会删除现行《基本法》草案第36条，而代之以他们所给出的条款。1949年4月5日，三个占领国的外长向三国军事长官发出一份备忘录，拒绝在《基本法》条文方面对西德人作出让步。
阿登纳主张对占领当局实行妥协，在联邦体制的问题上对盟国作出让步，以求西德国家能早日建立。“我并不认为，财政问题是这样一个重要问题，因为它而置整个《基本法》于不顾。如果《基本法》因列入了盟国所希望的财政处理方案而被通过，如果在实施了两三年之后表明，对财政问题所规定的解决办法既无益于联邦，也无益于各州，然后，再作出修改决定，那就可以预料，这个问题完全可能获得盟国同意。”然而，社民党却坚决不想让步。4月20日，社民党主席舒马赫在汉诺威党代表大会结束后宣布，只有在满足联邦政府享有独立财政权等条件下，才能接受《基本法》。
鉴于社民党的强硬态度，盟国决定作出让步。1949年4月22日，三国外长将事先准备好的那份措辞缓和的备忘录转交议会委员会，基本同意《基本法》草案中关于联邦与州分权的规定。“在财政方面，议会委员会所建议的每一条规定都得到善意的赞赏，因为它的目的是保证各州政府和联邦政府在财政方面都有独立性，保证它们在各自的主权范围内行使自己的权力时拥有相应的经济力量；关于第36条的问题，外长们对每一项条款也表示认同：（1）《伦敦议定书》所明确指出与联邦无关的一切事务，不列入联邦的职权范围之内；（2）保证各州拥有足够的权力，使它们成为独立的强有力的国家机构；（3）保证联邦在重大的国家事务方面拥有足够的权力，使它足以有效地处理那些涉及一个州以上的利益的重要任务。”
就在占领当局和议会委员会讨论西德国家体制问题的同时，全称《明确占领国所保留之权力的占领法规》（Occupation Statute Definingthe Powersto Be Retained by The Occupation Authorities，简称《占领法规》）也在多次协商之后出台了。8月中，美英法成立三方委员会根据5月9日六国伦敦会议通过的军事长官和德国临时政府权限规定的文件，开始起草占领法规。为了使《基本法》不与《占领法规》相冲突，西占区州总理和议会委员会一致要求能尽早看到《占领法规》，或者了解其中的某些重要内容。但是，由于当时西方三国在德国拆迁和建立鲁尔国际管制机构问题上还存在着较大分歧，《占领法规》迟迟未能公布。1949年4月初，三大占领国召开华盛顿外长会议。会上，美国以同意建立鲁尔国际管制机构为筹码，逼迫英法同意修改德国拆迁计划和签署《占领法规》。4月10日，三国外长将《占领法规》草案转交议会委员会，决定一旦德意志联邦共和国建立，三国军政府就将代之以文职的高级专员委员会和占领军最高司令。其中高级专员将负责监督德国当局，而最高司令则主要负责军事工作。
随着盟国在西德国家体制问题上作出让步和《占领法规》的脱稿，《基本法》出台的条件也逐渐成熟。1948年5月8日，议会委员会以53票对12票通过了《基本法》草案。5月12日，占领当局正式批准《基本法》并公布《占领法规》。一周之后，西占区11个州中有10个州议会批准了《基本法》，达到先前所规定的2/3多数。5月23日，《基本法》正式生效，其法律效力将一直延续到德国统一和全德举行自由选举之时。
1949年5月23日，苏美英法四大国外长会议在巴黎召开。会议主要讨论德国问题，包括德国的重新统一、柏林问题、币制改革和对德和约等。在会上，苏联外长安德烈·维辛斯基（Andrey Vyshinsky，1883—1954）提议恢复破裂一年多的盟国对德管制委员会；缔结对德和约，各自占领军自缔结和约后一年内从德国撤退；建议以苏占区和西占区现有经济机构为基础，建立全德国务会议，并使其具有政府职能。美国国务卿艾奇逊认为，苏联这些建议“就像要求一个已经恢复了3/4的瘫痪病人重新全部瘫痪似的”。5月28日，美国在会上提出反建议，要求将波恩宪法推广到整个德国，实现德国统一。维辛斯基拒绝了美国的建议。6月20日，四大国外长会议无果而终。
1949年8月14日，德国西占区举行第一届联邦议院选举，共选出402名议员，联盟党获139席，为第一大党，社民党131席紧随其后，自民党52席，巴伐利亚党和德意志党各17席，德共12席，经济建设联合会12席，中央党10席，德意志国家党5席，无党派人士3席。9月7日，联邦议院和联邦参议院正式宣告成立。12日，自民党特奥多尔·豪斯当选首任联邦总统。15日，阿登纳以1票的微弱多数被选为联邦政府总理。20日，德意志联邦共和国正式建立，定都波恩（Bonn）。
西方占领当局一开始在西占区实行的是严格计划、统一分配的统制经济政策。1946年2月，英国军政府就制定了对英占区生产与消费进行全面计划的“第一斯巴达计划”（First Spartan Plan）。1948年初，双占区经济委员会还分别为七大行业制定了年度发展规划。虽然有沿用纳粹战时经济体制之嫌，但在物资紧缺的战后初期，这种统制经济政策可以保证将有限的资源集中分配到最急需的领域，如食品、住房、煤炭、原材料等，有利于经济的恢复。不过，严格的统制经济政策既不符合西方的自由主义经济理念，也无法保证西占区持续长久的复兴。因此，在西方确立德国复兴政策之后，它们便开始逐步支持西德进行重建市场经济制度的改革。
战后西德经济改革的主要倡导者和决策人是路德维希·艾哈德。二战之前，他是个自由主义者。二战之后，他先后担任巴伐利亚经济部长和双占区经济委员会主任。正是在他的领导下，社会市场经济逐步在西德由理论变为了现实。艾哈德推行社会市场经济制度的目标是，全面恢复市场经济，促进经济发展，建立正常运转的货币秩序，保证价格稳定，实现社会公平与进步。他将重建西德市场经济的突破口放在了币制改革之上。
美国很早就在酝酿德国的币制改革。1946年，担任克莱首席财政顾问的底特律银行家约瑟夫·道奇（Joseph Dodge，1890—1964）会同一群美国财经专家向占领当局建议，尽快在德国发行新货币。这一建议引起了克莱的高度重视，并“称它为‘猎犬行动’”。1947年伦敦四国外长会议破裂后，美国国务卿马歇尔曾和英国外交大臣贝文商讨了有关德国西占区币制改革的问题。鉴于西占区仍旧混乱的经济形势，克莱坚决要求尽快推进币制改革：“钞票已经放在德国，行动即将采取。”
《伦敦议定书》出台后，美英法占领当局于1948年6月18日宣布，自6月21日起在德国西占区实行单独的币制改革。之前，占领当局已通过“猎犬行动”从美国运进500吨总价值约57亿马克的新钞，即“B”记马克。6月19日晚，换钞行动开始，军政府规定10旧马克可兑换1“B”记马克，4“B”记马克可换1美元。西占区债务也被限制在战前水平，超出的负担一概取消。同时，以房地产、厂房设备和存货等为抵押，向在战争中受到损失的人发给抵押债券。在此基础上，取消消费品配给，放开价格，推动西占区经济体制向市场经济过渡。在艾哈德的领导下，双占区经济委员会还通过了《关于币制改革后管制政策与价格政策的指导原则》，强调：“必须放松整个统制经济体系，让市场在生产与分配的过程中发挥更大的作用。”
6月18日，克莱把币制改革决定通知苏占区军事长官索科洛夫斯基，强调西占区实行单独的币制改革是因为“西占区经济情况恶劣”。西方的这一做法引起了苏联方面的强烈不满。6月23日，苏联召集波兰、阿尔巴尼亚、保加利亚、捷克斯洛伐克、南斯拉夫、罗马尼亚及匈牙利等国在华沙举行外长会议，6月24日发表“八国外长关于伦敦会议中德国问题的决议案的声明”，即“华沙声明”，猛烈抨击六国伦敦外长会议，尤其是西方推行单独的币制改革加速了德国经济上的分裂。
在币制改革过程中，为了保持经济运行的稳定，煤钢等原材料的价格却依旧受到管制。1950年8月—1951年2月，西德主要食品价格上涨11%，但同期钢铁等工业产品价格仅上涨6%。随着消费品价格的提高，大量资本流入到消费品工业，而使得原材料工业的投资出现了严重的不足。1951年2月12日，艾哈德提出通过大幅度提高某些消费品的价格，为基础工业的投资筹集必要的资金。价格提高后，个人将不得不为购买消费品支付更多的钱，而国家则可将这部分钱用于对瓶颈工业的投资。然而，艾哈德一派的观点遭到了广泛的反对。联邦财政部部长弗里茨·舍费尔（Fritz Schffer，1888—1967）认为，应当加强国家干预，通过税收手段来保持经济的稳定，突破瓶颈。社民党议员埃里克·诺尔廷（Erik Nlting，1892—1953）则将艾哈德的方案斥之为为投资向大众征税，从工资袋中获取资本。1951年3月12日，德意志工会联合会也对艾哈德的计划进行了强烈的批判。面对多方的压力，艾哈德的建议最终为阿登纳政府否决。
就在艾哈德的计划陷入困境的同时，德国工业联合会（Bundesverb and der Deutschen Industrie，简称BDI）出于自身利益考虑提出了“联邦德国经济形势备忘录”，要求在避免国家干预的前提下，从工商企业界内部自筹资金，完成对基础工业尤其是鲁尔煤钢工业的投资补助。在工商界的积极努力下，德意志工会联合会最终接受了工商界的提案。以该文件为基础，联邦政府制定了《工商业经济投资补助法》草案。在联盟党、自民党及部分社民党议员的支持下，这一草案终于在1951年11月13日为联邦议院通过，成为正式法律。
《工商业经济投资补助法》完善了1948年币制改革中所重建的市场经济制度，它的出台对联邦德国社会市场经济制度的形成起到了进一步的推动作用。例如它明确规定，“如果价格变动只是为了消除公众对市场经济的误解，而不对整体价格水平，尤其是生活质量产生不良影响的话”，1948年4月10日和1949年2月3日所确定的对原材料价格的绑定即不再有效。
联邦德国社会市场经济的“基础是坚持生产资料私有制原则”。但在二战之后，包括英法在内的许多欧洲国家都掀起了工业国有化浪潮。英国政府在大刀阔斧地对本国重工业实行国有化改造的同时，有些工党政府成员也提出了对西德煤钢工业产权实行社会化的计划。在这些人看来，私有制是导致德国工业界支持纳粹的主要原因。因此，要想防止这些工业再次成为德国侵略扩张的工具，就必须对它们进行产权社会化改造。
德国80%以上的煤钢重工业都集中在英国占领的鲁尔地区。占领鲁尔后，英国军政府于1945年12月16日和22日先后没收了克虏伯所辖的钢厂和英占区所有的煤矿，为将来这些工业的产权变更作准备。1946年2月1日，贝文在下院宣布：“鲁尔工业不会返还到私人企业主手中，政府希望对它们实行公有化。”1946年10月21日，英国内阁正式作出了将英占区重工业产权进行社会化的决定。为了顺利地完成这一计划，贝文还拟定了三个具体的实施步骤：（1）委任德国托管人；（2）北莱茵-威斯特法伦州（Nordrhein-Westfalen，简称北威州）选举后，建立一个组织，接管产权被社会化的企业；（3）再根据具体情况，对这些工业实行某种国际管制。实际上，早在贝文拟定这三个步骤之前，英国军政府就已经开始在其没收的钢铁工业中任命德国托管人。1946年11月19日，英国决定全面启动该方案的第一步，到次年2月，英占区各主要工业中都已任命了托管人。
鲁尔产权社会化得到了北威州议会中的各德国政党支持。社民党要求对西德重工业产权实行彻底的社会化改造。早在1945年11月，流亡英国的社民党成员就曾提出过将煤钢等主要工业转交国有的建议。后来，英占区社民党领导人维克托·阿加茨（Viktor Agartz，1897—1964）又在党代表大会上公开表示，未来德国“国家将接管投资银行、煤、钢等垄断工业”。1946年12月6日，北威州劳动部长、社民党人奥古斯特·哈尔布费尔（August Halbfell，1889—1965）制定了将煤矿产权转交国家所有的计划。以此计划为基础，社民党公有化委员会在1947年2月2日与北威州政府和工业界、工会代表协商后决定，直到德国中央政府建立之前，占领当局所任命的煤炭托管人应将其主要的管制权力移交给由政党、工业界和工会代表组成的“煤炭委员会”（Kohlenrat），而煤炭工业也应被改组为国有控股公司、公司和矿井三级。在政府保留巨大权力的前提下，由煤炭委员会负责日常经营活动。之后，社民党公有化委员会还要求在钢铁工业中也建立类似的组织。
在1946年9—10月北威州首届议会选举之后，社民党开始集中精力推动州议会通过将鲁尔煤炭工业转交北威州所有的法律。社民党的政策得到了共产党的支持。与基督教工会成员有着密切联系的基督教民主联盟左派，如雅各布·凯泽（Jakob Kaiser，1888—1961）、卡尔·阿诺德（Karl Arnold，1901—1958）等人，都主张在西德工业产权社会化方面与社民党结成广泛的同盟。即使在保守的阿登纳逐渐取得统治地位后，基督教民主联盟仍然主张一种由中央、地方和私人共同参与的混合所有制产权模式。1947年2月3日，英占区基督教民主联盟通过了“阿伦纲领”，提出了按照混合所有制原则对德国煤钢工业进行产权社会化的方案。方案规定，“公共法人，如国家、州、乡镇、乡镇联合体，进而还有合作社和企业中的实际工作人员，都应分享企业的权力”；“煤矿具有绝对的垄断性地位……应当被公有化”；“大钢铁工业也要走上公有化的道路”。
为了早日恢复对鲁尔煤炭工业行使主权，北威州议会各党团建立了临时的同盟，于1947年8月2日联合签署了“北威州议会对煤矿产权关系的共同决定”：“为了在煤炭经济中建立可靠的法律和经济关系，州议会向军政府请求，取消对煤炭工业的没收，将产权赋予州政府任命的并由州议会监督的德国托管人。”
1948年4月7日，社民党的议案最终被州议会三读通过。然而，这一法案却在1948年8月23日遭到了英国军政府的否决，认为“北威州所处的煤矿是属于国家的财产，因此，所有有着深远影响的政策，只要涉及这些煤矿的产权，也与其他的州相关。所以，军政府支持如下观点，煤炭工业公有化应由德国政府而不是州政府来决定”。英国此时反对在州一级对鲁尔煤炭工业实行产权社会化改造，要将其产权问题留给未来的德国中央政府来决定是有原因的，因为在这些问题的决定权上受制于美国。
以克莱为首的美国军政府却一直坚决反对将西德主要工业公有化。1946年，克莱否决了黑森州的经济社会化法案。这一做法得到了美国陆军部的支持。为了和英国达成妥协，军政府经济部部长威廉姆·德雷柏（William Draper，1894—1974）将军在1947年夏制定的内部计划中提出，将鲁尔煤炭工业产权“冷冻”五年，等自由选举的德国中央政府成立之后，再由中央政府决定这些工业的归属；在此之前，由军政府任命的托管机构负责煤矿的生产和管理。以此计划为蓝本，克莱制订了内容相同的“托管人计划”（Trusteeship Plan）。
“马歇尔计划”出台后，美国迫切地要求提高鲁尔煤炭产量。为了防止产权的变动对煤产量的恢复造成不利影响，美国国务院与军方达成一致，决定迫使英国尽快放弃在州一级的鲁尔煤矿产权的社会化政策。
1947年8月12日—9月10日，英美召开了专门讨论鲁尔煤炭工业问题的华盛顿会议。由于对美国经济上的依赖，英国此时的谈判地位其实是非常虚弱的。1945年12月6日，英国从美国的借款就已经高达37.5亿美元。到1946年中期，英国的贸易逆差达22.5亿美元，位居西欧各国之首。双占区的成立也并未改善英国的处境，它依旧不得不把有限的美元储备用于为英占区德国人购买粮食。鲁尔煤炭出口所获的利润，远远抵不上英国的占领成本。它在煤炭工业产权问题上屈从于美国也是必然之势。
实际上，在1947年8—9月的华盛顿会议之前，英国自己的鲁尔工业产权社会化政策也已经发生了改变。当以贝文为首的外交部制定了州一级产权社会化政策后，英国政府内部有许多官员都对这一政策表示了不满。兰开斯特公爵郡大臣约翰·海德就坚持必须由未来德国中央政府来控制鲁尔，并因此与上司贝文发生了冲突。海德的继任者弗朗西斯·帕肯汉姆（Francis Parkenham，1905—2001）勋爵也明确表示，在产权社会化问题上，他反对贝文的观点。军政府高级执行官迈克尔·贝尔福（Micheal Balfour，1908—1995）少将则指出：“军政府同意公有化政策，绝不是因为他们被这一政策所说服了。”英国军政府是在工党政府上台之前就组建完成的，它的主要官员，如罗伯逊中将、两任经济部部长珀西·米尔斯（Percy Mills，1890—1968）爵士和塞西尔·威尔（Cecil Weir，1890—1960）爵士都和工党的经济主张相左。所以，在贝文苦口婆心地劝说美国接受鲁尔产权社会化政策的同时，罗伯逊却在有意地拖延这一政策的执行。
除了美国之外，法国、低地国家都反对英国将鲁尔工业交给德国政府所有，苏联也对英国没收鲁尔煤钢工业的做法十分不满。就连德国社民党内也有一些人对英国人只在州一级对鲁尔工业产权进行社会化改造的真实用意表示怀疑。处在内外交困中的贝文不得不在1947年春向内阁提议暂缓在州一级上对鲁尔产权进行社会化。因此，在华盛顿会议上，当美国表示愿意取消煤炭工业五年的冷藏期之后，英国代表便于1947年8月24日接受了美国的“托管人计划”。
1947年9月10日，英美在华盛顿会谈公报中公布了对鲁尔煤炭工业产权的处置决定：在尽可能早的时间里，通过合法选举建立德国中央政府，再由中央政府决定煤炭工业产权的归属；在此之前，由军政府任命的托管机构负责这些工业的生产和管理。正是在这一背景下，英国军政府于1948年8月拒绝了北威州议会接管鲁尔煤炭工业的要求。1948年11月，英美军政府制定了75号法令，要求在双占区钢铁工业中也建立产权托管制度，并再次强调将鲁尔产权交由未来德国的中央政府决定。联邦德国建立后，美国驻德高级专员约翰·麦克洛伊（John Mc Cloy，1895—1989）于1949年9月14日向国务院建议，保护德国的自由经济，进一步减少西德工业产权社会化的可能。他说：“对我而言，德国的自由企业体系是最符合美国的观点和安全需要的，如果德国工业产权的社会化是新议会的意愿的话，我们不应积极地反对它，与此同时，对其倾向于自由经济的所有政策，我们也不能施加任何影响。”因此，在一份旨在取代75号法令的草案中，麦克洛依公然要求取消有关“工业产权交由未来德国的中央政府决定”的内容。英国认为，这一做法实际上宣告了鲁尔煤钢工业产权社会化的“死亡”。实际上，不仅是保守势力（基督教民主联盟右派、自民党和德意志党），以及原先支持产权社会化的左派，此时也对这一政策的实现丧失了信心。罗伯逊在1950年4月19日报告中说，基督教民主联盟左翼已经在产权社会化方面没有了“动力”。社民党也不得不在1950年承认，1947年华盛顿会议之后，鲁尔工业产权的社会化实际上已经失败。“在‘马歇尔计划’所决定的自由经济背景下，这一政策已无望成功。”
战后鲁尔重工业产权社会化改革的中止，为西德在社会市场经济模式下保证私有产权奠定了坚实的基础。
劳资“共决制”（Mitbestimmung，也译为“参与决定”）是德国的传统，早在19世纪就已提出，1920年魏玛议会通过《企业代表会法》，确立了以企业代表会制为核心的劳资共决合作制度。但是，纳粹上台后，德国的独立工会和企业代表会都被强行纳入专制体系，分别为劳工阵线和“信任者“代表会所取代。二战之后，根据《波茨坦协定》和占领当局的有关规定，德国西占区工会和企业代表会逐步完成了重建工作。
英美占领区的工会重建工作完成得相对较快。在美占区，由于军政府和美国“劳联”的分歧，各州工会重建模式不尽相同。有自下而上完成的，如巴登-符腾堡；有自上而下完成的，如巴伐利亚。而在英占区，工会则是按照英国工联的模式，采取先建立各行业工会，再建立工会联合会的自下而上的方式完成了重建。通过10月份的“工业关系第16号令”，英国军政府将英占区工会的重建分为三个不同的阶段：（1）准备阶段：对工会建立者的政治态度进行审查。举行筹建代表大会并选举理事会；（2）过渡发展阶段：组建相关常设机构并挑选组成人员，制定详细的组织活动章程；（3）建立阶段：组建大区（Groer Raumen）至占领区级的工会，此后便可参与政治活动。与英美占领区工会的快速重建不同，法占区独立工会的重建工作一开始就受到了军政府的有意阻扰。直到1949年2月，还不允许建立占领区一级的工会组织。这钟情况直到法占区并入双占区之后才有所改变。在1949年10月12—14日，三个西方占领区工会代表在慕尼黑召开了德意志工会联合会成立大会，汉斯·博克勒（Hans Bckler，1875—1951）当选为主席，完成了西占区工会的重建工作。
各基层企业的企业代表会是战前德国劳资共决制的主要贯彻机构。1946年4月10日，盟国管制委员会发布第22号令，即《企业代表会法》，宣布重建企业代表会，并要求企业代表会接受占领当局和工会的领导，参加非纳粹化改造。22号法令承认企业劳资共同决定的合法性。有的州宪法也对此予以肯定。一些历来反对劳资共决的企业家迫于形势，也表示愿意合作。但是，以何种形式、在多大程度上实行“经济民主”和“共同决策”，却存在尖锐斗争。社会民主党的设想包括重工业国有化，在工商会等经济机构中全面确立工人的同等影响，而不仅仅是企业中的“共决”。工会要求与此类似。但是，企业界只在有限的程度上接受企业的共决，反对全面的“经济民主”。
在该法令的鼓励下，西占区各州纷纷公布本州的企业代表会法，迅速开始了企业代表会的重组工作。但是，英美双占区成立后，占领当局却又提出产权和改变企业管理制度的问题必须由全德人民决定，有意搁置企业代表会的发展。直到联邦德国建立后，西德人才在1952年由《企业宪章法》完成了企业代表会制的重建和加强工作。
在西占区企业代表会重建的同时，英占区工会还在西德开创了以监事会（Aufsichtsrat）劳资共决为核心的新的劳资共决制。
1946年底，英占区工会在形成了以劳资共决制为核心的经济民主化政策。这一政策的形成与当时鲁尔工业社会化改革的迟缓有着直接的关系。根据1920年《企业代表会法》，企业代表会拥有参与企业监事会的共决权。但是，鲁尔企业代表会浓厚的共产主义倾向引起了英国军政府的担忧。为了阻止德共势力的发展，军政府对企业代表会的共决权作出了严格的限制：它虽然可以在管理层面前代表工人及职员的利益，但也必须支持管理层的工作，以实现企业的生产目标。实际上，新的企业代表会只是一个用来调解劳资关系的工具，并不能对管理层的决定，尤其是有关雇佣和解聘的决定进行否决。1946年4月10日，军政府公布了新的《企业代表会法》，正式取消了企业代表会在1920年《企业代表会法》第66条第1款中所拥有的一项重要的共决权——通过建议支持企业领导的权力。军政府的政策显然不能满足工会在劳资共决方面的要求。与此同时，占领当局和工业界对鲁尔工业产权社会化的一再拖延，也进一步促进了工会新劳资共决政策的形成。
在这种情况下，从魏玛共和国的历史中吸取了教训的英占区工会，决心不能再像以前那样轻信资本家和当局，而要在工业界恢复元气并重新控制经济之前，使工会被承认拥有与资方对等的决策权。工会已不满足于只拥有参与制定工资这类的共决权，他们要求的是在各级水平上的对等共决。1946年底，英占区工会正式搁置了产权社会化政策，确立了以劳资共决为核心的经济民主化方针，其主要内容除包括恢复和完善企业代表会制外，还包括：（1）通过工人代表对等参与监事会，并有权在经理委员会中任命一名与其他经理具有同等权力的劳工经理（Arbeitsdirektor），在企业中实现劳资对等共决。工会还保证所选举的监事会代表中至少有两人来自企业代表会；（2）在超企业层次上也要实现共决，在1946年12月4日的会议上，工会领导人就提出，要在被改组的工业部门中建立工人代表对等参与的、负责制定整个工业部门改革方针的协商会议；（3）反对建立混合所有制。1946年10月15日，英占区工会领导人汉斯·博克勒在与占领当局下辖的北德钢铁局（North German Ironandsteel Control，简称NGISC）的会谈中，首次提出了在钢铁工业中共享权力的要求。他们认为，“最广泛的工人的共决是有必要的。工人是推动经济发展的主要因素。人们迫切地希望能够在各地被邀请参与决策。工人希望在最大程度上参与公司的监事会和领导机构”。
为了防止共产主义在鲁尔的传播和换取工会对非集中化的支持，1947年初，英国军政府接受了英占区工会的建议，在鲁尔的部分煤钢企业中签订了协议，实行企业最高决策机构——监事会中劳资对等参与的共决制，在鲁尔钢铁工业中开创了一种新的共决模式：在公司监事会中，成员由劳方和资方各五名代表，外加一名托管局代表组成；资方代表由四名股东和一名其他人员、劳方代表也由四名雇员代表和一名其他人员组成；三名经理中也包括一名由工会提名的劳工经理。这种模式超越了“企业代表会”，被称为“鲁尔模式”。
在德国西占区逐步展开重建工作的同时，苏占区的重建也在积极进行。在进行非纳粹化、民主化改造过程中，逐渐了完成政治重建。与此同时，在军政府的组织下，苏占区也开始了社会经济重建工作。
1945年6月9日，军政府在第5号法令中，将已根据《波茨坦协议》对版图作出相应调整的占领区划分为五个部分，即梅克伦堡、萨克森、图林根三个州和勃兰登堡、萨克森安尔哈特两个省（原普鲁士州的地方行政单位称为“省”），并决定在这些地方建立军政府的分支机构。军政府还起用德国人组建临时的地方管理机构，甚至还任命了这些管理机构的“主席”“副主席”。这些临时性的地方机构后来就逐渐发展为各地方政府。1947年2月25日，盟国管制委员会通过第25号令，决定撤销普鲁士州。6月21日，苏联军政府根据这一命令颁布军政府第180号令，宣布改勃兰登堡和萨克森安尔哈特省为州，赋予它们和苏占区其他三州一样的权力和地位。
英美双占区成立后，苏联开始加强苏占区各州和省之间的联系，促进占领区机构的中央集权化。1945年9月13日，苏联军政府发布命令，决定在军政府之下设立交通等11个中央管理局，对全占领区内的经济、社会事务进行统一管理。1945年11月，苏联军政府在和苏占区德国中央和地方管理机构负责人谈话时曾明确指出，准备让这些机构参与占领区的经济计划与管制。但是，由于战后的经济困难，军政府实际上一直未能将地方管理机构纳入全占领区统一的经济管理之中。直到英美双占区成立之后，苏联军政府才在1947年2月决定“讨论各州政府、省政府和工业、原材料、能源、贸易等中央管理机构之间的合作问题”。三个月后，军政府正式决定，中央管理机构在执行相关命令时要将各地方纳入考虑之中，这就为苏占区各州的中央集权化铺平了道路。1952年时，民主德国取消了五个州一级的国家机构，进一步加强了中央对地方的政治控制。
苏占区是战前德国的东部农业地区，工业尤其是基础工业相对不够发达。1936年，苏占区各工业产值占全德的比重为：机械制造31%，造纸及印刷32%，纺织37%，而钢铁和煤炭则分别只占6%和2%。二战末期，在盟军的狂轰滥炸和苏军强大的地面攻势之下，苏占区经济遭到了严重的破坏。二战之后，由于苏联企图通过赔偿来削弱德国并恢复本国经济，苏占区被迫要向苏联支付比其他占领区更多的赔偿。这些不利因素给战后苏占区的经济和社会重建带来了巨大的困难。
为了加强对苏占区的经济管理，清除纳粹经济的余孽，苏联军政府在占领区实行了一系列经济改革措施。1945年7月23日，苏联军政府下令没收占领区的银行，并授权德国地方管理机构组建新的信贷机构。军政府还授权地方管理机构依法接管部分德国企业和进行土地改革。以萨克森-安尔哈特为例，1945年6月该省共有1861个企业被没收，其中1002个被改组为省政府所有的国营企业。9月，该省地方政府又下令，凡超过100公顷的土地将一律没收分给无地或少地的农民。此外，苏联军政府还将200个重要的大企业直接接管在自己手中，并设立13个苏联控股公司进行管理。到1947年时，国营企业和苏联控股公司共占苏占区工业生产总值的56%，1949年时则高达69%，而且集中在能源、煤炭、机械制造、纺织等关键行业。苏占区企业的公有化为这些企业将来转交民主德国政府所有奠定了基础。
由于苏占区经济恢复缓慢，1946年8月，苏占区经济财政管理局局长、统一社会党成员布鲁诺·洛伊施纳（Bruno Leuschner，1910—1965）明确要求为苏占区制定统一的经济发展计划。英美双占区成立后，苏联也希望加强对苏占区经济的控制。在统一社会党和苏联军政府的推动下，来自各州和省的经济部门负责人和相关中央管理部门负责人在1947年2月召开会议，专门就统一苏占区经济计划问题展开讨论。以这次讨论为基础，苏联军政府于1947年6月4日公布第138号令，宣布由苏占区工业管理局等五个中央管理部门领导人组成德国经济委员会（Deutsche Wirtschaftskommission），全面审查占领区的经济发展计划并充当各州之间的协调人。军政府还将苏占区自由德意志工会（Freier Deutscher Gewerkschaftsbund）和农民互助联合会（Vereinigung dergegenseitigen Bauernhilfe）也划归经济委员会直接管理。
在西方紧锣密鼓的筹建西德国家之时，苏联军政府也决定加快东德国家的重建。1948年2月12日，军政府下令从组织上加强德国经济委员会，同时经济委员对苏占区境内所有具有国家机关性质的德国机构进行指导和监督，尤其是协调各中央经济管理局的工作。3月8日，这些负责经济事务的苏占区中央管理局正式转变为经济委员会之下的“部”（Hauptverwaltung）。4月14日，经济委员会向军政府报告说，他们已做好准备“为整个苏占区负责”。23日，军政府颁布法令，将各州所有的大型国营企业转交占领区所有，并按行业成立中央国营企业联合会，对其进行领导。剩下的国营企业也将统一划归州国营企业联合会领导。到1948年6月15日，共成立了75个中央国营企业联合会，涵盖1764个单个企业约50万名职工。在2800个国营企业中，有1800个完全脱离了各州的管辖。同时，经济委员会还下令各州政府新建八个部门，并对其中四个与经济相关的部门给予直接领导。此后不久，经济委员会又先后将信贷和科研部门置于自己的监督之下。1948年11月27日，苏联军政府又下令扩大经济委员会代表性，吸收政党和群众组织参加，人数由36名提高到101名。在经济委员会组建和发展的过程中，德国统一社会党一直保持着在这一机构中的绝对优势地位，甚至将委员会看成是自己的执行机构。
1948年，苏占区制定了两年经济计划，规定生产水平达到1936年的81%，工资提高12%—15%。1949年初，经济委员会又制定了更为详细的经济发展方案。之后，委员会陆续将农业、铁路、商业等置于自己的管理和监督之下。随着经济委员会权力的不断扩大，苏占区逐渐形成了高度集中的斯大林经济模式。而经济委员会也成为了后来东德国家机关的雏形。
在苏占区政治经济权力不断集中的过程中，重建的苏占区各社会团体也逐渐丧失了自己的独立性。1945年6月10日，苏联军政府颁布第2号令，允许反法西斯社会团体在占领当局的严格监督下实现重建。根据这一命令，一系列苏占区社会团体，如自由工会联合会、农民互助联合会、自由德国青年联盟（die Freie Deutsche Jugend）等先后成立。不过，随着高度集中的斯大林政治经济模式的形成，这些社会组织也难逃被纳入到这一模式的命运。
以苏占区自由工会为例。战前，德国存在多种工会组织，力量分散。这是工人阶级未能在1933年阻止纳粹上台的重要原因。二战结束后，苏占区工会也和西占区工会一样，经历了一个自下而上的重建过程。1945年6月15日，大柏林自由工会召开“预备工会委员会会议”，明确提出反纳粹主义和军国主义、恢复雇员的共决权、对劳动者进行再教育等任务。7月8日和8月7日，萨克森州和勃兰登堡省的工人代表和工人政党代表也相继召开了筹备工会重建的会议。1946年2月9—11日，自由工会召开第一次代表大会，并选举出了45人组成的苏占区区理事会。不过，自由工会内部斗争激烈，德共和社民党都在争夺对工会的控制权。
1947年4月，自由工会召开第二次代表大会。会上，柏林社民党代表要求按照德国传统保持自由工会的独立性，反对参与政治。而统一社会党代表则表示，自由工会必须与国家保持密切联系，必须成为未来德国国家政权的参与者和支持者。在苏联和统一社会党的强大压力下，大会通过了瓦尔特·乌布利希提出的以计划经济体制为核心的纲领，并选举了自由工会的全国领导机构。正是在这次大会上，自由工会被置于了统一社会党的绝对控制之下。
自由工会重建后，也曾一度主张在苏占区企业中恢复德国传统的企业代表会制。然而，随着1947年后苏占区经济的中央集权化和企业改组的展开，企业代表会的存在也逐渐失去了意义。自由工会第二次代表大会召开后决定解散企业代表会，其职能由企业领导机构（BLG）接管。国营企业联合会建立后，基层企业职员和工人在企业中的共决权被进一步缩小，只是在企业领导层还象征性地保留着职工代表。
与自由工会类似，苏占区其他主要社会团体也都被统一社会党吸纳进入“反法西斯同盟”，受到了严格监督和控制。社会团体独立性的丧失和共决制的取消，是苏占区走向苏联斯大林模式的一个重要内容。
为了对西方筹建西德国家的举动进行反击，苏联加快了东德国家重建的步伐。不过，苏联在筹建东德时，“并没有完全放弃让他们统一的政策。在1949—1950年，他们在德国问题上的宣传基调是统一与正义的和平。这一口号被人们解释为，为了建立一个中央集权的德国国家，不惜撤退占领军”。
1948年3月17和18日，即1848年革命100周年之际，苏占区在柏林召开第二届德国人民代表大会，讨论德国统一和在德国实现全面和平的问题。大会选出了由400人组成的“德国人民委员会”（Deutsche Volkskomitee），作为临时常设代表机构。10月22日，“德国人民委员会”通过统一社会党提出的德意志民主共和国宪法草案。
1949年3月4日，苏占区“德国人民委员会”主席团听取了制宪委员会提出的宪法报告。3月18—19日，“德国人民委员会”第六次会议在柏林通过了宪法草案，并决定提交第三届德国人民代表大会批准。3月19日，德国人民委员会主席团主席威廉·皮克致函波恩的议会委员会和法兰克福的西占区经济委员会，建议于4月8日召开联席会议，讨论“实现德国统一的方式和手段，讨论早日达成和约与撤出占领军”。但是，这一建议却遭到西方盟国和西德的拒绝。4月20日，威廉·皮克再次向苏占区选民呼吁在德国实现统一与正义的和平。两天之后，西占区三国军事长官发表联合声明，指责苏占区即将举行的选举是不公正的，因为这些选举的“目的是为了使德国沦为共产党的统治”。5月12日，西占区通过了议会委员会制定的《基本法》，并公布了《占领法规》。
为了反击西方，苏占区根据“德国人民委员会”的建议，于1949年5月15—16日举行第三届德国人民代表大会的选举。苏占区参加选举人数12887234人，占选民人数95.2%。5月29—30日，当四国外长在巴黎开会继续讨论德国重新统一问题时，第三届德国人民代表大会在苏占区柏林国家歌剧院召开，共有2088名代表到会。大会批准了3月19日经人民委员会通过的宪法，宣布德国为不可分割的民主共和国。会议发表一项宣言，呼吁以《雅尔塔协议》和《波茨坦协定》为基础缔结和约，通过建立全德临时政府实现德国统一，废除占领区在贸易、货币和运输方面的壁垒。大会还选举出了一个由400名委员组成的新的德国人民委员会，并要求派遣一个代表团列席巴黎外长会议，以便宣示自己的合法地位。提名的列席人选中包括统一社会党领导人威廉·皮克和奥托·格罗提涅。这一建议当然也遭到西方三国外长的拒绝。
1949年9月21日德意志联邦共和国成立后，苏联政府于10月1日照会美英法三国政府，谴责三国占领当局分裂德国的一连串步骤违背了《波茨坦协定》，而西德政府的成立，则“更是美英法三国政府三年来奉行的分裂德国政策之新的更广泛的表现”。苏联在照会中再次呼吁早日实现德国统一，认为波恩分裂政府“在德国造成了新的情况，这使得实现下列任务特别重要，即恢复德国的统一，使之成为一个民主与和平的国家，并保证德国履行四国波茨坦协定所加诸它的义务”。
1949年10月7日，“德国人民委员会”作为德国最高权力机关在柏林举行全体会议，一致通过“成立临时议院与组织德意志民主共和国临时政府”的决议，宣布自身为临时人民议院，行使最高立法机关和监督政府的职权。临时人民议院决议在当天成立德意志民主共和国，宣布第三届德国人民代表大会所通过的宪法生效。四天后，临时人民议院授权德国统一社会党的奥托·格罗提涅组织政府，并和州联合议院一起选举威廉·皮克为德意志民主共和国总统。当天，苏联政府就德意志民主共和国成立一事通知临时人民议院主席团和格罗提涅，宣布“苏联政府准备将以前属于苏联军政府的行政权移交给德意志民主共和国临时政府”，同时宣布成立苏联管制委员会代替苏联军政府。
1949年10月12日，格罗提握接受皮克委托组阁，内阁成员包括副总理3人、部长14人。各党派参加组阁的比例为：德国统一社会党8人、基督教民主联盟4人、自由民主党3人、农民民主党1人、德国民族民主党1人和无党派人士1名。担任第一副总理的是兼任统一社会党中央第一书记的瓦尔特·乌布利希。
1949年，德意志联邦共和国和德意志民主共和国在德国的领土上相继成立，并分别被置于西方三国和苏联的监督之下。美苏两国在易北河两侧的德国领土上布下重兵，将两国边界变成了东西方对抗的前沿阵地。超级大国的对德政策不仅加重了德国人民的苦难，也大大加深了欧洲的冷战与分裂。