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原来武王设置三监，目的在于监督“殷臣”，防止殷贵族的叛乱，但是没有取得预期的效果，相反地，到一定时机，三监就与殷贵族一起发动叛乱了。周公在平定三监和武庚的叛乱之后，就接受这个教训，决定改变对殷及多方贵族就地监督的办法，把他们集中迁移到一定的地点，以便加强监督、管理和利用。因此，大规模地强迫迁移殷贵族以及多方的贵族，就成为周公巩固周朝统治的一项重要措施。
周公把殷贵族迁到洛邑一带，是在平定三监和武庚叛乱之后就进行的，并不是在建筑成周大城以后才进行的。关于这点，《逸周书·作雒解》讲得很明确。《作雒解》说周公在击溃殷的叛乱之后，在征熊盈族十七国的同时，“俘殷献民迁于九里”。孔晁注：“九里，成周之地。”
九里在今河南偃师东南，嵩山西北，在成周的东南。洛阳以东，汉魏故城的东北，相传又是殷贵族迁移地区。《东观汉记·鲍永传》说：“赐洛阳上商里宅”（清代武英殿刊本卷十四）。《后汉书·鲍永传》也说：“赐永洛阳商里宅”。李注：《东汉记》曰：赐洛阳上商里宅。陆机《洛阳记》曰：上商里在洛阳东北，本殷顽人所居，故曰上商里宅也。”说明成周的东北郊外，也是殷贵族徙居之地。
一九五二年洛阳东郊进行考古发掘，在摆驾路口、下瑶村西区和东大寺区，都发现了殷人墓葬。一共发掘了二十座墓葬，多数是中型墓，都被盗掘过，遗物大部被盗。从其出土陶器（如鬲、豆、罍、瓿、盂等）器型来看，与河南安阳大司空村的晚期殷墓、洛阳西郊及陕西长安普渡村的早期周墓出土的相同。可以断定为西周早期的墓葬。从其墓形、椁顶的画幔、墓底的腰坑埋有犬骨以及出土铜弓饰、铜铲、铅戈等物来看，是沿袭殷的礼俗的。但是，墓室作覆斗形，墓道方折作曲尺形、两旁有耳室，墓室倒向（墓室在南而墓道在北），是殷墟墓葬中所不见的，是迁居洛邑的殷人墓的特点。下瑶村西区的一五九号墓，出土有铜铲一件和铅戈（残）四件。铜铲与安阳大司空村殷墓出土的形式全同，惟较小而铜质不精，不能实用。铅戈也属殷的形式，但是不可实用的明器。这些墓中显然缺乏觚、爵之类酒器的随葬品，陶器中也没有酒器式样。因此推定这些墓葬属于迁到洛阳的“殷顽民”的。
《汉书·地理志》沿用《公羊传》之说，以为周的王城即汉的河南县，周的成周即汉的洛阳，成周是“周公迁殷民”之处。这一说法是错误的。成周是周的东都的名称，王城只是成周城西边的宫城，因有周王所居王宫而得名。王城与成周不该相距四五十里。在周公未主持营建成周大城以前，此地早有洛邑存在。依据《逸周书·度邑解》，武王早就有在此营建东都的计划，《史记·周本纪》还说：武王“营周居于洛邑而后去”。当时洛邑又称洛师。《召诰》谓三月乙卯“周公朝（早）至于洛”，《洛诰》又记周公说：“予惟乙卯朝至于洛师”。洛邑之所以又称洛师，当是由于周朝于此驻屯大军的缘故。周公在这里主持营建新邑，主要依靠迁来的殷贵族的力量。《召诰》说周公曾“用书命（即册命）庶殷”“厥既命殷庶，庶殷丕作”。“庶殷”即指殷贵族。说明在成周末营建以前，“庶殷”早已被迁到洛邑的郊外地区，包括《逸周书·作雒解》所说的九里在内。
周公在摄政第三年平定东夷，特别是“践奄”以后，加紧进行迁移殷贵族及多方贵族的工作。《书序》说：“成王既践奄，将迁其君于蒲姑，周公告召公，作《将蒲姑》。”《史记·周本纪》也说：“东伐淮夷，残奄，迁其君薄姑。”说明当时迁移殷及多方贵族的地点有多处，洛邑只是比较集中之处。正因为当时大量迁移殷及多方贵族，成王和周公从“践奄”回来，在镐京作《多方》，着重对被迁多方贵族诰诫。《书序》说：“成王归自奄，在宗周，诰庶邦，作《多方》。”所谓“多方”，主要是指殷所属许多方国诸侯及其贵族。《多方》开头说：“周公曰：王若曰：猷告尔四国多方，惟尔殷侯尹民。”“殷侯”指殷之诸侯。“尹民”可能是“尹氏”之误，指一般官长。《召诰》载：“越七日甲子，周公乃朝（早）用书命庶殷：侯、甸、男、邦伯。厥既命殷庶，庶殷丕作。”说明当时被迁居到洛邑，参与兴建成周大城的“庶殷”，其首领，就是各种等级的殷的诸侯，包括“侯、甸、男、邦伯”等级称谓。《尚书·酒诰》中追述到殷的贵族，有所谓“外服”和“内服”：“越在外服：侯、甸、男、卫、邦伯；越在内服：百僚庶尹，惟亚惟服，宗工；越百姓、里君（“君”原误作“居”，从王国维改正）。”所谓“外服”，是指分封在外的各种等级的诸侯。所谓“内服”，是指在京畿任职的各种官员。大盂鼎载：“惟殷边侯田（甸），
（与）殷正百辟，率肄于酒。”所谓“殷边”即指殷的“外服”，“侯田（甸）”也指殷的诸侯；所谓“殷正百辟”，就是泛指殷的“内服”的百官。从此可知，当时迁移到洛邑的殷贵族中包括许多“外服”的贵族，就是分封在外的诸侯及其所属的贵族。
迁移到洛邑的殷贵族，也包括一部分殷的“内服”的贵族，在人数比例上，恐怕只占少数。《多士》一篇，先后有两段诰命，每一段诰命之首都有“王若曰”或“王曰”。第一段诰命是“猷告尔四国多方，惟尔殷侯尹民”，明确指“四国多方”的殷贵族；第二段诰命是“猷告尔有方多士，暨殷多士”，把“有方多士”放在“殷多士”的前面。“有方多士”是指殷所封方国的贵族，也就是“外服”的贵族；“殷多士”是指“内服”的贵族。所谓“多士”，是对贵族的泛称，包括各等贵族在内。
周公迁移殷贵族的地点，主要有两方面：一方面就是上面所说的，把他们集中迁移到洛邑；另一方面，就是分批配给主要的姬姓贵族的封君，让封君带往远处的封国去。关于这点留待后面讲分封制的时候再说。周公推行这种政策的目的，不仅是为了防止殷贵族发动叛乱，削除殷贵族在原住址的势力，减少他们对周朝的威胁，而且是为了利用殷贵族，作为加强周朝在东方以及分封出去的封君的统治力量。
周公迁移殷贵族到洛邑的政策，我们可以从周公用“王命”诰诫殷贵族的《多方》和《多士》中看到。《多方》作于周公摄政三年，是成王和周公“践奄”之后，回到宗周（镐京），对迁移的四国（指四方）多方（指诸侯）及殷贵族发出的诰诫。《多士》则作于周公归政之后一年，周公奉命留守成周、主持东都政务以后，在成周对殷贵族用王命发出的诰诫，具有重申前命的性质。《多士》谈到“昔朕来自奄，予大降尔四国民命”，就是指前三年发布的《多方》。《多士》又说：“予惟不尔杀，惟时（是）命有申（申谓重申）。”很明白地指出这点。所以《多士》和《多方》的内容基本相同，有不少重复的训话。《书序》和《周本纪》都把《多士》的著作列在《多方》之前。《书序》说：“成周既成，迁殷顽民，周公以王命诰，作《多士》。”事实上，成周未建成以前，早就迁殷贵族到这一带地方，建成以后又有更多的殷贵族被迁来。郑玄说：“成王元年三月，周公自王城初往成周之邑，用成王命，告殷之众士以抚安之”（孔颖达《正义》所引）。郑氏以为周公归政成王后一年，成王曾改元，所以说成王元年。伪《孔传》说：“周公致政明年三月，始于新邑洛，用王命告商王之众士。”与郑玄说相同。看来郑玄所说当时周公从王城“初往成周之邑”不确。《多士》开头说：“惟三月周公初于（往也）新邑洛，用告商王士”，结合《洛诰》来看，周公摄政五年成周建成，举行庆功的“殷见之礼”。在这年年底，成王回归镐京，准备即王位，周公该回到镐京参与成王即位典礼。到三月周公初次往成周，开始主持东都政务，为了安抚迁居到成周四郊的殷贵族，重复宣布周王朝对待殷贵族的安抚政策。
周公所反复宣布的对待殷贵族的政策，对西周初年巩固统治和发展社会经济以及完成全国的统一，都是起着重大作用的。从《多方》和《多士》两篇内容来看，当时对待殷贵族的政策，主要有下列四点：
（1）为了从思想上安定殷贵族，宣称周之代殷，出于天命，并提出了一套贵族的“革命”理论，“革命”是指天命的变革。
《多方》和《多士》都把周之代殷，和殷之代夏，相提并论。《多方》把王朝的君王称为“民主”（谓民之主），认为作为“民主”是由天命的，是由天选定的。因为夏的“大淫昏”和“甲（狎）于内乱”，“乃胥（胥谓相互）惟虐于民”，天就更求新的“民主”来代替（“天惟时求民主”），降天命给成汤，伐灭夏桀，由成汤“简代夏作民主”。同样的，因为“商后王（指纣）逸厥逸（逸谓荒淫），图（谋也）厥其政不蠲烝（不清明）”，天给予五年的等待，终于由夏（周自称为夏）的子孙作“民主”
。五年是指文王七年去世，到十一年（即武王四年）灭商，首尾五年。
《多方》提出了贵族的“民主”理论，认为作为“民主”的君王出于天命选定，而天选定的“民主”是要变革的，主要看君王的行为如何。《多方》说：“惟圣罔念作狂，惟狂克念作圣。”圣人和狂人是可以相互转化的，圣人不恭敬从事可以变为狂人，狂人能恭敬从事就变成圣人。原来因为是圣人而由天授命作“民主”的，变成狂人就得改换“民主”了。
《多士》又提出了贵族的“革命”理论，认为夏“大淫泆有辞（有辞谓有罪状）”，天就命令“成汤革夏”；而且“殷革夏命”，载在殷的典册，“惟殷先人有册有典，殷革夏命”。同样的，周革殷命，出于“我有周佑命（佑命谓助行天命），将（将谓奉行）天明威”，“非我小国敢弋（弋谓夺取）殷命”；就是把殷贵族从东迁居到西（指迁居洛邑），也是出于天命。《多士》说：“予惟时（是）其迁居西尔，非我一人奉德不康宁（不康宁谓使你们不安定），时（是）惟天命。”
（2）为了从经济上安定殷贵族，宣称给予永久的住宅和田地，勉励他们努力经营，保持长久的事业。
《多方》说：“今尔尚宅（居住）尔宅，畋（耕治）尔田，尔曷（何）不惠（顺从）王熙（光大）天之命。”又说：“尔乃自时（是）洛邑，尚永力（努力）畋尔田，天惟畀矜（怜悯）尔，我有周（指周朝）惟其大介（善也）赉（赏赐）尔。”前一段是说，有了宅田，应该顺从王命和天命；后一段是说，努力经营田地，将得到天的爱怜和周朝的奖赏。说明当时周朝对迁到洛邑的殷贵族都分配有田宅，从而争取他们服从和效劳。《多士》最后有一大段讲到这点：
今朕作大邑于兹洛（指建成成周大城），予惟四方罔攸宾（“宾”通“摈”，“罔攸宾”是说不会有所摈弃）。亦惟尔多士（指殷贵族），攸服奔走（服役而效劳），臣（臣服）我多逊（顺从）。尔乃尚有尔土（指得有土地），尔乃尚宁幹止（安于事业与居处）。……今尔惟时（是）宅尔邑，继尔居，尔厥（其）有幹（事业）有年（丰收）于兹洛，尔小子（子孙）乃兴（兴旺），从尔迁。
这一段诰诫的话，说明成周大城建成以后，不会对殷贵族摈弃的，只要殷贵族能够服役而效劳，可以继续居住，得有土地，保有事业而得到丰收。
（3）为了在政治上安定殷贵族，宣称如果努力经营田地，勤于事业，可以选拔到朝廷担任官职。
《多士》说：“今尔又曰：夏迪（进也）简（选择）在王庭，有服（官职）在百僚（官署）。予一人惟听用德（谓只用有德之人），予敢求尔于天邑商（“天邑商”即大邑商，指商的京畿）。”说明当时一些被迁的殷贵族对周朝表示不满，认为过去殷灭夏之后，夏贵族还有被进选到殷的王廷任职的，也有任职于许多官署的。现在成王给予答复，表示只能选用有德之人，将从商京畿的贵族中选拔。《多方》还明确指出：“尔惟克勤乃事”（能勤于职守），“穆穆（恭敬地）在乃位”，“尚永力畋尔田，天惟畀矜尔，我有周惟其大介赉尔，迪简在王庭，尚尔事有服在大僚。”这是说，殷贵族如果能够勤劳而忠于职守，努力经营田地，就可得周朝的嘉奖，选拔到王廷任官职，在大官署中担任工作。这是安抚和利用殷贵族来加强周朝统治的政策手段。
（4）为了防止殷贵族不听命，宣布对不听命的，将要判处刑罚，或流放远处。
《多方》说：“乃有不用我降尔命（指不服从下达的命令的），我乃其大罚殛之（殛谓诛杀）。非我有周秉德不康宁（谓不是我们周朝不使你们安宁），乃惟尔自速辜（谓是你们自己招来祸害）。”又说：“尔乃惟逸（放荡）惟颇（歪邪），大远王命，则惟尔多方探（自取）天之威，我则致天之罚，离逖（远徙）尔土。”前一段是说不服从命令将要诛杀，这是自己招罪。后一段是说不听王命，将要处罚，剥夺土地，流放远处。《多士》所说，没有像《多方》那么严厉，也还说：“尔不克敬，尔不啻（不但）不有尔土，予亦致天之罚于尔躬。”这是说，不恭敬从事，不但不给田宅，还要处罚。
从上述四点看来，当时周朝对待殷贵族，采用了迁移、集中管理和安抚、使用相结合的政策。
周朝建设东都成周，由周公坐镇，加强了对东方地区的统治和管理，同时也加强了对迁到洛邑附近的殷贵族的监督和管理。《书序》说：“周公既没，命君陈分正东郊成周，作《君陈》。”郑玄信从成周在王城之东五十里之说，说“东郊成周”是指“成周在近郊五十里”（《周礼·地官·载师》正义引），是错误的。君陈是周公的次子（《坊记》郑注），伯禽封于鲁，由君陈“世守采地”（郑玄《诗谱》），也就是说世袭了周公的封爵。君陈的“君”是尊称，犹如召公奭又称君奭。周公死后，成王重视对成周东郊所住殷贵族的管理工作，所以继续命令君陈在成周“分正东郊”。伪《孔传》解释“分正东郊”说：“命君陈分居正东郊成周之邑里官司。”成周东郊正是殷贵族集中居住之地，“分正”当是分设长官加强管理的意思。《礼记·坊记》引《君陈》说：“尔有嘉谋嘉猷（猷，道也），入告尔君于内，女（汝）乃顺之于外，曰：此谋此猷惟我君之德，于是乎惟良显哉。”这是成王命令君陈，加强对成周东郊的官长的教导，要做到“善则称君，过则称己，则民作忠”（《礼记·坊记》）。
《书序》又说：“康王命作册毕公分居里成周郊，作《毕命》”（《史记·周本纪》相同，惟“作册”作“作策”，《书序》原脱“公”字，从《周本纪》校补）。毕公即毕公高，文王之子，封于毕（今陕西咸阳东北），这时任太史之职，作册原是史官之名。伪《孔传》解释“分居里成周郊”说：“分别民之居里，异其善恶，成定东周郊境，使有保护。”这样把“成周郊”解释为“成定东周郊境”，显然不妥。“成周郊”即指成周的郊区，也当指殷贵族集中居住之处。“分居里”当指编制殷贵族分别居住的乡里的簿册，以便加强管理。当时已有按里登记居民的制度。《国语·周语上》记载仲山父谏周宣王的话，讲到“司民协孤终”，韦昭注：“司民掌登万民之数，自生齿以上皆书于版。”如果此说确实，司民当是太史寮所属官员。
西周时代王朝的国都和诸侯的国都，都有征收军赋、征发兵役的制度。王朝的军队有三支，即“西六
”、“成周八
”和“殷八
”。“西六
”屯驻于西都丰镐，“殷八
”屯驻于牧
（即牧野附近的牧邑），“成周八
”屯驻于成周，亦称“成
”。“成周八
”的骨干，当然是周贵族。周在克殷以后，就在洛邑驻屯有军队，所以洛邑又称洛师。成周八
的大多数甲士，当是就地征发迁居洛邑的殷贵族编成。前引《多士》，勉励殷的“多士”能服役“奔走”。充当“成周八
”的甲士，重要任务就是需要他们服役“奔走”。当时“成周八
”的甲士的编制，如同其他国都的军队编制一样，是和郊区的乡里编制密切结合的。前引《多方》和《多士》，讲到迁居洛邑的殷贵族都是分配有田宅的，都是要“畋尔田”的，这种分配田地以及耕作的工作是由司土的官掌管的。因此“成周八
”中，就设有“冢司土”的官。曶壶载：“王乎（呼）尹氏（史官）册命曶曰：更（赓）乃祖考作，冢司土于成周八
。”
前引《多方》和《多士》，周朝表示要从殷贵族中选拔人才到朝廷任职，而且要选到“大僚”任职。的确，西周初年曾选拔一些殷贵族中知识分子到周的太史寮任职。例如制作令簋的作册
令，和制作作册大方鼎的作册大，是父子关系，这些铜器铭文的末尾都有“
册”图像作为族徽。他们是殷贵族，世代担任“作册”之职。又如一九七六年陕西扶风庄白家村出土窖藏微氏家族铜器，许多器铭有“
”族徽，其中史墙盘记述到他们原是殷贵族，武王克殷以后，烈祖来见武王，武王命令周公把他收留于周（岐周），此后世代在周朝担任官职。史墙盘记述：“
（粤）武王既伐殷，
（微）史（使）剌（烈）祖迺（乃）来见武王，武王则令（命）周公舍
（宇）于周卑处。”
钟有铭文大体相同，只是“于周卑处”作“以五十颂处”。唐兰以为“颂”与“通”同音通用，《司马法》：“井十为通”，“颂”即十井之地，五十颂即五百井，也即五百方里（唐兰《略论西周微史家族窖藏铜器群的重要意义》，《文物》一九七八年第三期）。我们认为这个解释未必确切，周朝收容投靠的亡国之臣，固然有“畋尔田”、“宅尔邑”的优待，但不可能分配给面积如此大的土地。
重用投奔来的殷贵族中知识分子，是周朝从文王以来的一贯政策。文王任用殷臣辛甲为太史，武王接纳殷内史向挚，就是显著的例子（见第一编第三章第二节）。《诗经·大雅·文王》说：
穆穆（仪表端庄）文王，於（叹词）缉熙（奋发前进）敬止（语词）。假（大也）哉天命，有商（商朝）孙子。商之孙子，其丽（数目）不亿（十万为亿）。上帝既命（谓上帝既命文王），侯（乃）于周服（服从于周）。
侯服于周，天命靡常（靡常谓无常）。殷士（士谓“多士”）肤敏（黾勉努力），裸（灌酒于神前）将（献上祭品）于京（镐京）。厥作裸将，常服黼（绣有黑白相间花纹的礼服）冔（礼帽）。王之荩（进用）臣（指被进用为周臣的殷贵族），无念尔祖（要求殷贵族不再思念其祖先）。
无念尔祖，聿（惟）修厥德。永言（读为“焉”）配命（合于天命），自求多福。殷之未丧师（未丧师是指未失败，即国家兴盛时期），克（能）配上帝，宜鉴于殷（谓应以殷朝灭亡为鉴戒），骏（大也）命不易（谓天命不可改易）。
这是一首祭祀文王的诗，一方面歌颂文王的得到代替殷朝的天命，得到“济济多士”的帮助，称赞“多士”是“维周之桢”（骨干）；另一方面如上文所引，诰诫已经成为“王之荩臣”的“殷士”，要求他们勉力祭祀于周朝的宗庙，不再思念自己的祖先，要以殷朝灭亡为鉴戒，认识到天命不可改易，遵照天命而臣服于周。由此可知，西周初期镐京朝廷里所使用的殷贵族的数量是不少的，周朝一方面使用他们，一方面对他们还颇有戒心。
武王克殷后，为了统治东方地区，防止殷贵族的叛乱，就有在洛邑创建新都的计划，并且把这件事嘱托于周公。等到周公平定三监和武庚叛乱之后，更加认识到加强东方统治的重要性，因此成王和周公都要遵照武王的遗愿，开始在伊、洛地区大规模营建新邑，作为东都，称为成周。
东都成周的兴建，《尚书大传》说在周公摄政第五年，而《史记·周本纪》说在“周公行政七年”，《鲁世家》也说在“成王七年”。成王七年即是周公行政七年。《史记》定在周公行政七年，是根据《洛诰》末二句“惟周公诞保文武受命，惟七年”的。《尚书》有《召诰》和《洛诰》两篇，是记述关于营建洛邑的事的。司马迁、刘歆认为两篇都作于周公摄政七年，而郑玄以为《召诰》作于周公摄政五年（《周礼·地官·大司徒》正义引）。皮锡瑞认为从两篇内容来看，“文势相接，不得以为相隔二年”，但是“营洛大事非一时所能办，《大传》言其始，《史记》要其终，两说可互相明”。也就是说，从五年开始，到七年完成（《今文尚书考证》卷十七）。我们认为，当以《尚书大传》为是，成周兴建于周公摄政五年。《史记》所说在周公行政七年或成王七年，是出于对《洛诰》末二句的误解。
殷、周贵族的纪年，很不统一。有以君王嗣位之年开始计算的，也有以某一特大事件发生之年开始计算的，更有以当年发生的大事作纪年标志的。西周初期纪年，以文王受命（接受克殷的天命）称王之年开始计算，这到武王和成王初年还沿用，所以武王克殷在武王即位之后四年，而《书序》和《史记》都说在十一年（文王受命称王之后十一年）。武王克殷之后，或者用“既克商”纪年。例如武王六年“访问箕子”，《尚书·洪范》称“惟十有三祀”，即文王受命称王之后十三年；《史记·周本纪》又说：“武王既克殷后二年，问箕子殷所以亡”。同年武王发病而死，《尚书·金
》又称“既克商二年王有疾弗豫”。商代末年艅鼎：“惟王来正（征）人方，惟王廿有五祀。”上一句是用“征人方”这件大事作为纪年标志，下一句是指商王即位年数。《尚书·洛诰》末二句：“惟周公诞保文武受命，惟七年。”王国维《洛诰解》（《观堂集林》卷一）以艅鼎纪年作对比，认为“上纪事，下纪年”，就是上一句是用当年大事作为纪年标志，下一句是用某一特大事件发生之年开始计数的。王氏依据上文，认为“惟周公诞保文武受命”是指周公“留洛邑、监东土之事”，是正确的。上文记载成王命令周公留守成周，主持此后东都政务，“监我士、师、工（指文武百官），诞保文武受民（保安好文王、武王所受于天的人民）”。而周公的对答，一开头就说：“王命予来承保乃文祖受命民。”可知“惟周公诞保文武命”，确指受命留守成周主持政务的事。王国维《周开国年表》认为“惟七年”是用“既克商”纪年，“是岁为文王受命之十八祀，武王克商后之七年，成王嗣位，于兹五岁”。很是确切。这年是周公摄政五年，也是成王五年，从“既克商”起算则为“惟七年”。
根据《召诰》记载，这年二月乙未（二十一日），成王从宗周（镐京）到丰，派遣太保召公先于周公前往洛邑“相宅”（勘察建都基地）。三月戊申（初五）召公在早晨到洛邑“卜宅”（占卜建都基地是否吉利），得到吉兆便开始“经营”，庚戌（初七）召公“乃以庶殷攻位于洛汭”，就是使用许多殷贵族在洛水入黄河处营建地基，经过五天，到甲寅（十一日）地基建成。次日乙卯（十二日）周公到洛邑，全面观察新邑经营的规模。过三天，到丁巳（十四日），举行郊祭（祭天神），用牛两头；次日戊午（十五日）在新邑举行社祭（祭地神），用牛、羊、猪各一头。又过七天，到甲子（二十一日）周公召集殷贵族的各级领袖（侯、甸、男、邦伯），用“书命”（写在简册上的命令）分配劳役，“厥既命殷庶，庶殷丕（大也）作”。后来成王来到新邑，太保召公便以监护者的身份，对少年的成王作了长篇教导。《召诰》的内容，就是记载这长篇教导的。从教导内容来看，这时成王来到新邑，开始升登王位，亲理政务。召公对成王说：“王来绍上帝，自服于土中。”“土中”就是“中土”，指成周居于四方的中心。“绍”当解释为“助”
，“自服”是亲自服政的意思。这是说成王来到成周，是帮助上帝进行治理，亲自服政于四方的中心。召公又说：“王乃初服……知（语词）今我初服，宅新邑，肆惟王其疾敬德。”“初服”是说成王开始亲政
，“宅新邑”是成王居于新邑开始亲政。
一九六三年陕西宝鸡出土的何尊有这方面的记述：
惟王初
，宅于成周，复
（禀）珷（武）王丰福（丰福是祭名），自天（天指天室）才（在）四月丙戌，王诰宗小子于京室曰：昔才（在）尔，考公氏克
玟（文）王受兹〔大令（命）〕，惟珷（武）王既克大邑商，则廷告于天曰：余其宅兹中或（国），自之
（
）民。……惟王五祀。
近人考释把“惟王初
宅于成周”读作一句，将“
宅”二字连读，不确。“
”当用作“
”，原义为升登，“初
”是说开始升登王位
[6]
。“惟王初
，宅于成周”，和《召诰》所说“王乃初服”，“宅新邑”，意义相同。只是因为两者的地位不同，用词有差别。《召诰》因为出于太保召公之口，用“初服”比较适宜。召公用“天命”来教导成王，“服”字有奉天命服政之意。召公引用夏殷二代的历史来证明他的“天命”理论，说：“我不敢知曰：有夏服天命，惟有历年；我不敢知曰：不其延，惟不敬厥德，乃早坠厥命。”这是说夏代原来能够“服天命”，即按天命服政，因而历年长久；后来因为不敬重“德”，就很快丧失从上天接受来的“命”。至于何尊，是“宗小子”因为成王诰辞中有嘉奖其父亲的话，并赏给贝三十朋，为父亲所作的祭器。成王的诰辞是在来到成周升登王位之后发布的，因而何尊说“惟王初
”，是合于作者身份的。
何尊记载“惟王初
，宅于成周”，在“惟王五祀”，与《尚书大传》所说“营成周”在周公摄政五年相合，和王国维解释《洛诰》“惟七年”是既克商七年、即成王五年也相合。王国维的解释原来只是一种合理的推断，现在由于何尊出土而得到证实。《洛诰》第一段记载周公向成王报告营建洛邑经过，说：“予惟乙卯朝（早）至于洛师”，就是《召诰》所说三月乙卯“周公朝至于洛”。为什么周公只说乙卯这个日子而不讲月份呢？王国维《洛诰解》说：“日而不月者，成王至洛与周公相见，时在五月乙卯以前故也”（《周开国年表》同）。这一推断，现在也由于何尊出土而得到证实。何尊说：“才（在）四月丙戌，王诰宗小子于京室。”顺着《召诰》所记月日来推算，四月丙戌是十三日。成王来到洛邑是在四月丙戌之前，成王和周公、召公的相见当即在四月丙戌前后。
何尊的记述，与文献记载完全符合。所说“惟王五祀”，即是成王五年，也即周公摄政五年。所说成王诰宗子于京室曰：“惟珷（武）王既克大邑商，则廷告于天曰：余其兹宅中国，自之
民。”“中国”即是《召诰》所说“自服于土中”的“土中”，就是指天下四方的中心。这时在洛邑大规模建设东都，确是继承了武王的遗志，实行了武王“廷告于天”的遗嘱。《逸周书·度邑解》，就是记述武王克殷之后，要在伊洛地区建都，并把这件大事托付周公的。《史记·周本纪》也说：“成王使召公复营洛邑，如武王之意。”何尊载：“复禀珷（武）王丰福，自天。”这是说，成王来到成周升登王位之后，就到天室对武王举行福祭。“福”是祈求赐福的祭祠，用牲肉和酒献祭，酒肉要归君主吃喝，叫做“归福”。春秋时代晋国还沿用这种礼制。“福”原是“胙肉”之意，见《国语·晋语二》。天室就是明堂。成王之所以要到天室祭祀武王，因为在成周建筑天室就是武王的遗志。天室可以用来宣布法令，宣称这些法令符合天意，用来加强对殷贵族的管理统治。天室该是成周大规模建设中最早完成的建筑，所以成王刚来成周，就可以在此祭祀武王了。
东都成周大规模的营建，是西周初期政治上的一件大事。同时分设东西两都以加强对东西两部的统治，是我国古代政治历史上的创举。这对于创建强大的周朝，是具有重大作用的。
更有一点需要加以辨明的，就是由于何尊的发现，有人解释何尊铭文，认为成王确曾迁都成周。何尊开头说：“隹（惟）王初
，宅于成周。”唐兰《
尊铭文解释》（《文物》一九七六年第一期）和《西周青铜器铭文分代史征》把“隹（惟）王初
宅于成周”连读为一句，认为“
宅于成周”，就是“周初的成王确实迁都成周”。并且认为《周本纪赞》太史公曰：“学者皆称‘周伐纣居洛邑’，综其实不然。武王营之，成王使召公卜居，居九鼎焉，而周复都丰镐，至犬戎败幽王，周乃东徙于洛邑”，综其实是错的。何尊记武王告天的话说“余其宅兹中国，自之
民”，正说明武王的决策，到周公摄政五年，才实现这个决策，经营成周。
[7]
我们认为司马迁所说没有错误，武王主张营建洛邑为东都，同时设置东西两都，是为了加强对中原地区以及对四方管理和统治。这是中国历史上伟大的创举，对于加强全国的统一起着重要作用，因为全国面积广大，僻居西方的国都是不便于管理中原和东北南三方的政务的。司马迁说武王、成王营建洛邑“居九鼎焉”，就是说把洛邑建成国都，“九鼎”原是国都的象征，至于说“周复都丰镐”，丰镐原是周的国都所在。当时把洛邑称为“成周”、丰镐称为“宗周”，就是由于两都同时设置的缘故。
周公摄政五年开始营建成周，成王来到成周开始亲政，即何尊所说“惟王初
，宅于成周”，召公就召集周公和殷贵族中首领在一起，当面向成王讲明今后在这里治理的方针政策，实际上就是以长老身份对成王进行教导。《尚书·召诰》就是当时史官记录下来的召公所作的教导。因为召公发表这篇教导时，周公和殷贵族中一些首领都在座，所以开头说：“拜手稽首，旅（陈也）王（指成王）若公（指周公），诰告庶殷（指殷贵族首领），越乃御事（指所有官吏，“越”下原衍“自”字，从《诗经·大雅·思齐》郑笺所引校删）。”
召公对成王的教导，主要是要成王以夏、殷二代历史为鉴戒，希望能够“疾（迅速）敬德”，能够按照上天的“成命”，在中土“治民”。召公说：
王来绍上帝（谓帮助上帝治理），自（亲自）服（服政）于土中（犹言中土）。旦（周公名）曰：其作大邑，其自时（是）配皇天，毖祀（犹言祷告）于上下，其自时（是）中
（
，治也。中
谓治理中土），王厥有成命，治民今休（休谓取得美好成绩）。
因为当时周公在座，召公用周公的话，指出了营建成周的政治目的，在于按照上帝“成命”在中土治理好小民。怎样治理好小民呢？召公认为必须使小民协和，“其丕（大也）能诚（和也）于小民”。还以为不能过分使用小民的劳力，也不能过分用杀罚的手段来治理，“其惟王勿以小民淫用（淫用谓过分使用）非彝（谓不按常法）
[8]
，亦敢（承上文谓勿敢）殄（绝灭）戮（杀罚）用
（治理）民。若有功（谓顺以导之则有功），其惟王位在德元（谓居于德的首位），小民乃惟刑（通“型”，效法）用于天下，越王显（于王有光显）”。这样主张不过分使用“小民”和杀罚“小民”，就是提倡用“德”来治理，从而使得“小民”效法，把“德”推行于天下。
召公在强调用“德”治民的同时，还主张重用老成人。他说：“今冲子（谓童子，指成王）嗣（嗣位），则无遗寿耇（勿遗弃老成人），曰其（指老成人）稽（稽考）我古人之德，矧曰其有能稽谋自天。”这是因为成王年轻继位，召公特别为此指出，必须不遗弃老成人，因为老成人既能懂得古人之德，又能懂得天命。召公也还主张做好使用殷贵族中办事人员的工作，也就是使用好从殷贵族中选拔出来的官吏。他说：“王先服（使用）殷御事，比介（使靠拢）于我有周御事，节性（使节制其本性）惟日其迈（天天能上进）。”这是主张对殷贵族采取争取靠拢和促使逐步转变其立场的政策。因为洛邑有大量殷贵族迁居，为了巩固周朝的统治，扩展周朝统治力量，必须做好对殷贵族的使用和安排工作。
这时召公有必要对成王进行这样认真的教导。因为周朝刚刚建成，全国刚刚统一，叛乱的殷贵族及东夷的势力刚刚平服，广大人民在前一个时期受到殷朝及其诸侯迫害的创伤还很沉重，成王年轻即位，缺乏历史知识和统治经验，这真是周朝开国以来重要的关键时刻，召公以太保的职位，以周族中长老的地位，对周的兴亡负有重任，对成王负有教导和辅助的责任。但是，召公对于成王毕竟是臣下，以臣下教导君上，只能强调天命了。何况，当时贵族在思想上确实很相信“天命”的。召公既用天命来解释夏代和殷代的所以灭亡，也用天命来解释周朝之所以能够兴起和完成统一以及建都中土。认为主要关键就在于是否能够用“德”。因此说：“知今我初服，宅新邑，肆惟王其疾敬德，王其德之用，祈天永命（祈求天给以长命）。”
《尚书·召诰》是成周开始营建以后，成王来到成周升登君位时，召公对成王的教导，着重阐明在东都的施政方针和策略。《尚书·洛诰》是在周公摄政五年成周建成以后，要举行庆功改元典礼时，周公和成王的对话。对话共分三段：第一段周公追叙营建成周的经过以及请成王前来成周定计等事，成王表示赞赏。第二段周公说明举行庆功典礼和祭礼的意义及其作用，成王极称赞周公的功劳。第三段成王表示要退回镐京即君位，命令周公留守成周治理，周公表示接受。最后叙述对文王、武王的祭礼，由成王命令作册逸宣布“王命周公后（指此后治理成周）”的册命。
《洛诰》第二段记周公对成王曰：
王，肇（开始）称（举行）殷礼（殷见之礼），祀于新邑，咸秩（都有条理秩序）无文（“文”读作“紊”，无紊谓不紊乱）。予齐（整齐）百工（即百官），伻（使）从王于周（成周）。予惟曰：庶有事（事谓祀事）。今王即命曰：记功（记建成成周之功）宗（宗庙），以功作元祀（因功举行大祭祀）。惟命曰：汝受命笃（大）弼（辅佐），丕（大）视（示）功载（事），乃汝其悉自教（效）工（功）。
“殷礼”是内外群臣大会合、朝见君王之礼。
《周礼·春官·大宗伯》：“以宾礼亲邦国……时见曰会，殷见曰同。”这种殷见礼是周族传统的礼制，或者称为“依”。《诗经·大雅·公刘》说：“于京斯依，跄跄济济。”《逸周书·度邑解》记武王说：“予克致天之明命，定天保，依天室。”所谓“于京斯依”，就是在京都举行殷见礼。所谓“依天室”，就是在天室举行殷见礼。古“依”、“殷”音同通用。这时举行殷见礼，具有庆功大会的性质。同时“祀于新邑”，是配合庆功大会，记功劳于宗庙。即所说“记功宗，以功作元祀”。古代有策勋礼，要把功劳写在简策上送进宗庙保存。这到春秋时还沿用。例如鲁襄公十三年“公至自晋，孟献子书劳于庙，礼也”（《左传》）。周公说：“予齐百工，伻从王于周”，正因为是殷见之礼，要使百官集中到成周。这种庆功的殷见礼，主要是庆祝成周大邑的建成，实质上就是庆祝周朝一统大业的成功。同时借此机会，要大臣和诸侯会集在一起献功，从而加强全国的团结和一统。《尚书大传》引《洛诰》“乃女（汝）其悉自教工”作“悉自学功”，解释说：“悉，尽也。学，效也。传曰：当其效功也。于卜洛邑，营成周，改正朔，立宗庙，序祭祀，易牺牲，制礼作乐，一统天下，合和四海，而致诸侯，皆莫不依绅端冕，以奉祭祀者。其下莫不自悉以奉其上者，莫不自悉以奉其祭祀，此之谓也。尽其天下诸侯之志，而效天下诸侯之功也。”这就是解释庆功和献功的殷见之礼的。周公强调“肇称殷礼，祀于新邑，咸秩无文（紊）”，其目的就在于“一统天下，合和四海，而致诸侯”，并且使诸侯通过参加殷见之礼，参与献祭之礼，能够尽其志而效其功；从中也还可以观察他们是否诚心拥护周朝。《洛诰》记周公对成王说：
女（汝）其敬识（辨别）百辟（诸侯）享（参与献祭之礼），亦识其有不享（辨别某些诸侯并不诚心献祭）。享多仪（献祭应以礼仪为重），仪不及物（礼仪的分量赶不上贡物多的），惟曰不享（就是不诚心献祭），惟不役志于享，凡民惟曰不享，惟事其爽侮（这样对于王事就会发生差错和轻慢）。
这就是通过诸侯献祭之礼，观察他们对于朝廷的态度，从而辨别出哪些诸侯是不可信任的，防止他们发生差错和出现轻慢的行为。
《洛诰》第三段记载成王对周公说：
公，予小子其退（谓自己将从成周退走），即辟于周（将回宗周即君位），命公后（命令周公留守成周主持以后政务）。四方迪（通“犹”）乱，未定于宗礼（还不能按照宗周的礼制使天下大定），亦未克敉（读作“弥”，终也）公功（也没有能够完成你周公的功业），迪（进也）将（主持）其后（必须进一步主持此地以后的政务），监我士、师、工（监督好我所属的文武百官），诞保文武受民（保安好文王、武王所受于天的人民），乱（当作“
”）为四辅（任为君王统治四方的辅佐）。
郑玄把“命公后”解释为分封周公之子伯禽，不确。周公于摄政三年“践奄”，“践奄”之后，就把伯禽封于鲁，“因商奄之民”。这时伯禽早已分封，不需要等到成周建成后再分封。而且成王所说的话，都在嘱咐和勉励周公今后在成周进一步加强治理，没有半点分封周公后代的意思。蔡沈《集传》认为这是“成王留周公治洛也”，“犹后世留守、留后之义”。所说“犹后世留守、留后之义”，未必正确，但是说是“成王留周公治洛”，很是恰当。“命公后”的“后”，就是“迪将其后”的“后”。下文说：“王命作册逸（即史佚）祝册，惟告周公其后”，“王命周公后，作册逸诰”。就是成王命令史官把他的口头的决定写成公文，用“册命”的方式授给周公今后治理东都的大权。成王给予周公监督百官、“保民”以及“司为四辅”的大权，就是统治东都的大权。因为东都是“中国”或“土中”，正当天下的中心，负有统治四方的重任。接着成王再对周公说：
公定（你周公留下吧）！予往已（我要回去了）！公功肃将祗欢（“肃”通“速”，公的功业行将为人敬悦），公无困我（“我”原误作“哉”，从《汉书·元后传》、《续汉书·祭祀志》刘注引《东观书》所引改正。谓公不要使我为难），我惟无
（我不会厌倦），其康事（“康”通“赓”，希望你继续从事），公勿替刑（“替”谓废弃，“刑”通“型”，法则），四方其世享。
这是成王进一步说明他的意愿，要求周公留在成周，继续从事治理四方的政务，只要不废弃原有的法则，子孙可以世袭这个为“四辅”的职位，所以说“四方其世享”
。后来果然这样，周公的后代世袭着这个治理成周的职务。令彝：“王令周公子明保尹三事四方，受卿事寮”，“明公朝至于成周”。《书序》也说：“周公既没，命君陈分正东郊成周，作《君陈》。”
西周前期诸王都在活着的时候有尊称。文王、武王、成王，原来都是生号。关于这点，在先秦和汉初都是明确的。《诗经·周颂·昊天有成命》，朱熹认为“此诗多道成王之德，疑祀成王之诗也”。是正确的，全诗一章七句：
昊天有成命，二后受之（《毛传》：二后，文、武也）。成王不敢康，夙夜基命宥密（贾谊《新书》引作“谧”），於缉熙，单（《国语》引作“亶”）厥心，肆其靖之。
《国语·周语下》记载晋大夫叔向对周大夫单靖公所说的话，有解释这章诗的内容：“是道成王之德也。成王能明文昭，能定武烈者也。夫道成命者，而称昊天，翼其上也。二后受之，让于德也。成王不敢康，敬百姓也。夙夜，恭也。基，始也。命，信也。宥，宽也。密，宁也。缉，明也。熙，广也。亶，厚也。肆，固也。靖，和也。其始也，翼上德让，而敬百姓。其中也，恭俭信宽，帅归于宁。其终也，广厚其心，以固和之。始于德让，中于信宽，终于固和，故曰成。”贾谊《新书·礼容语下》也有相同的记载，也有对这章诗的解释，但解释不同：“谧者，宁也，亿也。命者，制令也。基者，经也，势也。夙，早也。康，安也。后，王也。二后，文王、武王。成王者，武王之子，文王之孙也。文王有大德而功未就，武王有大功而治未成。及成王承嗣，仁以临民，故称‘昊天’焉。不敢怠安，早兴夜寐，以继文王之业。布文陈纪，经制度，设牺牲，使四海之内懿然葆德，各遵其道，故曰‘有成’。承顺武王之功，奉扬文王之德，九州之民，四荒之国，歌谣文、武之烈，累九译而请朝，致贡职以供祀，故曰‘二后受之’。方是时也，天地调和，神民顺亿，鬼不厉祟，民不谤怨，故曰‘宥谧’。成王质仁圣哲，能明其先，能承其亲，不敢惰懈，以安天下，以敬民人。”
上述两段对《昊天有成命》的解释，虽有不同，但是，认为这首诗是歌颂成王之德，是一致的；认为成王是继承文王、武王的事业而得到成功，完成了昊天的“成命”，也是一致的。《国语》说：“成王能明文昭，能定武烈者也。夫道成命者，而称昊天，翼其上也。”“文昭”是指文王的“德”，“武烈”是指武王的“德”，而“道成命”就是成王的“德”。《新书》说：“文王有大德而功未就，武王有大功而治未成”，及成王承嗣而“有成”。说明成王之所以称“成”，就是由于他完成了文王、武王“未就”、“未成”的功业。《新书》所说：“布文陈纪，经制度，设牺牲，使四海之内懿然葆德，各遵其道，故曰‘有成’。”也就是《尚书大传》所说的“改正朔，立宗庙，序祭祀，易牺牲，制礼作乐，一统天下”。《吕氏春秋·下贤》说：“文王造之而未遂，武王遂之而未成，周公旦抱少主而成之，故曰成王。”这就明确地指出了成王所以称“成”的原因。
《尚书·酒诰》开头，无论今文尚书三家（欧阳、大小夏侯）和古文尚书三家（马融、郑玄、王肃），都作“成王曰”（只有伪《孔传》删去“成”字）。马融所引解释“成王”的三种说法之一：“或曰：以成王为少，成二圣之功，生号曰成王。”郑玄说：“成王所言成道之王”（《尚书·酒诰》正义引）。都是有依据的。段玉裁根据《尚书·顾命》云：“翌日乙丑成王崩”；《史记·鲁世家》说：“周公在丰，病将没，曰：必葬我成周，以明吾不敢离成王”（《尚书大传》作：“吾死必葬于成周，示天下臣于成王”），证明成王确是“生称”，“如汤生称武王之比”（《古文尚书撰异》）。魏源也根据《国语》、《新书》、《吕氏春秋》、《史记》等书，证明成王是“生时尊号”，“周人及西汉初人皆知之”（《书古微》卷十）。
成王之所以称“成”，确实取义于周朝开国大业之完成。也就是昊天“成命”的完成。《召诰》记召公引周公的话说：“其自时（是）中
，王厥有成命，治民今休。”这是说成王奉行上帝的“成命”，治民取得了美好的成果。《召诰》记召公最后对成王说：“王末（终也）有成命，王亦显。”这是说成王终于完成上帝的“成命”，因而成王也很光显。周朝统一全国、统治四方开国大业，是周公东征胜利、建成东都成周之后才完成的，从此成王开始成为统治四方的新的开国之君。所以《洛诰》记周公对成王说：“予乃胤保（指保天命），大相东土（指准备营建成周），其基（始也）作民明辟（“明辟”即明君）。”周公在对答成王要他留在成周主持统治四方政务时又说：“孺子（指成王）来相宅，其大惇典殷献民（指管理殷贵族），乱（当作“
”）为四方新辟（成为统治四方的新君），作周恭先（作为后代恭谨的周朝君王的先导）。曰：其自时（是）中
（治理中土），万邦（诸侯）咸休（都有很好的治理），惟王有成绩。”正因为“王有成绩”，所以推尊称为“成王”。
成周之所以称“成”，和成王之所以称“成”，意义是一样的。郑玄说：“居摄七年天下太平而此邑成，乃名曰成周”（《公羊传·宣公十六年》疏引）。这个解释不够确切。何休说：“名曰成周者，周道始成，王所都也”（《水经·谷水注》引）。“成周”是和“宗周”对称的。“宗周”是因为天子是天下的大宗而得名。“成周”是因为建成四方统治的中心而得名。自从成周建成以后，西都宗周的京畿和东都成周的京畿就沟通连结起来，有所谓“邦畿千里”之说，成为周朝中央政权相互连结的两个统治中心。
[6]
“
”字在《说文》为地名。另有“
”字在“舁”部，说：“
，升高也。从舁囟声。”另有“
”字，是“
”的异文，说：“
，
或从卩。”段玉裁于“
”字下解释说：“升之言登也，此与辵部迁、拪音义同”；又于“
”字下解释说：“卩谓所登之阶级也。”“迁”字原义亦是升登。《说文》：“迁，登也。从辵
声。拪，古文迁，从手西。”此处“
”字是说升登阼阶，和文献上所说“践阼”、“践天子位”的“践”，音义俱近。“践”也有升登之义。《礼记·中庸》郑玄注：“践犹升也。”《史记·秦始皇本纪》索隐引崔浩和《汉书·陈胜项籍传赞》颜注引晋灼，都说：“践，登也。”
[7]
唐兰《
尊铭文解释》（《文物》一九七六年第一期）把铭文“惟王初
宅于成周”连读，认为成王迁都成周，成王是在洛邑建成之后，在这个新建“大邑”亲政，因而改元，称为“元祀”。此器作于成王亲政后五年。马承源《何尊铭文初释》（见同上《文物》）以为“
”即“堙”之本字，堆土造城之意，否认有迁都成周的事。此器作于成王五年，即周公摄政五年，与《尚书大传》所说摄政五年“营成周”相符。张政烺《何尊铭文解释补遗》（见同上《文物》）认为“
”与“省”音近通假，“省宅”即《召诰》、《洛诰》所说召公、周公的“相宅”。
[8]
《召诰》：“其惟王勿以小民淫用非彝”，有三种不同读法和解释：（1）伪《孔传》作一句读，解释说：“勿用小民过用非常，欲其重民秉常。”江声《尚书集注音疏》有同样解释：“勿以小民过用非常，戒毋扰民。”（2）焦循《尚书补疏》则读“淫”字为句（实际是顿号），主张训“淫”为“过”，“用非彝”冒上“勿”字，“勿用小民淫为重民，勿用非彝为秉常”。（3）王引之《经义述闻》和孙星衍《尚书今古文注疏》，都把这句连下文“亦敢殄戮用
民若有功”连读。王引之解释说：“不以小民非彝而殄戮之者，先教化而后刑罚也，用此治民，乃能有功。”孙星衍说：“言王勿以小民有过为非法者，敢尽罪以治民，惟顺叙则有功也。”我们认为当以江声之说为是，江声解释“亦敢殄戮用
民”说：“亦是承上之词，上句言勿，下句言亦，则是蒙上勿字而言亦也。”“亦勿敢用殄戮以治民，戒毋虐民也。”王先谦《尚书孔传参正》从其说，甚是。