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《汉书·地理志》说：秦“并兼四海，以为周制微弱，终为诸侯所丧，故不立尺土之封，分天下为郡县”。后代学者常沿用此说，认为秦废除分封制而普遍设立郡县制，是我国政治历史上的大变革。唐代柳宗元著《封建论》一文，阐释这个论点最为著名，他把分封制称为“周制”，而把郡县制称作“秦制”，称赞秦代由于实行“秦制”而完成统一，指责西汉由于恢复“周制”而造成分裂。其实这种说法不够确切。就郡县制来说，县起源于春秋时代，县和郡原为楚、晋、秦等国国君直属的边防要地，到春秋、战国之际由于社会制度的变革，逐渐形成郡县两级的地方制度，到战国时代各国就普遍推行；郡县制并非出于秦代所创始和推行。就分封制来说，战国时代各国由于经济、政治的改革，分封制的性质已变化，秦汉的分封制是继承战国的制度而有所发展的。
西周的分封制，按照贵族宗法血统的亲疏关系，分成等级，分别世袭占有一定范围内的封地及其居民，成为当时贵族对财产权力进行再分配的主要制度。战国的分封制，性质上根本不同于西周的分封制。战国时代秦赵等国的封君，只享有在封地内征收赋税的特权，基本上是以户计数的，也有以邑、城计数的，更有以县或郡计数的。封君只分割享受封建政权一部分赋税收入，包括封地以内的地税及山川市井之税，但是不掌握封地的行政权和兵权。当时封君的封地上的行政组织，已采用封建的官僚制度。尽管封君的封地上行政长官如同中央政权一样称为“相”，但是封君的“相”如同郡守一样必须由中央直接派遣。因此封君一般不直接掌有封邑的政权。当时身居将相要职的封君，曾经显赫一时，但是一旦被免除要职，出归封地，就如同被流放一般
。十分明显，战国以后的分封制，是在中央集权的封建政治体制下，新创的封建统治阶级内部实行财产和权力再分配的制度。
从分封制的变迁来看，西周时代奴隶制的分封制，战国时代早已废除，用不到秦代再来废除；至于战国时代创始的封建性质的分封制，秦代不但没有废除，也还沿用着。秦始皇完成统一以后，始终沿用战国时代秦国所实行分封列侯的制度。西汉的分封制，只是在秦代分封列侯制度的基础上又有所扩展而已。
马端临在《文献通考》的《封建考（六）》中，有“秦制侯以下二十等爵、罢封建”条：
秦法，则惟彻侯有地，关内侯则虚名而已，庶长以下不论也。始皇遣王翦击楚，翦请美田宅甚众，曰：“为大王将，有功终不得封侯。”然则，秦虽有彻侯之爵，而受封者盖少。考之于史，惟商鞅封商於（按当作“於商”），魏冉封穰侯，范雎封应侯，吕不韦封文信侯，嫪毐封长信侯。及始皇既称皇帝，东游海上，至琅邪，群臣议颂功德，惟列侯武城侯王离、通武侯王贲，伦侯建成侯赵亥、伦侯昌武侯成、伦侯武信侯冯毋择，如是者不数人而已。然鞅、冉、不韦、毐皆身坐诛废，雎虽幸善终，而亦未闻传世。王离以下，俱无闻焉。盖秦之法，未尝以土地予人，不待李斯建议而后始罢封建也。
这里所说的“封建”，即指分封制。马端临这段证明秦代“罢封建”的考证，如果细加分析，是不能成立的。
战国时代秦国早就实行如同东方六国一样的分封制。秦献公时，曾封公子向为蓝田君。《古本竹书纪年》说：“魏惠王三年（按即秦献公十八年）秦子向命为蓝田君。”（《水经注·渭水》引）蓝田君当即分封于蓝田的封君。秦孝公任用卫鞅（即商鞅）变法，为了奖励军功，制定二十等爵，第二十等爵列侯（即彻侯或通侯）就是封君性质。在秦二十等爵中，高级爵位都拥有“税邑”或“赐邑”。《商君书·境内篇》说：“故爵五大夫，皆有税邑三百家，有赐邑三百家。”五大夫是第九等爵，已有“税邑”和“赐邑”三百家，作为第二十等爵的列侯，当然有更大的“税邑”和“赐邑”。卫鞅本人就因军功而封为商君，封得於商十五邑，就是列侯性质。《史记·秦本纪》说：孝公二十二年“卫鞅击魏，虏魏公子卬（昂），封鞅为列侯，号商君”。按照卫鞅的变法令：“宗室非有军功，论不得为属籍”，“有功者显荣，无功者虽富无所芬华”。宗室贵族如果没有军功，就得不到爵禄，当然更不可能封为列侯，从此秦国就长期实行这种法制，主要分封的是建有大功的大臣和将军。秦惠王时，张仪因连横有功，得封五邑，号武信侯；樗里疾因帮助魏章攻楚取得汉中有功，封为严君；又有横门君“善用兵”（《战国策·秦策一》），也该由于战功得封。秦昭王时，魏冉因拥立秦昭王有功，封于穰，称为穰侯，后来又取得陶邑（即定陶）作为封邑；白起因攻取楚都郢有功，封为武安君；范雎因献计驱逐专权的魏冉等“四贵”有功，出任相国，封于应，称为应侯；蔡泽因秦昭王采用他的计划，出任相国，几月后谢病，号刚成君。秦庄襄王时，吕不韦因拥立庄襄王有功，封为文信侯，“食蓝田十二县”，接着又“食河南洛阳十万户”。秦与东方六国一样，把不少城邑或县作为封君的食邑。以上这些封君中，只有樗里疾是宗室贵族（秦惠王的异母弟），魏冉是贵戚（宣太后的异父弟），白起是秦国人而逐步提升起来的将领，其余都是外来的有功的客卿。
秦国只有在秦昭王初年和秦王政初年，由于太后当权，破坏了卫鞅规定的法制，大封宗室贵族和贵戚以及所宠爱的人。秦昭王时的封君，除了贵戚魏冉封穰侯外，还有昭王的同母弟公子巿封泾阳君，公子悝封高陵君，又有宣太后的同父弟芈戎封华阳君和新城君，权势都很大，当时被合称“四贵”。此外还有昭王之子柱封安国君（即后来的孝文王）等。秦王政初年有王弟成
（即盛桥）封长安君，更有嫪毐由于太后宠爱而封为长信侯，除得山阳为封地外，“又以河西、太原郡更为毐国”。同时还有昌平君和昌文君官为相国，可能也出身于贵族或贵戚。此外在秦孝文王时，还有王后之弟封为阳泉君。
马端临说：“秦虽有彻侯，而受封者盖少。”其实战国时代秦国的封君并不比东方六国为少，不像马端临所说那样只有商鞅、魏冉、范雎、吕不韦、嫪毐等五人。马端临因为“鞅、冉、不韦、毐皆身坐诛废，雎虽幸善终，而亦未闻传世”，作出了“盖秦之法，未尝以土地予人”的结论。其实“身坐诛废”、“未闻传世”，并不是秦国分封制独有的特点，东方六国也都如此。在当时各国的封君中，除了齐的孟尝君和魏的安陵君出于世袭，赵的平原君传世以外；其余都“未闻传世”。触龙劝“新用事”的赵太后把少子长安君入质于齐，就曾指出：不论赵国或其他各国，三世以来继续存在的封君是没有的，“此其近者祸及其身，远者及其子孙”，是由于“位尊而无功，奉厚而无劳，而挟重器多也”（《战国策·赵策四》）。这是封建统治者内部争夺财产和权力十分激烈的结果。怎能根据这点来断言秦法“未尝以土地予人”呢？
秦始皇在除去嫪毐和吕不韦两大势力以后，就亲自掌握政权。他的一个重要的措施，就是恢复了秦的传统法制（即商鞅制定的法制），不给无功的宗族贵族高级爵位，也不分封子弟为封君，所以《史记·李斯列传》说：“秦无尺土之封，不立子弟为王。”博士淳于越对秦始皇也说：“今陛下有海内，而子弟为匹夫。”（《史记·秦始皇本纪》）
然而，秦始皇并没有废除战国时代秦国实行的分封制，继续推行着二十等爵制度，包括第二十等爵列侯在内。当秦始皇亲自请王翦统带六十万大军伐楚时，王翦请求给与美田宅很多，说：“为大王将，有功终不得封侯。”（《史记·王翦列传》）这只是说秦始皇不肯轻易封侯，并不是秦始皇已经废除封侯的制度。后来王翦由于建立大功，终于封得列侯。《史记·秦始皇本纪》记载二十八年时的《琅邪台刻石》，文末有随从大臣的名单，在丞相之上就有一批列侯和伦侯：“列侯武城侯王离，列侯通武侯王贲，伦侯建成侯赵亥，伦侯昌武侯成，伦侯武信侯冯毋择。”郭沫若把“王离”改作“王翦”，认为“王离”是误字
。这是正确的。王离是王翦之孙，王贲是王翦之子。在秦兼并六国过程中，王翦和王贲都在指挥作战中建立了大功，那时王离年纪还轻，不见有什么大功，怎么可能名列在王贲之前而成为当时第一位列侯呢？列侯是有封邑的，王翦封为武城侯，武城当为封邑之名。战国时，赵国曾以武城作为孟尝君的封邑，平原君也曾封于东武城。王贲封为通武侯，也该有封邑。伦侯不见于二十等爵，当是新增的一种侯爵。《索隐》说：“爵卑于列侯，无封邑者。伦，类也，亦列侯之类。”这个解释前后自相矛盾，一方面说伦侯“无封邑者”，另一方面又说“亦列侯之类”。如果是“列侯之类”，也该有封邑。建成侯的建成、昌武侯的昌武，都该是封邑之名。根据《汉书·地理志》，沛郡有侯国名建成，渤海郡和豫章郡都有县名建成，胶东国有县名昌武。
秦始皇确实曾分封一批封君。他曾命令乌氏倮“比封君，以时与列臣朝请”（《史记·货殖列传》）。如果没有一批封君，怎么可能叫乌氏倮“比封君”呢？《汉书·货殖传》说：“秦汉之制，列侯封君食租税。”秦代“食租税”的封君制度，是沿袭战国时代秦国的，并为后来汉代所继承。战国时代秦国封君所有的封地，行政上由中央派遣官吏治理。例如秦惠王灭蜀后，封蜀王后裔公子通国为蜀侯，并派陈庄为蜀相，更派张若为“蜀国守”（《华阳国志·蜀志》）。秦代封君的封地，该仍由中央派遣官吏治理，因此这些列侯的封地仍然由中央直属的郡县所管辖，所以秦代基本上做到了“海内为郡县，法令由一统”（《史记·秦始皇本纪》）。后来汉代分封列侯就是沿袭这种制度，其封地仍由中央直属的郡县所管辖。
马端临说：“盖秦之法，未尝以土地予人，不待李斯建议而后始罢封建也。”其实秦始终实行着分封列侯的制度，而李斯也并没有主张废除这种分封制，只是主张维持秦国商鞅变法以来传统的法制，反对立诸子为王。秦始皇二十六年（前221年）秦刚统一天下，丞相王绾等人建议：“诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填之，请立诸子。”王绾等人因为燕、齐、楚等地较远，不便由中央直接控制，因而建议在这些地方分封诸子为王，让诸子前往镇守。而李斯根据西周分封子弟同姓很多，“后属疏远，相攻击如仇雠，诸侯更相诛伐，周天子弗能禁”的历史教训，认为当前“一统皆为郡县，诸子功臣以公赋税重赏赐之，甚足易制，天下无异意，则安宁之术也”（《史记·秦始皇本纪》）。李斯只是根据西周分封子弟同姓造成诸侯混战局面的教训，反对分立诸子为王，仍然坚持秦的传统法制，维护了中央集权的封建政治体制。
秦始皇三十四年（前213年）博士淳于越又提出建议：“臣闻殷周之王千余岁，封子弟功臣自为枝辅。今陛下有海内，而子弟为匹夫，卒有田常、六卿之臣，无辅拂，何以相救哉？事不师古而能长久者，非所闻也。”而李斯的反驳，认为“越言乃三代之事，何足法也”，并竭力反对“诸生不师今而学古”，因而提出了禁止“私学”和焚书的主张。在这场“师古”和“师今”的争论中，淳于越根据殷周分封制“能长久”的经验，主张“师古”而分封子弟作为“枝辅”，并不是企图取消战国以来秦所实行“食租税”的分封制，而要恢复实行西周时代奴隶制性质的分封制，只不过要求在原有分封制的基础上加封诸子为王，如同后来西汉初年在分封“列侯”之上增加分封同姓子弟为“诸侯王”一级一样。李斯所反对的，也只是反对分封诸子为王，并没有要求废除秦长期实行的分封列侯制度。
李斯不但没有反对当时实行的分封列侯制度，而且自己非常热衷于长期取得封侯称孤的地位。后来李斯由廷尉升任丞相，就封得列侯。秦始皇在出巡途中病死沙丘，赵高阴谋杀害长子扶苏而另立胡亥为皇帝。赵高对李斯说：长子扶苏即位，“必用蒙恬为丞相，君终不怀通侯之印，归于乡里矣”。而李斯说：“斯上蔡闾巷布衣也，上幸擢为丞相，封为通侯，子孙皆至尊位重禄者，故将以存亡安危属臣也，岂可负哉？”赵高又说：“君听臣之计，即长有封侯，世世称孤。”（《史记·李斯列传》）通侯即列侯。这时赵高以“长有封侯，世世称孤”来诱使李斯听他之计，而李斯也因被秦始皇“擢为丞相，封为通侯”，一度表示不能辜负君上的嘱咐，说明分封列侯的制度，到秦始皇末年还继续推行，大臣们对于列侯的爵位及其特权还是十分向往，努力追求的。李斯也是如此。
从所有关于秦代的史料来看，秦代始终实行商鞅变法以来的法制，以分封列侯为最高爵位。赵高又曾对李斯说：“进入秦宫，管事二十余年，未尝见秦免罢丞相功臣有封及二世者也，卒皆以诛亡。”（《史记·李斯列传》）秦代的封君所以没有“封及二世”，是当时封建统治者内部争夺财产和权力十分激烈的结果。当赵高的女婿阎乐逼迫秦二世自杀时，秦二世一再哀求，先说“吾愿得一郡为王”，再说“愿为万户侯”（《史记·秦始皇本纪》）。正因秦始终推行着分封制，秦二世才会提出这样的哀求。
根据上面的论述，我们认为秦代始终继续推行着战国以来实行的“食租税”的分封制，曾不断分封功臣名将为列侯，只是坚持商鞅变法以来的法制，维护中央集权的封建政治体制，没有分封诸子为王。
西汉王朝在秦代分封列侯制度的基础上，扩大了封建性质的分封制。在分封“列侯”之上，增加了“诸侯王”一等，使得汉代封君有“诸侯王”和“列侯”二等之爵。
汉高祖在完成统一过程中，先后分封八个异姓诸侯王，这是出于斗争形势所迫，出于不得已。后来中原的异姓诸侯王先后被汉高祖灭亡，只保留比较偏僻而弱小的长沙王。汉高祖在完成统一以后，又分封了一批同姓诸侯王，“尊王子弟，大启九国”（《汉书·诸侯王表序》）。当时，所以会大封同姓诸侯王，是由于错误地总结了秦代短促灭亡的教训，认为秦代主要由于“孤立”、没有藩辅而短促灭亡。因此为了防止“孤立”，加强对某些有强大旧势力的地方控制，就大封同姓子弟为王
。例如汉高祖为了控制东南地区，先封从兄将军刘贾为荆王，等到刘贾被英布所杀，刘贾没有后裔，由于“患吴、会稽轻悍，无壮王填之，诸子少”，便立刘濞（高祖兄刘仲之子）为吴王（《史记·吴王濞列传》）。可以说，汉初大封同姓子弟，实现了秦代王绾、淳于越“立诸子为王”的主张。
与此同时，汉高祖还分封了许多功臣为列侯，这是为了安抚一批在统一战争中立功的功臣名将。汉高祖六年（前201年）开始分封功臣，先封了大功臣二十多人，其余诸将由于“日夜争功不决，未得行封”。“诸将往往相与坐沙中语”，“以天下不足遍封”，几乎出现“相聚谋反”的局面（《史记·留侯世家》）。在这种情况下，所封功臣就不能不多。汉高祖先后一共分封了功臣一百四十三人为列侯，并且约定：“非刘氏不得王，非有功不得侯。不如约，天下共击之。”（《汉书·周亚夫传》）汉高祖在十二年（前195年）三月快要死之前，还下诏说：“其有功者，上致之王，次为列侯，下乃食邑，而重臣之亲或为列侯。皆令自致吏，得赋敛，……吾于天下贤士功臣，可谓亡负矣。”（《汉书·高帝纪》）汉高祖这样分封大批功臣为列侯，是为了表示他无负功臣，酬谢功臣。因此对于所封功臣在政治上经济上的权力是限制较严的，大体上沿用了秦代分封列侯的制度。
汉初列侯所得封邑仍然以户计数。汉初由于多年战争，人民散亡，户口稀少，所封“大侯不过万家，小者五六百户”（《史记·高祖功臣侯者年表序》）。《续汉书·百官志》说：列侯中“功大者食县，小者食乡、亭”。汉初所封列侯的食邑，大多不到一县之地，关于这点，钱大昕早就指出（见《廿二史考异》卷八和《潜研堂文集》卷三四）。例如萧何封于酂，食八千户，后又加封二千户。樊哙封舞阳侯，后经加封，确定食舞阳五千四百户。灌婴封颍阳侯，食二千五百户，后经加封，确定食颍阳五千户。夏侯婴封汝阴侯，经再三加封，确定食汝阴六千九百户。曹参食邑在平阳，食一万零六百三十户，他的后裔承袭平阳侯封号，只有二千户。只有陈平“尽食”一县之地，因为陈平封五千户，食邑曲沃正好五千户。既然这些列侯的封邑多数不到一县之地，因此在这些县内除了列侯所食的户数以外，还有多余户数的地税仍归地方官吏征收。
《史记·货殖列传》说：“封者食租税，岁户二百，千户之君则二十万。”从下文以“庶民农工商贾，率亦岁万息二千，百万之家即二十万”相比来看，“岁户二百”，是司马迁按照当时粟价折算出来的每户所纳地税代价的平均数。汉代列侯的食邑，分封时以户计数，而实际上是根据所封户数的范围划定疆界，再按疆界作为范围来对居民征税的。例如匡衡封于僮的乐安乡，食邑六百四十七户，所封以闽陌为疆界，由于郡的地图画错疆界，误以闽陌为平陵陌，就多出了四百顷田，三年之内就多收得“田租谷千余石”（《汉书·匡衡传》）。
汉代列侯由于食邑较小，所能收得的赋税不多，同时在食邑的政治权力也不大。汉代沿袭战国和秦代的制度，侯国设相一人，由朝廷派遣，如同县令、县长一样主治人民，属于直属于中央的郡所管辖。汉初中央直属的十五个郡中，公主列侯就“颇食邑其中”（《史记·汉兴以来诸侯王年表序》）。当时列侯大都住在京师长安，只向食邑征税，不具体过问食邑的事。而且食邑实际上由地方官吏治理，列侯没权管理。因此如果要这些列侯离开京师而出就封国，就如同流放一般。汉文帝曾下令列侯就国，理由是“邑远，吏卒给输费苦，而列侯亦无繇（由）训其民”。然而列侯不愿就国。后来汉文帝下诏责任丞相办理，也没有多大结果。汉景帝因此就“省彻侯（即列侯）之国”。汉武帝时，窦婴为相，又下令列侯就国，还是被许多封得列侯的外戚所反对。
汉初的列侯无论在经济上和政治上势力都不大，但是当时的诸侯王就大不相同。汉初分封同姓诸侯王，是为了拱卫中央，并加强对有强大旧势力的地方的控制，同时所封的又是皇帝的“亲弟爱子”，因而给予这些诸侯王的特权，就大大超过列侯。不但分给的封地很广，还给予统治封地的权力，这样就严重破坏了中央集权的封建政治体制。
当时诸侯王统治的封地，以郡和城来计数，占地广大，往往相当于战国时代七大强国。例如齐王有七十三城，“民能齐言者皆属齐”（《史记·高祖本纪》正义：“能齐言者咸割属齐，亲子，故大其都也”）。吴王又有五十三城，楚王也有四十城。晁错就曾指出：“封三庶孽，分天下半。”（《史记·吴王濞列传》）汉初中央直属的郡只有十五个，而当时诸侯王的封国占有许多的郡。根据王国维《汉郡考》，当时属于诸侯王的郡多到三十九个。这样中央直属的郡和诸侯王所属的郡，成为三与八之比，说明当时诸侯所统治的封地之大。
汉代沿袭战国和秦代分封列侯的法制，限制封君任用官吏之权，重要的行政官吏由中央直接指派。原来规定诸侯王的封国中，俸禄二千石以上的大官都必须由朝廷指派，后来由于某些诸侯王的请求，只有“辅王”的太傅和“统百官”的丞相由朝廷派遣；诸侯王“得自置二千石”，御史大夫以下的官，都由诸侯王自己任命
。多数诸侯王刚得到分封时，年纪还轻，王国的大权实际上归丞相掌握。等到诸侯王年纪长大，他们有“掌治其国”（《汉书·百官公卿表》）之权，可以直接“断狱治政”（《汉书·何武传》）。尽管太傅、丞相由中央任命，可以负起监督的责任，但是由于御史大夫以下的百官，全由诸侯王自己任命，“统百官”的丞相实际上已被架空，诸侯王还可以重用其他大臣凌驾于丞相之上。例如齐悼惠王重用魏勃为中尉，齐悼惠王去世，齐哀王继立，“勃用事，重于齐相”（《史记·齐悼惠王世家》）。如果诸侯王要反叛中央，单凭中央派去的丞相和太傅是劝阻不住的，甚至不免遭杀身之祸。例如楚元王戊“应吴王反，其相张尚、太傅赵夷吾谏不听，遂杀尚、夷吾起兵”（《汉书·楚元王传》）。
汉朝为了限制诸侯王的兵权，曾规定诸侯王的封国发兵，如同郡县发兵一样，必须有皇帝的诏书或虎符作为凭证
。但是由于诸侯王有“掌治其国”的实权，他们自己就可以下令征发所属人民出征。例如吴王濞发动叛乱，就下令国中说：“寡人年六十二，身自将；少子年十四，亦为士卒先。请年上与寡人比，下与少子等。”（《史记·吴王濞列传》）这样征发整个封国十四岁到六十二岁的男子，就得兵二十多万人。
汉初沿用战国和秦代的分封制度，封君在封地有征收地税和山川市井之税的特权。由于诸侯王的封地广大，所能征得的地税很多。同时由于封地内有广大的山泽和许多商业城市，还可以收到大量山川市井之税。汉代中央政府设有两大税收机构，一由治粟内史（后改称大司农）掌管，征收全国的地税，供给官吏俸禄和官府的日常开支；另一由少府掌管，主管征收山川市井之税，以供皇帝的“私奉养”。少府就是皇帝所设小仓库的意思。这时诸侯王同样设有两大税收机构，诸侯王所收得山川市井之税，也作为“私奉养”。《史记·平准书》叙述汉初情况说：“量吏禄，度官用，以赋于民，而山川园池市井租税之入，自天子以至于封君汤沐邑，皆各为私奉养焉，不领于天下之经费。”这里所说的封君，主要是指诸侯王。《史记·五宗世家》说：“高祖时，诸侯皆赋，除内史以下。”《集解》引徐广曰：“国所出有，皆入于王也。”诸侯王所设征收山川市井之税的机构，叫做“私府”。《汉书·路温舒传》记载汉宣帝初年“迁广阳私府长”，颜注：“藏钱之府，天子曰少府，诸侯曰私府。”
诸侯王既然设有和天子“少府”一样的“私府”，有权征收山川市井之税，如果封地内有手工业商业发达的城市，就可以征收得大量工商业税。例如主父偃对汉景帝说：“齐临淄十万户，市租千金，人众殷富，巨于长安，此非天子亲弟爱子，不得王此。”（《史记·齐悼惠王世家》）因为临淄是战国以来著名的大商业城市，战国时有七万户，这时已发展到十万户，那里市上的税收就超过京师长安，成为齐王“私府”的主要收入。
如果诸侯王的封国之内，有资源丰富的山海池泽，他们的“私府”更可以操纵有关国计民生的铸钱、冶金、制盐等重要手工业，从中牟得大利。秦代铸钱的权属于中央，禁民私铸，《秦律》有所规定。汉初废除禁令，听民自铸。吕后时一度禁止私铸铜钱，文帝时又取消禁令。这样拥有铜矿的诸侯王，就可以大力扩展其经营的铸钱手工业。例如吴王濞由于封国内有鄣郡铜山（鄣郡后称丹阳郡，著名产铜之区，后来汉朝在此设有铜官），又靠海，就“招致天下亡命者，益铸钱，煮海水为盐，以故无赋，国用富饶”。吴王濞利用铸钱、制盐等手工业招徕大量流亡的人民，不但财力充沛，人力也较充足，成为他对抗中央、发动叛乱的实力基础，所以当时晁错说他“即山铸钱，煮海水为盐，诱天下亡人谋作乱”。袁盎也说：“吴所诱，皆无赖子弟、亡命、铸钱奸人，故相率以反。”（《史记·吴王濞列传》）后来桑弘羊在盐铁会议中还说：“吴王擅障海泽，邓通专西山，山东奸猾咸聚吴国，秦、雍、汉、蜀因邓氏”（《盐铁论·错币》）；并且明确指出：“吴王专山泽之饶，薄赋其民，赈赡穷乏，以成私威。私威积而逆节之心作。”（《盐铁论·禁耕》）
这时王国所属人民不戍边，而中央所属的郡，人民的赋役负担比较沉重，就有不少逃亡到诸侯王国来的。例如贾谊说：
今淮南地远者或数千里，越两诸侯（指梁和淮阳），而县属于汉。其吏民繇（徭）役往来长安者，自悉而补（用尽自己家产而补缝作衣），中道衣敝（半路衣破），饯用诸费称此，其苦属汉（苦于隶属于汉朝），而欲得王至甚（而要投奔王国很殷切），逋逃而归诸侯者已不少矣，其势不可久。（《汉书·贾谊传》）
中央直属的郡所属人民为了逃避沉重赋役而投奔诸侯王，而诸侯王则利用铸钱、冶铁、制盐等有关国计民生的手工业，累积大量财富，减轻人民赋役的负担，从而招抚流亡，不断扩大他们所拥有的人力。例如《史记·吴王濞列传》说：
然其居国，以铜盐故，百姓无赋（《索隐》案：“吴国有铸钱煮盐之利，故百姓不别徭赋也”）。卒践更，辄与平贾（《索隐》案：“谓为践更合自出钱，今王欲得人心，乃与平贾，官雠之也”）。岁时存问茂材，赏赐闾里，佗郡国吏欲来捕亡人者，讼共禁弗予（《正义》：“讼音容，言其相容，禁止不与也”）。如此者四十余年，以故能使其众。
吴王濞用减免赋役、问候赏赐、抵制搜捕等办法，收容前来投奔的大批逃亡者。采用这样的办法来招抚流亡，争夺人力，必然会激化他与中央政权之间的矛盾。
原来汉初大封同姓诸侯王，培植他们政治上经济上的力量，是为了拱卫汉朝中央，曾经在反对外戚诸吕篡权的斗争中起过一定作用。但是这种分封诸侯王的办法，毕竟严重破坏了中央集权的封建政治体制，因此随着他们力量的不断增长，就逐渐走向反面。随着汉初封建经济的恢复，人口的增长，手工业和商业的发展，诸侯王所能收到的地税大量增加，他们的“私府”所征得山川市井之税更大量增加；再加上操纵铸钱、冶铁、制盐等重要手工业，收容大批流亡者，诸侯王所拥有的财力和人力就不断增长。诸侯王这样不断扩展其财力和人力，必然与中央政权形成尖锐的对立矛盾，成为与中央对抗的封建割据势力。
当时有远见的政治家如贾谊、晁错等人，早就看到诸侯王强大起来必然引起分裂，反叛中央。贾谊认为“大抵强者先反”，主张采用“分地”办法，“众建诸侯而少其力”，以削弱诸侯王的势力。晁错主张采用“削地”办法，认为“今削之亦反，不削亦反。削之，其反亟，其祸小。不削，反迟，其祸大”。汉文帝采用了“分地”办法，把齐分为七，淮南分为三。接着汉景帝又把赵分为六，梁分为七。汉景帝在平定吴楚七国之乱后，“令诸侯王不得复治国，天子为置吏，改丞相为相”，又省去御史大夫、廷尉等官（《汉书·百官公卿表》）。
汉武帝又采用主父偃的建议，下推恩之令，命令诸侯王以私恩分割封地，分封子弟为列侯，由汉朝中央确定封号，使隶属于中央直属的郡管辖。从此列侯大量增加，而诸侯王的封地大为削小。根据《汉书·王子侯表》，王子被分封为列侯的众多，例如城阳有五十四人，赵有三十五人，河间有二十三人，菑川有二十一人，鲁有二十人。随着诸侯王国的削小，列侯的增多，直属于中央的郡就大量增加，由汉初的十五个逐渐增加到八十多个。这样，西汉的中央集权的封建政治体制就加强了。
与此同时，汉武帝把盐铁业收归官营，在产盐铁的郡分设盐官铁官管理，并把盐铁收入从少府改属大司农掌管，这样就剥夺了诸侯王设“私府”把盐铁收入作为“私奉养”之权；汉武帝又“禁郡国无铸钱，专令上林三官铸”，于是又剥夺了诸侯王铸钱之权。从此诸侯王政治上经济上的势力大削，只保留了“衣食租税”的特权，如同列侯一样。
我们把战国秦汉的分封制贯穿起来进行具体分析，就可以明确地弄清它的源流演变。这样，就可以正确地看清它的性质，看清它在社会历史发展进程中发生的影响和作用。同时关于人们对它的种种误解和曲解，也就不难加以澄清了。它是中央集权的政治体制下，封建统治者内部进行财产和权力再分配的一种制度，创始于战国时代，并为秦代所沿用。西汉初年为了拱卫中央，扩大了秦代的分封制，大封同姓诸侯王，并给予诸侯王统治封地和私置“私府”的权力，这样就破坏了中央集权的封建政治体制，结果造成了分裂和内乱。直到后来削除诸侯王操纵封地政治经济的权力，才得重新巩固中央集权的体制。
（原载《中华文史论丛》1980年第1期）