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西汉时代中央政权掌管税收、财政的机构，有大小和“公”、“私”之分。大的“公”的机构，官长叫治粟内史，后来改称大农令、大司农，财源主要是田租（即地税）和算赋（成年的人口税）等收入，用作中央官署和驻京军队的开支，包括官吏的俸禄和军队的供养等。小的“私”的机构叫做少府，官长也叫少府，财源主要是山泽市井之税和口赋（童年的人口税）等收入，主要用作皇帝的“私奉养”，包括皇帝本人和皇室生活上各方面的开支和用途。汉武帝又从少府中分出一个专门掌管山泽的官署，长官叫水衡都尉，但是作为皇帝的“私奉养”的机构，仍以少府为主要。
当时不仅中央政权这样分设“公”、“私”两个税收、财政机构，而且封君、将军以及郡守、县令也同样设置。这种制度，战国时代秦国已经创设，与秦孝公任商鞅变法有关，到西汉时代又有改革和变化。所谓少府，就是封建统治者另外设置的小府库的意思。应劭《汉官仪》解释中央政府的少府说：“少府别为小藏，故曰少府；秩中两千石。大用由司农，小用由少府，故曰小藏。”（《北堂书钞》卷五四引）顾名思义，少府的设置，是为了保障和扩展封建统治者的经济特权，为了便于他们随心所欲，增加私人生活上的开支。因此，当时各级封建统治者所设少府职掌的大小，就表现为他们所持有的经济特权的大小。这种少府，名义上只是封建统治者的“小藏”，以供“私奉养”的“小用”，而实际上，往往成为封建统治者穷奢极欲、搜刮财富、培植亲信，甚至操纵政权的机构。常常随着封建统治者统治地区的扩大，占有财富和人力的扩充，这种少府职掌的经济特权就大为扩张，在政治上产生恶劣影响，给人民带来重大的灾难。本文就着重于讨论它职掌的经济特权部分。
战国时代秦国已经分设“公”、“私”两个税收、财政机构。从湖北云梦睡虎地秦墓出土《秦律》来看，当时秦国的税收、财政机构已有“大内”和“少内”之分。“大内”由内史掌管，当即因掌管“大内”而得名，也即后来的治粟内史。内史主要掌管田租（即地税）的征收和积储。各地征收所得的田租，包括粮食、饲料、禾秆，都必须编造入仓簿册，送报内史备案。《仓律》说：“入禾稼、刍、稿，辄为
籍，上内史。”每年地方官到京师“上计”的时候，还必须把粮食存库数字编造簿册上报内史。《效律》说：“至计而上
籍内史。”内史除掌管“公”有粮食以外，还掌有“公”有的衣服、器物之类。《金布律》规定，发给刑徒御寒用的“衣褐”有多于十件以上的，“输大内，与计偕”，就是要在到京师“上计”时一起送到“大内”保藏。可知“大内”还掌管公有衣服的保藏。《金布律》还规定，报废的“公器”如果是铜铁制成而要上缴作回炉原料的，“都官输大内，内受买之”；都官离开“大内”远的，“输县，县受买之”；如果有些废品不能等待时间而要求先出卖的，也要“以书时谒其状内史”，就是应以文书将其情况及时报告“内史”。可知当时“大内”还掌管“公器”的报废和处理，而“内史”就是“大内”的长官。内史也还有管理国内保藏的珠宝，不使流出国外的责任。《秦律》的《法律答问》讲到：盗窃珠玉出“邦关”（即偷运出国家出口的关）以及卖给“客”（即外来客商）的，拿获后，“上朱（珠）玉内史，内史材鼠（予）购”，就是把珠玉上交内史，由内史酌予奖赏。
当时秦国的财政机构，除了“大内”之外，还有“少内”。《金布律》有一条说：
县、都官坐效、计以负赏（偿）者，已论，啬夫即以其直（值）钱分负其官长及冗吏，而人与参辨券，以效少内，少内以收责之。其入赢者，亦官与辨券，入之。其责（债）毋敢隃（逾）岁，隃（逾）岁而弗入及不如令者，皆以律论之。
“辨”当读为“别”，音近通用。“辨券”即是“别券”。《周礼·大宰》说：“听称责（债）以傅别。”当时债券一般用竹木制成，写上负债数字，剖分为二，由债权人和负债人各执一份。讨债和讨利息时，都需要合券，即所谓“傅”；由债权人和负债人各执一份，就叫做“别”，又称“别券”。《管子·问篇》说：“问人之贷粟米有别券者几何家？”这里的“参辨券”，即是“三别券”，是指分成三份的“别券”。这时秦的“少内”采用民间讨债的办法，追索地方官在职责中应该上缴而赊欠的钱，即所谓“负赏（偿）者”。凡是县、都官在点检物资或会计中“负偿者”，由“少内”的啬夫将其应偿钱数分摊于其官长以及属吏，把“三别券”一分为三，发给官长和属吏各一份，送进“少内”又一份，以便“负偿者”向“少内”归还，由“少内”合券收取。由此可见战国晚期秦国已设有“少内”，作为征收和保藏“钱”的机构。
战国时代秦国的少内，即是少府。大内和少内的名称，汉代曾长期沿用。《史记·孝景本纪》记载中元六年（前144年）改革官制，改治粟内史为大农，“以大内为二千石，置左右内官，属大内”。《集解》引韦昭说：“大内，京师府藏。”《索隐》又说：“主天子之私财曰小内。”这时大内由大农掌管，少内由少府掌管，有所谓“公”、“私”之分。《汉书·毋将隆传》记毋将隆奏言：“共（供）养劳赐，壹（一）出少府，盖不以本臧（藏）给末用，不以民力共浮费，别公私，示正路也。”西汉继承秦制，也还有少内啬夫这个官。根据《汉书·丙吉传》，刘询（汉宣帝）生下数月，因遭巫蛊之祸的牵累，被收入郡邸狱中，丙吉当时做廷尉监而哀怜他，私给衣食，挑选女刑徒加以保养，有个少内啬夫告诉丙吉说：“食皇孙，亡诏令。”颜注：“少内，掖庭主府藏之官也。食读曰
，诏令无文，无从得其廪具也。”说明皇室人员的供养在少内啬夫的职掌之内。《西汉会要》把少内啬夫作为少府属官，是正确的。因为少内即是少府。直到东汉晚期，人们还习惯上把少府称为“少内”。《周礼·天官》设有大府、职内等保藏的官。郑玄注说：“大府为王治藏之长，若今司农矣。”《周礼》说：“职内掌邦之赋入。”郑玄注又说：“职内，主入也。若今之泉所入谓之少内。”“泉所入”的“少内”，当即“少府”。《太平经》卷六七第六说：“少内钱财，本非独以给一人也，其不足者，悉当从其取也。愚人无知，以为终古独当有之，不知
（乃）万户（原误作“尸”，今校正）之委输，皆当衣食于是也。”《太平经》所说“独以给一人”、“终古独当有之”，就是指当时皇帝把少府所有钱财看作一人独有的私财；所说“乃万户之委输”，就是指少府所保藏的钱财全是从广大的农户搜刮得来的。
战国时代秦国会出现这样一个少府的官署，是有其历史渊源的。战国时代各国政府所设的府库，不仅是个物资和器物的保藏处所，也还常常是个税收、财政机构。例如楚的鄂君启节铭文记载：“女（如）载马牛羊台（以）出内（纳）关，则政（征）于大
（府），毋政（征）于关。”说明楚的大府有家畜过关的关税收入。因为作为供应封建统治者物质需要的府库，有一定的赋税收入作为财源，就便于根据需要而谋求物资和制造器物。这时各国的府库都附设有特定的手工业作坊，制造供应一定用途的器物，以适应封建统治者的需要。大体说来，“库”常附设有冶金作坊，以制作兵器为主，也兼作其他器物；“府”也常附设有冶金作坊，以制作生活需要的器物为主，也兼作兵器。关于这点，黄茂琳、黄盛璋已先后有所论述
。由此可见，当时秦国所设少府，既是国君所需物资和物品的保藏处所，又是国君征收特种税收的财政机构，也是供应国君所需物品的手工业作坊的管理机构，更是帮助国君办事的后勤机构，并非偶然的，当时各国的府库往往具备这么许多的特点。
战国时代秦国设有少府是无疑的。传世有一件两面刻铭的矛，一面铭作“三十年少府工檐”，一面铭作“武库□属邦”（中国历史博物馆藏品）。“属邦”是秦国特有的名称，云梦秦墓出土《秦律》中有《属邦律》，这件铜戈当出于秦的制作。据最近报道，山西出土有秦相吕不韦的少府制作的戈。与此同时，三晋也设有少府。韩国长子盉的铭文中提到“少府”
。还有一件银器铭文作“少府容工益”（《贞松堂集古遗文》），更有少府盉有三次铭刻，第一次刻“少府”两字（上海博物馆藏品），也该是三晋之器。据文献记载，韩的少府制作的弩极为强劲，策士所造苏秦游说辞曾说：“天下强弓劲弩，皆从韩出，谿子、少府、时力、距来，皆射六百步之外。”（《史记·苏秦列传》、《战国策·韩策一》同）
秦少府的主要税收是山泽市井之税。《汉书·百官公卿表》说：“少府，秦官，掌山海池泽之税，以给共（供）养。”汉代沿用其制。卫宏《汉官旧仪》也说：“山泽鱼盐市税，以给私用。”
战国时代秦国征收山泽之税，是从商鞅变法开始的。《盐铁论·非鞅篇》记桑弘羊说：“昔商君相秦也，……外设百倍之利，收山泽之税，国富民强，器械完饰，蓄积有余。”商鞅所以要管理山泽，使官家占有山泽之利，一方面是为了增加赋税收入，使“国富民强，器械完饰”；另一方面是为了推行重农抑商的经济政策，使农民不能进入山泽谋食，只能专心从事农业，开垦荒地。《商君书·垦令》说：“壹（一）山泽，则恶农、慢惰、倍欲之民无所于食，无所于食则必农。农则草必垦矣。”秦国自从商鞅变法以后，官府占有山泽之利，其中主要的就是盐铁之利。《汉书·食货志》记载董仲舒说：“至秦则不然，用商鞅之法，改帝王之制，……又颛（专）川泽之利，管山林之饶，……田租、口赋、盐铁之利二十倍于古。”说明秦国通过“颛川泽之利，管山林之饶”的政策，突出地取得了“盐铁之利二十倍于古”的成果。因为随着社会制度变革，社会生产的发展，人口的增长，社会上对盐铁的需要急增，盐铁手工业得到重大发展，盐铁之利就成为山泽之利中最主要的了。
在汉武帝实行盐铁官营以前，战国时代秦国以及秦代汉初的盐铁业，都采用包商征税的办法。《华阳国志》卷三《蜀志》“临邛县”条说：“汉文帝时，以铁铜赐侍郎邓通，通假民卓王孙，岁取千匹，故王孙货累巨万亿，邓通钱亦尽天下。”陈直认为这是包商制，“是说邓通将铜铁矿开采权包给卓王孙”
，这是正确的。邓通把开采权假与卓王孙，从卓王孙那里“岁取千匹”作为“假税”（即租借开采权之税）。汉文帝所以能把铁山铜山赏赐给邓通，因为这些矿山是由少府掌管的，在皇帝看来这是他个人的私产。看来战国时代秦国和秦代，同样采用这样包商征税的办法，因而秦的“盐铁之利二十倍于古”。有人认为秦代曾实行盐铁官营，是没有确切根据的。
秦少府的另一个主要税收是人口税。这种人口税也是商鞅变法时所创设。商鞅在秦国实行第二次变法的时候，于秦孝公十四年（前348年）“初为赋”（《史记·秦本纪》）。究竟创设的是什么样的一种赋，向来有不同看法。《集解》引徐广说：“制贡赋之法也。”《索隐》又说：“谯周云：初为军赋也。”而《资治通鉴》对此另有看法，在卷二“周显王二十一年”说：“秦商鞅更为赋税法行之。”胡三省注：“井田既废，则周什一之法不复用，盖计亩而为赋税之法。”我们认为，徐广所说“贡赋之法”，是没有根据的；司马光所说“更为赋税法”，也只是出于推想，说得不具体；胡三省解释为“计亩而为赋税”，显然是错误的。秦国在秦简公七年（前408年）“初租禾”（《史记·六国年表》），“初租禾”相当于鲁的“初税亩”，可知远在“初为赋”以前六十年，秦国早已计亩抽税了。谯周所谓“初为军赋”的说法，基本上是正确的，但是它是怎样一种军赋，还是没有说清楚。
在前人所有“初为赋”的解释中，以董说《七国考》的解释最为正确。《七国考》卷二“秦食货”中“赋税、口税”条说：
《史记》秦孝公十四年初为赋。董仲舒云：“秦用商鞅之法，力役三十倍于古，田租、口赋、盐铁之利二十倍于古。”《日慎斋记闻》云：“秦商鞅更为税法，收太半之赋，三分而税一（当作“三分而税二”），咸阳民力殚矣。”《大事记》云：“秦赋户口，百姓贺死而吊生，故秦谣曰：渭水不洗口赋起，即苛政猛虎之意矣。”
董说把“初为赋”的“赋”，解释为“口赋”、“太半之赋”和“赋户口”，是正确的。日本学者加藤繁《关于算赋的小研究》
，也有同样的看法，并作了进一步的论证。他认为，商鞅“初为赋”的“赋”就是董仲舒所说“口赋”，也就是汉代的“算赋”。汉代把成年的人口税称为“算赋”，把童年的人口税称为“口赋”，但是董仲舒所说秦的“口赋”是和汉代的“算赋”相同的。他还认为这个“赋”，就是商鞅变法令中所说“民有二男以上不分异者倍其赋”的“赋”。他还举出晁错上汉文帝书所说：“秦之发卒也，有万死之害，而亡铢两之报，死事之后不得一算之复”，作为秦代已有算赋的证据。
我们认为，董说与加藤繁的说法是十分有理的。战国时代秦国确是早就实行算赋。《后汉书·南蛮传》讲到南楯蛮，“秦昭王时，……复夷人顷田不租，十妻不算”。颜注：“一户免其一顷田之税，虽有十妻不输口算之税。”《华阳国志》也有相同的记载。秦昭王时，由于对少数民族采用怀柔政策，对南楯蛮“十妻不算”，可知在秦本国已普遍实行征收算赋。秦国征收算赋，确是从商鞅变法开始的。关于这点，《通典》和《文献通考》也都已指出。《通典·食货典·赋税（上）》说：“秦则不然，舍地而税人，故地数未盈，其税必备，是以贫者避赋税而逃逸，富者务兼并而自若。”《文献通考·田赋考·历代田赋之制》也说：“秦废井田之制，隳十一之法，任民所耕，不计多少，于是始舍地而税人，征赋二十倍于古。”十分明显，《通典》和《文献通考》的所说商鞅“舍地而税人”，就是指商鞅的“初为赋”。
所谓“赋”，原来与“税”是有区别的。“赋”是征收来供军需之用的，所以其字从“贝”从“武”。当春秋、战国之际，各国先后废除井田制的“籍法”，实行按亩收税之制，如鲁的“初税亩”和秦的“初租禾”。与此同时，征收军赋的办法也不断改变，从郑的“丘赋”、鲁的“兵甲”一直到鲁的“用田赋”（《左传》哀公十二年）。不论是“丘赋”或“田赋”都是根据占有耕地面积多少来征赋。商鞅的“初为赋”，采用“舍地而税人”的办法，就是不根据占有耕地多少征赋，而是按人口多少征赋。这样按人口征的赋，性质上还是属于军赋。后来汉代实行算赋，也还具有军赋的性质。所以《汉仪注》说：“民年十五以上至五十六出赋钱，人百二十为一算，为治库兵车马。”（《汉书·高帝纪》颜注引如淳说）《周礼·天官·大宰》讲到“以九赋敛财贿”，郑玄注说：“玄谓赋，口率出泉也。今之算泉，民或谓之赋，此其旧名与。”
《文献通考》说商鞅改变征赋办法，“舍地而税人”，是为了奖励“任民所耕，不计多少”，这是正确的。同时商鞅“税人”的目的，还在于使得“食口众”的封君和官僚地主不能多养“食口”。《商君书·垦令》说：“禄厚而税多、食口众者，败农者也，则以其食口之数，赋（原误作“贱”，从孙诒让《札迻》改正）而重使之，则辟淫游惰之民无所于食，民无所于食则必农，农则草必垦矣。”商鞅主张采用“赋而重使之”的办法，使得封君和官僚地主不能多养“食口”，从而迫使这些“食口”务农而垦荒。商鞅这时创设人口税，虽说目的在于迫使“食口”务农而垦荒，在于“任民所耕，不计多少”，但是真正得到实惠的还是地主，就是便利了地主对耕地的兼并，“不计多少”。因此，随着这种人口税的推行，必然助长地主势力的扩展，使得社会上出现很多无地、少地的贫苦农民，而沉重的人口税就大量压在广大贫苦农民的身上。
商鞅所征的“赋”，是成年的人口税，即是汉代的算赋。商鞅的变法令说：“民有二男以上不分异者倍其赋。”所谓“不分异”，是指一户有两个成年男子而没有分家立业的。商鞅要对这种“不分异者”采取“倍其赋”的责罚，目的要促使个体劳动的小家庭得到发展，从而发展小农经济。但是实行的结果，必然为广大贫苦农民带来沉重的灾难。贾谊说：“商君遗礼义，弃仁恩，并心于进取，行之二岁，秦俗日败，故秦人家富子壮则出分，家贫子壮则出赘。”（《汉书·贾谊传》）贫苦农户中有两个成年男子，没有能力分家立业的，为了避免加倍征赋，就只能出去做赘婿了，而赘婿的身份是卑贱的，后来就成为谪发的一种对象。
商鞅开始征收的成年人口税，在云梦《秦律》中称为“户赋”。《秦律》的《法律答问》说：“可（何）谓匿户及敖童弗傅？匿户弗繇（徭），使弗令出户赋之谓殹（也）。”这里把“匿户”和“敖童弗傅”联系起来，因为“敖童弗傅”的性质是和“匿户”相近的。“匿户”是说通过隐匿户口而逃避赋役，“敖童弗傅”是说到了服役和纳赋的年龄逃避登记户籍，同样是为了逃避赋役。当时人口税是按户征收的，所以这种赋又称为“户赋”。云梦秦墓出土《编年记》记载墓主（名喜）于秦昭王四十五年（前262年）出生，到秦始皇元年（前246年）“傅”，说明战国时代秦国制度以十六周岁（相当六尺五寸高度）作为“傅”的年龄，从十六周岁起就必须服徭役和纳算赋。
这种制度为汉代所沿用。汉高帝四年（前203年）八月“初为算赋”（《汉书·高帝纪》），仍然以十五岁到五十六岁作为纳算赋的年龄。所不同的是，秦代的算赋是归少府征收的，汉代则改归大司农征收了。《淮南子·氾论训》说：“秦之时，……头会箕敛，输于少府。”这就是说，秦时按人头摊派赋税，用畚箕装收，输送到少府。西汉初年重新开始征收算赋，把征收之权从少府转移给大司农，这是算赋征收制度的一大改革。可能是由于汉初人口稀少，田地荒芜，田租（地税）的收入不多，同时又实行改轻田租的政策（十五而税一），大司农的财政收入不足，不得不把原属少府征收的算赋改归大司农征收。到汉武帝时，由于“征伐四夷，重赋于民”，又开始征收三岁到十四岁的童年人口税，称为“口赋”。到汉元帝时，由于贡禹的建议，“口赋”改为从七岁起征（《汉书·贡禹传》）。《汉仪注》说：“民年七岁至十四出口赋钱，人二十三，二十钱以食天子，其三钱者，武帝加口钱，以补车骑马也。”（《汉书·昭帝纪》元凤四年条颜注引如淳说）从汉武帝起，这样加征儿童人口税每人二十钱归少府征收，还是沿用了秦代少府征赋的制度。
根据上面的论述，秦少府的两种主要税收——山泽市井之税和人口税，都是商鞅变法时创设的。史料上没有述及商鞅创设这两种新税归少府征收，但是从其历史沿革来看，可以肯定商鞅把这两种新创的赋税作为少府的主要收入了。
商鞅在秦国变法，在社会大变革过程中，是起一定的进步作用的。这次变法，在经济上进一步摧毁了井田制，推行了自耕农的土地所有制，重农抑商，鼓励垦荒，奖励耕战，有利于小农经济的发展；在政治上废除了旧贵族的世袭特权，普遍推行县制，统一法令，确立了中央集权的封建政治体制，实行二十等爵，壮大了统治力量；因而使得秦国富强，奠定了此后完成统一、创建统一王朝的基础。商鞅在变法过程中，创立山泽之税和人口税作为国君的少府的收入，这就大大加强了国君的经济特权，同时也就大大加强了对广大农民的经济剥削。
《淮南子·氾论训》说：“秦之时，……头会箕敛，输于少府。”高诱注：“头会，随民口数，人责之税。箕敛，似箕然，敛人财多取意也。”《汉书·张耳陈馀列传》又说：“秦为乱政虐刑，残灭天下，……头会箕敛，以供军费。”颜注引服虔说：“吏到其家，人头数，数出谷，以箕敛之。”所谓“头会”就是按人头征税；所谓“以供军费”，因为这种人口税的性质是军赋。所谓“箕敛”，服虔说是用箕敛“谷”，其实敛的是“钱”而不是“谷”。秦的人口税同汉代的算赋一样是收“钱”的。前面已经谈到，秦的“少内”也同汉的“少府”一样就是征收钱的机构。《秦律》的《金布律》规定：“官府受钱，千钱一畚，以丞、令印印。”秦代官府收受人民缴纳的钱，是每一千个钱装入一畚箕而加封的。所谓“箕敛”，就是形容当时少府所征收的“钱”数量众多，都是用畚箕来装的。《淮南子·兵略训》又说：“二世皇帝……发闾左之戍，收太半之赋。”《汉书·食货志》也说：“至于始皇，……收太半之赋，发闾左之戍。”所说“太半之赋”，主要也是指这种称为“赋”的人口税。当陈胜、吴广领导的农民大起义爆发后，丞相冯去疾、李斯和将军冯劫进谏秦二世说：“盗多，皆以戍、漕、转、作，事苦，赋税大也。”（《史记·秦始皇本纪》秦二世二年）所说“赋税大”，主要也是指这种人口税。秦代加重人口税的征收，是造成广大农民灾难的原因之一，也是激起农民大起义的原因之一。从政治制度来说，这是秦少府职掌的封建经济特权所造成的严重祸害之一。
秦汉时代皇帝的少府，代表皇帝掌握着很大的经济特权。少府由于有山泽市井之税和人口税等收入，财源充足，设有各种专门为皇帝服务的官署，并附设有供应皇室使用器物的各种手工业作坊。与此同时，皇帝还设有将作少府，后来改称将作大匠，专门为皇帝营建宫殿、苑囿和陵墓。汉代皇帝的陵墓，大都是皇帝生前亲自相地营造的，规模很大，耗费极多。《晋书·索靖传》记载索琳（索靖之子）对晋愍帝说：“汉天子即位，一年而为陵，天下贡赋三分之，一供宗庙，一供宾客，一充山陵。”这种制度是继承秦代的。《史记·秦始皇本纪》载：“始皇初即位，穿治骊山，及并天下，天下徒送诣七十余万人。”
汉代宫殿、苑囿和陵墓的建筑，是由将作大匠掌管的，费用是由大司农开支的。但是，秦代并不如此。将作大匠原称将作少府，是汉景帝中元六年改名的。日本学者加藤繁《汉代国家财政和帝室财政的区别以及帝室财政的一斑》一文
，对此曾作推测，认为将作大匠原称将作少府，原来将作这个官应属于少府，与掌理棺椁及其他陵园内器物制作的东园匠同为少府属官，汉代初年改成独立官署，便名为将作少府。他推定汉代以前，将作是少府的属官，建筑费用也是由少府负担。我们认为，这个推断是合理的。秦代宫殿和陵墓的建筑属于少府掌管，也是少府代表皇帝掌握的一种经济特权。秦代使用大量刑徒在官营手工业中服役，这是沿袭战国的制度。战国时代各国官营手工业都使用刑徒做工，秦国也是这样。秦代的少府因为不仅掌管特定的官营手工业，还掌管营建宫殿和陵墓，就有大量征发刑徒服役之权。等到秦始皇完成统一，统治地区大为扩展，少府占有的财源、税收和人力跟着大大增长。随着皇帝这种“私”有的经济特权的大扩张，宫殿和陵墓建筑的规模就更加扩充，从各地调来营建阿房宫和骊山陵墓的刑徒就有七十万人之多，达到了奴役人民的空前高峰。这是严重压迫人民的虐政。就政治制度来说，这又是少府执掌的经济特权所造成的严重祸害之一。
秦二世元年（前209年）陈胜派遣的周文率领的西征军，已发展到几十万人，攻入函谷关，深入到达了戏（今陕西临潼东北）。秦二世大为惊惶，召集群臣商议，少府章邯献策说：“盗已至，众强，今发近县，不及矣，骊山徒多，请赦之，授兵以击之。”秦二世因此大赦，派章邯赦免在骊山从事建筑的七十万刑徒和奴产子，组织成军队，用来反击周文，结果把周文打败，并把陈胜、吴广的起义镇压了。当时周文所率大军已经到戏，距离骊山（在今临潼东南）很近，章邯仓促之间所以能够把原在骊山服役的刑徒赦免而组织成军，该是由于他原来担任少府的官职，阿房宫和骊山陵墓的建筑以及从事建筑的刑徒，都属于他的掌管之下，因而他很方便地利用原来刑徒的编制，把刑徒改编为军队，同时少府又掌管制造兵器，因而能够很快“授兵”，使成为一支反击农民军的战斗部队。
还值得注意的是，战国时代秦国和秦代不仅皇帝设有少内或少府，同时封君和地方官署也都设有少内或少府。云梦《秦律》的《法律答问》有一条说：“府中公金钱私
（贷）用之，与盗同法。可（何）谓府中？唯县少内为府中，其他不为。”可知当时秦国的县也设掌管“公金钱”的“少内”，又称为“府中”，当即少府。《秦律》的《封诊式》（即治狱案例）中讲到：某里的甲缚送男子丙到官府，控告甲的奴隶丙，骄横强悍，不田作，不听命，要“谒买（卖）公，斩以为城旦，受贾钱”，就是请求把这个奴隶卖给官府，罚充城旦（一种服役的刑徒），请官府给予价钱。经过审讯，“令少内某、佐某以市正贾（价）贾丙丞某前，丙中人，贾（价）若干钱”。就是命令少内某、佐某按照市场标准价格在丞某面前，由官府将丙买下，丙属于中等人材，身价若干钱。这个少内某当是县的少内，因为县的少内掌管“钱”，负责器物的采购和制造，而官奴婢的买卖也在他的职掌范围。这种制度为汉代所沿袭，西汉的封君和郡守也都设有和“县少内”一样的少府。
《史记·平准书》记载汉初制度说：“上于是约法省禁，轻田租，什五而税一，量吏禄，度官用，以赋于民；而山川园池市井租税之入，自天子以至封君汤沐邑，皆各为私奉养焉，不领于天下之经费。”这里所说封君，主要是指诸侯王。这时诸侯王在其封地，如同天子一样，把“山川园池市井租税之入”作为“私奉养”，设有少府掌管。诸侯王的少府，又称“私府”。《汉书·路温舒传》：“迁广阳私府长。”颜注：“藏钱之府，天子曰少府，诸侯曰私府。长者，其官之长也。”
西汉初期同姓诸侯王的封地都很大，封地内有物产丰富的山川海池和工商业发达的城市。他们的私府可以从大商业城市中征得大量工商业税。例如主父偃对汉景帝说：“齐临淄十万户，市租千金，人众殷富，巨于长安，非天子亲弟爱子，不得王此。”（《史记·齐悼惠王世家》）如果这些诸侯王的封地内有重要的产铁、产铜、产盐的地方，他们的私府便可以操纵有关国计民生的盐铁业和铸钱业，从中牟得大利。例如吴国有鄣郡铜山，又产铁，又靠海，因此吴王濞就利用“私府”的特权，扩展铸钱业、制盐业和冶铁业，累积大量财富，并减轻赋税，招引流亡农民，以扩张自己的势力，造成与中央对抗、分裂的局面，终于爆发了七国之乱。从政治制度上来说，这又是汉代封君少府职掌的封建经济特权所造成的严重危害。
汉武帝实行盐铁官营，这是对少府所掌封建经济特权的一次重大改革。他把掌管盐铁之权从少府转移到大司农，并在各郡设置盐官、铁官直接掌管，取消过去包商经营而由少府抽税的办法，改由官府经营而属大司农管辖。当时“领盐铁事”的大农丞孔仅、东郭咸阳上奏说：“山海，天地之藏也，皆宜属少府；陛下不私，以属大农佐赋。”（《史记·平准书》）桑弘羊也说：“山海之利，广泽之蓄，天地之藏也，皆宜属少府；陛下不私，以属大司农，以佐助百姓。”（《盐铁论·复古》）所谓“佐赋”和“佐助百姓”，就是说通过盐铁官营，增加大司农的财政收入，便于减轻百姓其他方面的税收。这一经济改革，不仅削弱了皇帝少府所掌的经济特权，更重要的是削弱了诸侯王私府所掌的经济特权，使诸侯王失去进行封建割据的经济基础。桑弘羊曾指出这点说：“异时盐铁未笼，布衣有朐邴，人君有吴王，皆盐铁初议也。”（《盐铁论·禁耕》）
还应该提到的是，当战国、秦、汉之际，这种少府的特权也为一些将军和郡守所拥有。驻扎边地防守的将军和郡守都拥有征收“军市”之税的特权。例如战国末年赵将李牧驻防北边，防守匈奴，“市租皆输入莫（幕）府，为士卒费”，因而很得军心（《史记·李牧列传》）。这时将军的财务机构也有“公”“私”之分，“公”的称为幕府，“私”的称为少府。所谓“市租”，是指“军市之租”，原来应该收入将军的少府的，这时李牧把它收入幕府，用作供养士兵的费用，因而大得军心。汉代初年魏尚做云中郡守也是这样，“其军市租尽以飨士卒，以私养钱五日一椎牛飨宾客、军吏、舍人”（《史记·冯唐列传》）。“军市租”原来是郡守的“私养钱”，这时魏尚用来招待下属，因而大得人心。又如汉景帝末年文翁做蜀郡守，曾选派郡县小吏十多人到京师向博士学习，他“减省少府用度，买刀布蜀物，赍计吏以遗博士”（《汉书·循吏传》）。所有这些例子，说明当时将军、郡守都设有少府，把市税收入作为财源，享有一定的经济特权。《汉书》的颜注说：“少府，郡掌财物之府，以供太守者也。”《史记》的《索隐》又说：“案汉市肆租税之入为私奉养。”
从战国、秦代到西汉，官制中出现这样的特点，国君、封君、将军和郡县地方官等，都设有少内或少府，有一定的税收作为其财源，这是各级封建统治者享有一定“私”有经济特权的一种表现。这时正当封建社会初期，封建统治者享有这样“私”有的经济特权，应该是一种贵族统治制度的残余。贵族统治时代国君使用奴隶开发山泽，独占山泽之利，所谓“若夫山林川泽之实，器用之资，皂隶之事，官司之守”（《左传》隐公五年臧僖伯语），因而山泽成为国君专有的财富。《礼记·曲礼》说：“问国君之富，数地以对山泽之所出。”春秋时代贵族由于独占山川的出产，多操纵市上山川产品的价格。例如齐国的陈氏（即田氏）就曾利用平衡山海出产的物价来争取人民归向
。同时贵族统治时代国君也还把所属人民看作私人占有之物。这就是战国、秦、西汉把山泽市井之税、人口税以及苑囿、公田、园圃等收入作为少府财源的由来。
汉代曾不断把少府掌管的税收削减，划归大司农。一方面是为了增加大司农的收入，解决国家财政上的困难；另一方面也是因为少府这种职掌发生许多流弊，在政治上造成不少祸害。西汉初年把秦代少府征收成年人口税之权改归治粟内史，这是一种进步；汉武帝把原来少府职掌的盐铁之权改归大司农，又是一大进步；但同时又增设童年人口税归少府征收，不能不认为是一种退步。东汉光武帝又把少府征收山泽陂池之税划归大司农，并缩减少府的职掌，这是政治制度上的重大进步，但是少府也还保留有其他的赋税收入。根据王嘉上汉哀帝的奏文，汉元帝时“都内钱（即大司农掌管的钱）四十万万，水衡钱（水衡都尉掌管的钱）二十五万万，少府钱十八万万”（《汉书·王嘉传》）。西汉末、东汉初的桓谭又说：汉代一年的收入，都内钱四十余万万，“少府所领园地作务之入十三万万”（《太平御览》卷六二七引《新论》，“入”原误作“八”，今改正）。说明在汉武帝实行盐铁官营，把少府的盐铁收入改归大司农以后，少府每年仍有十多万万的收入。等到东汉光武帝把少府的山泽陂池收入改归大司农之后，其他如“园地作务之入”也还不少。直到东汉末年社会经济大崩溃，经过黄巾大起义对封建统治者的沉重打击，再经过长期的封建割据和混战，在魏晋南北朝时期重新建立的封建政权，少府的职掌才大为缩减，逐渐不成为税收、财政机构，只成为管理宫廷事务的官署了。
总的说来，我们从秦汉时代少府的职掌中，可以清楚地看到当时政治制度中留存的贵族统治制度残余还很严重，由此而造成的封建统治者“私”有的经济特权也还很庞大，因而在政治上所造成的祸害也是很突出的。
（原载中国秦汉史研究会编《秦汉史论丛》第一辑，陕西人民出版社1981年9月版）
