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从分封制到郡县制的发展演变，是中国古代政治制度史上的一个重大问题。这个发展是社会经济发生变革的结果，经历的时间是很长的，变化是比较复杂的。无论分封制和郡县制都发生过性质的变化。弄清分封制和郡县制的发展演变，对于认识中国古代尤其是先秦整个政治制度的演变，是很有好处的。下面想从四个方面对这个问题加以探讨。
西周分封制来源于商代的分封制，是商代分封制的进一步发展。周武王在克商之后推行的分封制有其自身的特点。周灭商之后，商贵族的势力仍然很大。因为周原来只是商的一个小诸侯国。从周原出土的甲骨文看出，周是由商的一个小诸侯国发展壮大起来的。它联合了许多周围的诸侯和部族一起发动进攻，才灭掉了商。由于商朝贵族对人民的压迫剥削很残酷，矛盾很尖锐，武王在牧野只用了一天时间就打败了商。殷纣王兵败自焚，周武王很快取得了胜利。但当时商王畿内所保留的贵族势力还很大，所以周武王把纣王的儿子武庚分封到商的统治中心区，又派周王室贵族管叔、蔡叔、霍叔作为三监加以监视。当时武王只占领了中原地区，山东一带仍为东夷所占有。武王死后，其弟周公摄政。武庚勾结管叔、蔡叔发动武装叛乱，周公花了三年时间东征，才平定了这场叛乱。东征之后，虽然消灭了部分殷贵族和东夷贵族的势力，但是殷贵族在原来商的王畿以内仍有一定势力。周公鉴于三监非但不能有效地监督殷贵族，反而与之一起叛乱，所以平定叛乱之后，改变对殷贵族就地监督的政策，把部分殷贵族迁到了洛邑，其他殷贵族则由周天子分批分给姬姓诸侯，由诸侯分别带到自己的封地去。如伯禽封到鲁国，就带去“殷民六族”。周的分封制的特点是把土地、连同土地上的人民一起分封给受封者。土地和人民皆被封君世袭占有和统治，同时还带去一部分殷贵族。这样做目的在于分散殷贵族，使之离开原来住的地方，使他们不容易造反，免得对周朝造成威胁。同时把殷贵族分别带到新的封国去，可以为封君所利用，加强了周贵族的统治力量，从而加强对于封国的统治。当时新分封的诸侯地区往往经济、文化比较落后，周贵族带着殷贵族迁去，必然把先进的技术、文化带去，对发展社会生产力，建立统一的周王朝是有利的。这样，疆域辽阔的周王朝就建立起来了。在当时历史条件下，要创建疆域辽阔的王朝，只能采取分封制。这是适应当时社会发展的需要的，因而是进步的。
当时分封的诸侯国，山东地区有齐国和鲁国，东北方有燕国，中原还有许多封国。西周所推行的分封制，是分等级分别占有土地、人民、奴隶以及财富的制度。天子对于封君，不仅赏给仪仗、礼乐器和宝物，重要的是分给以“姓”、“族”、“宗”为单位的殷和殷的方国的贵族。例如周公之子伯禽封于鲁，分给了“殷民六族”，“使帅（率）其宗氏，辑其分族，将其丑类”。“丑类”就是奴隶。当时“丑”被用作俘虏的称呼，又被用作猎得野兽的称呼，因为他们把俘虏看得和猎得野兽一样。又如分给卫国“殷民七族”，分给唐国“怀姓九宗，职官五正”，怀姓即隗姓，就是赤族的族姓。当时天子也还以“正”、“伯”为单位，将具有世袭官职的旧贵族分赏给诸侯。
周的都城有两个，即西都镐京、东都洛邑，分别管辖西方和东方的诸侯，还分别驻有军队，以加强统治。西都驻有西六师，东都驻有成周八师，牧野还驻有殷八师。周天子就是通过东西两都所设的中央政权，使分封的诸侯服从王命，定期缴纳贡赋，并听从征调军队，定期朝觐述职。根据古书记载，这些诸侯国的上卿，照例要由周天子派遣。这是周王朝加强管理诸侯的重要手段。
长期以来有个误解，认为从西周到战国的分封制似乎一样。其实不然。战国时代赵、秦、齐等国分封制的性质已发生变化，世袭的封君在其封国内具有征收居民租税的特权，但是执政的“相”，常由国君直接派遣，并须奉行统一的法令，更要纳贡税于国君。
战国时代各国的封君主要特权是征收封国以内的租税，不仅征收土地的租税，也还征收手工业和商业的税，因此据有手工业和商业发达城市的封君，就可以收得大量赋税，甚至“富于王室”。由于当时封君的主要特权是征收居民赋税，当时封君的封地常常以户口计算，如齐国孟尝君的封地有一万户。也有以邑计算的，如商鞅的封邑有十五个。当时受封者不但不占有土地和人民，封君在封地内还必须遵守国家的统一法令，这和西周的诸侯可以在封国内制定法令的情况不同。战国时代秦、赵等国封君的“相”（统治封地的长官）常由国君直接派遣，于是封君只有征税权，而无行政权。如秦在灭亡蜀国之后，用原来蜀王的后裔作为蜀侯，同时派“相”和“守”帮助统治，实际的政权就在“相”的手中。战国七雄中，有些势力大的封君除了在封地以内有封建经济特权以外，还在封地以内或封地以外占有部分的土地权。这是封君兼地主。这些封君既可以征收土地税，又可以直接剥削农民，又可以收工商税，还有些封君利用免税特权搞运输，做生意，所以有相当的经济实力。但是这些封建性的封君，总的说来政治上的权力远远不如西周的封君，不像西周封君那样在封国以内有独立的权力。有些战国时代的封君兼作国王的相国，掌管全国的政权，一时权势很大，但是一旦免去相国职位，也就没有多大权力，如秦的穰侯魏冉免相后，“出关就封邑”（即陶邑）；吕不韦免相后“就国河南”，都是孟子所说的“放”。孟子解释古史传说中舜封其弟象，说是“封之也，或曰放焉”。为什么叫“封”呢？因为“封之有庳”；为什么又说“放”呢？因为“象不得有为于其国，天子使吏治其国，而纳其贡税焉，故谓之放”（《孟子·万章上》）。这就是依据战国时代流行的封君制来解释的。
秦国自从商鞅变法，实行二十等爵，按军功大小赏赐各等爵位。第二十等爵位最高，叫“列侯”，后来又称“通侯”，就是封君性质。商鞅本人就因为建立军功，受封为商君。说明秦国在商鞅变法以前有分封制，变法以后仍然有分封制。事实上直到秦始皇时也还有分封制，只是分封制的性质发生了根本的变化。所谓“列侯”只有在封地以内征收赋税的特权，封君只分割享受封建政权一部分赋税，不掌握封地的行政权和兵权。李斯反对分封秦始皇的诸子为王，这是继承了商鞅以来秦国传统的法制，主张有功劳受封赏，“诸子功臣以公赋税赏赐之”。功臣分封列侯的制度秦始皇还实行。秦始皇二十八年带大臣出巡琅邪等地，就有一批列侯在内（见于《琅邪台刻石》）。这种分封列侯的制度，李斯不但不反对，也还赞成，而且他本人就是受封为通侯的。秦二世要杀扶苏，拉拢李斯，说只要答应了，以后李斯可以继续做通侯，世世称“孤”，李斯竟然同意了。说明李斯并不反对当时分封列侯的制度，他只是反对没有功劳的王室贵族受封，反对分封没有功劳的秦始皇的诸子为“王”，要继续维护中央集权的封建政治体制。
西汉继承了秦的分封列侯的制度，只是扩大了这种分封制，在分封“列侯”之上，增加了“诸侯王”一级。由于秦汉之际连年战争，刘邦为了战胜项羽，取得一批将领对自己的支持，不得不分封他们为异姓王。但他成功之后立即削平了异姓诸侯王。而后他又产生了一个错觉：“惩秦孤立而亡”的教训，分封了一批子弟为王，史称同姓诸侯王，结果造成了严重的内部矛盾。西汉诸侯王有“掌治其国”的政权。虽然中央为他们派去了王国的太傅、丞相进行监督，规定王国发兵要经中央同意，必须有皇帝的诏书或虎符作为凭证，但是实际上仍然控制不住。由于当时诸侯王的“封国”，占地广大，人口众多；有征收土地税和山川市井之税的特权；操纵有关国计民生的铸钱、冶金、制盐等手工业，政治上和经济上的实力越来越大。原来西汉分封同姓诸侯王的目的是为了拱卫中央，随着这些诸侯王实力越来越强大，就不免要走向它的反面，所以后来发生“七国之乱”。等到镇压吴楚七国之乱，剥夺了诸侯王操纵封国的政治经济权力，使诸侯王和列侯一样，只有“衣食租税”的特权，西汉才重新巩固中央集权体制，真正完成统一。
商周两代都有别都制度。别都的特点是，既是国君时常居住的都城，设有宫室和宗庙，国君常在宗庙举行祭祀，或对臣下颁发赏赐，同时又是驻屯重兵防守的主要军事重镇。春秋时代兴起的县，就是起源于商、周的别都，县制是别都制度的进一步发展。春秋时代楚、晋等大国所设置的县，正是边地军事重镇的性质。县和国都一样具有征赋和驻屯重兵的特点。楚国时常灭了小国设置为县，也常以别都改建为县。
长期以来有个错觉，认为县制起源于春秋初，战国、秦汉只是继承了这种县制。其实，春秋时的县和后来的县性质不同。战国时各国的县的长官，是由中央委派的，必须听从中央的命令，推行各种政策，属于地方政权性质。春秋时代县的性质就不同。县在西周时，是天子统治的王畿以内的地方组织名称，但具体情况还不大清楚。春秋初期，秦、楚、晋等大国都已设有县。可能秦和楚的县出现较早。县最早设在这些大国的边境地区，往往灭掉一个小国，就要在那个地方设县。晋国设县可能晚一些。春秋时期有关秦的县的材料不多，情况不太清楚。楚国的材料比较多，比较清楚。楚灭掉小国便在边境地区设县，也有把灭掉的小国国都变为县，或者是在边境上设“别都”，后来改建为县。县是直属于国君的统治地区，常常是国君到边境上处理军国大事或重大问题的地方。楚国在当时既要扩充势力，争霸中原，就不断向北推进。往往灭掉一些小国便设立一些县，所以县一般多设在北方边境地区，县具有边防重镇的性质。这些县里的贵族和“国人”都被编制成军队，军队的长官也就是县的长官，叫做“县尹”，或者尊称为“县公”，就是一个县军队的统帅。当时打仗用四匹马拉的战车，车上有三个甲士：一个是驭手，一个是弓箭手，一个执戈或矛，他们是作战的主力。军队以贵族为骨干，担任各级军官，甲士多数是“国人”，是统治阶级的下层。打仗用“车战”，兵力按战车的数目计算。有的小县有战车一百乘（辆），有的大县有一千乘（辆）。有些大国有很多的县，总共有一万辆战车，就号称“万乘之国”。楚国的县，有的原来是一个国家的国都。当时住在都城里和近郊的统治阶级下层叫做“国人”，“国人”有服兵役的责任，要编成军队。楚国有许多县是灭了小国建成的，所以这些县的军队就是由原来小国的军队改编而成。“国人”是统治阶级。国家有许多大事是要同“国人”商量的，“国人”有政治权利，同时又有参加军队的责任，也可以从中挑选一些小官吏。当时的“国”与“野”有严格界限。国都以“郊”为界，郊外称“野”，住的主要是“庶人”，或者称“野人”，就是直接的农业生产者；郊内称“国”，住的主要是统治阶级。“国”原来有广义和狭义，狭义的“国”只是指国都的近郊以内地区；广义的“国”是指整个国家。这种“国”、“野”对立的制度实质上就是贵族实行统治剥削的制度。
春秋时代楚国的县属于边防重镇性质，县尹就是一县军队统帅。春秋时代的官职是由贵族世袭的。所说的官职世袭，并不是同样的官职父子相袭，只是按贵族的等级地位轮流担任差不多的官职。当然个别也有同一官职父子相袭的。当时县尹作为一种重要官职同样是由重要贵族轮流担任的，个别也有父子相袭的。因此这样的县，实质上还是由贵族统治的边防重镇，与战国以后作为封建政权体制下地方组织的县显然不同。
县尹同封君当然也不同。县尹是可以由国君调配的，但也只能在一定范围内调配，也就是选取重要贵族去轮流担任。封君是世袭的。春秋时的县制还是贵族政权下的县制。县尹仍然是贵族官职的一种，其优点是国君可以借此集权。灭了一个小国，土地可以不分封，设了一个县，县尹可以由国君调动。这样，国君的权力比较容易集中。但这样发展下去也会出问题。因为楚国的大县的兵力有千乘，四个大县就可以多达四千乘，到春秋晚期有的县尹就尾大不掉，乃至起来造反。由于县尹势力的增长，国君常常被县尹们杀掉，失去政权。这样就成为内乱的一个重要原因。从这一点来看，也可以看到春秋时代楚国县的性质与战国以后的县不同。
春秋前期晋国的县，与楚国的县有许多相同之处。其县的长官叫“县大夫”。这些县大夫也有世袭的。如晋文公时有个大臣赵衰，是原大夫。赵衰有几个儿子，其中一个儿子叫赵同，继承了他的位子，所以这个儿子又叫原同。楚国有个臣子叫申公巫臣。申公就是原来楚国申县的长官，后来到晋国作邢大夫，他的儿子也继承他的地位作邢大夫，以后因事被杀。晋国的县比较小，所以没有发生大的问题。春秋后期，晋国卿大夫势力膨胀，其势力范围就包括不少县，卿大夫相互间还争夺县。到春秋末期，晋国的县都为卿大夫所占有，大约共有五十个县，有五千辆战车。在卿大夫互相吞并的过程中，被攻灭了的卿大夫的领地也被改成了县。晋国的县比较小，有的只相当于楚国县的十分之一。楚国出兵打仗，楚王调发军队，县也一起调发军队，所以楚国军队很多。晋国也有类似的情况，如公元前520年晋籍谈、荀跞曾率九州之戎以及“焦、瑕、温、原之师”，护送周天子入王城，焦、瑕、温、原之师就是四个县的军队。
春秋晚期出现了郡。郡最初比县要小。公元前439年，赵国的卿赵简子同范氏、中行氏打仗，赵简子和帮助输送给范氏粮食的郑国交战，宣誓说：“上大夫受县，下大夫受郡。”郡原来设在边地，虽然占地大，但比较荒凉，地位不如县。
战国以后的县，性质与春秋的县不同。由于经济制度变革，政治制度也随之发生变化。春秋时代各国的重要官职由卿大夫世袭，战国时取消这种世袭，出现了官僚制度。国君可以随意挑选人做官。如有的说客因其进言得到国君信任，便可立即被任命为丞相。而战国以前，任命贵族为官，要在宗庙里举行册命仪式。战国时代任命官职开始用玺（即图章），任命时只要发给官玺，免官时只要夺印或收玺即可。战国时代还有了上计制度，对地方官进行年终考核。规定县官到年终要见国君，带上统计的簿册，包括土地开垦情况、种植面积、人口增长数字、税收及其他统计数字，以便国君了解该县一年的治理情况。《商君书·去强篇》说：“强国知十三数”，就是需要十三种统计数字。根据各种统计数字，认为治绩好的升官，差的就调任或免职。战国时还有“行县”制度，就是国君、丞相或郡守到县里去巡视，到社会上去查访，了解县的治理情况。战国时已开始有监察制度，就是派官员去监察县的长官执行政令情况以及有无违反法令的行为。由于这些制度的建立，才能普遍地推行郡县制。古书记载这样一个故事：西门豹作邺令，为人正直清廉，不肯给上司送礼，一年上计的结果不好，国君要将他免职，他请求再等一年。这一年他送了礼，上计的结果就好多了。因此，他认为政治不上轨道，要求辞职而去。这个故事说明单有上计制度是不行的，必须有好的风纪，并有其他制度相配合。秦汉以后上计制度还一直实行，中央政府的各种统计表册就是依据上计编制的。
郡长官叫“守”或“太守”。“守”原为镇守边境军队的长官，后来变为行政长官。因为郡的范围大，所以郡下要划分县，实行郡县两级制。战国时代除了齐国设有五都之制，没有设郡以外，各大国都先后推行郡县制。秦推行郡县制较晚，商鞅变法才正式把县制推行到全国。那时秦还没有设郡。秦的设郡较迟，大概开始于秦惠王时，是向别国学来的。战国后期秦在战争中不断取得胜利，每攻克一个地方便设郡，这是适应战争需要而设立的。秦在统一全国过程中陆续设了三十六郡，最后有四十余郡。秦之所以能统一全国，郡县制的普遍推行是起了作用的。
特别要指出，郡县制的形成，该与楚、晋、秦等大国为了加强中央集权和加强边防有关。春秋时代楚国往往把兼并得来的小国改建为县，也常把作为边地防守重镇的别都改建为县。春秋末年以后，晋国又在新得比较荒凉的边地设郡，面积较县大得多，而地位要比县低，所以赵简子在作战时宣誓说：“克敌者上大夫受县，下大夫受郡。”（《左传》哀公二年）等到战国时代随着经济的发展，边地逐渐繁荣，也就在郡下分设若干县，于是产生郡县两级制的地方行政组织。这种郡县两级制，最初推行于三晋地区，后来秦、楚、燕等国相继效法而推行。
正因为郡县的设置与加强边防有关，战国时代各大国所设的郡主要还在边防地区。如魏设西河郡和上郡是为了防秦；赵设云中、雁门、代郡是为了防林胡、楼烦；燕设上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东等郡，主要是为了防东胡。战国时代七大国之间，长期进行相互兼并的战争，因而都在中原地区的边境陆续设郡，例如楚的春申君原封于淮北，后来以“淮北地边齐，其事急，请以为郡便”为理由，请改封于江东。自从战国中期以后，各大国为了加强边防，纷纷在交界处设郡，如上党地区是三晋的交界，地势险要，赵、韩两国都曾在上党设郡。
当战国时代，郡既担负防守边境的作用，因一郡的首长称为“守”，或者尊称为“太守”，常由武将充任，《韩非子·亡征篇》就把“出军命将”和“边地任守”相提并论。郡守既是一郡的行政长官，更是征发一郡壮丁防守和出征的统帅。战国时代随着经济政治的发展，各大国的官僚组织已文武分家，分别以相国和将军为首脑，但是郡守的职司还是文武合一的，这到战国晚期还是如此。如李斯所上韩王的书，讲到秦王“令蒙武发东郡之卒”，这时蒙武正为东郡的郡守。
战国时代只有齐国始终没有设郡，依然推行别都的制度，设有“五都”，除了国都临淄为中心以外，四边都设有作为边防重镇的别都。五都都设有常备兵，称为“五都之兵”或“五家之兵”，在对外作战时“五都之兵”常用作战斗的主力。都的长官称为“都大夫”，既是一都的行政长官，又是统率“五都之兵”的主将。