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就业是民生之本，是我国13亿多人口的最大民生。近几年，在世界经济复苏疲弱、不确定性风险增强，国内经济增速持续放缓、转型升级和结构调整持续深化、钢铁煤炭行业去产能大力推进条件下，我国就业局势保持总体稳定，基本实现社会充分就业目标，成为经济社会建设的亮点，也是民生改善的根本保障。但也应看到，当前就业局势的稳定来之不易，就业中仍然存在一些难点和痛点问题，影响老百姓的获得感、幸福感，不容忽视。
在新形势下，我国就业形势保持总体稳定、稳中有进的基本态势，城镇新增就业同比增加、失业保持较低水平、市场供求动态平衡、企业用工和群体就业基本稳定。
2017年，全国城镇新增就业人数达到1 351万人，同比增加37万人，连续5年保持在1 300万人以上。2013—2017年，城镇新增就业人数年均超过1 300万人，五年累计达到6 609万人
。全国就业人员总量持续增加，2017年达到77 640万人，比2013年增加663万人
，超过欧洲总人口。
随着我国经济结构在产业、城乡和区域间的不断调整升级，就业的产业结构、城乡结构和区域结构等方面也得到持续优化改善。产业方面，第三产业就业主阵地作用更加凸显，占比从2012年的36.1％升至2016年的43.5％，三次产业就业结构实现了从一产占主导的“金字塔”形向三产比重不断上升的“倒金字塔”形转变。城乡就业格局发生历史性改变，2013年城镇就业人员38 240万人，占全国就业人员比重为49.7％，2014年城镇就业人员比重首次超过乡村，2017年城镇就业人员42 462万人，比2013年增加4 222万人，年均增加844万人，占全国就业人员总量比重达54.7％，比2013年增长了5.0个百分点。中西部地区劳动者就近就地就业和返乡创业趋势明显，区域就业结构更趋合理。随着区域经济均衡发展特别是中西部地区的后发赶超，地区之间工资水平差距缩小，以及鼓励返乡创业政策的落地见效，2016年本地农民工11 237万人，与2010年相比增长26.4％。本地农民工增量占全部新增农民工的比重，从2010年的35.6％提高到2016年的88.2％。2016年，在西部地区务工农民工数量比上年增长5.3％，中部地区增长2.6％，而同期东部地区则下降0.3％
。
2012年以来，全国城镇登记失业率始终维持在4.1％以下，以较低水平平稳运行。2017年则连续四个季度保持在4.0％以内，年末降至3.9％，为2002年以来的最低水平
。国家统计局数据显示，城镇调查失业率也先升后降，在波动中总体呈现下行趋势，2017年31个大城市城镇调查失业率全年有11个月在5.0％以下，12月份为4.9％，降至2012年以来的低点
。两项失业率均降至多年来的新低，在世界主要经济体中也处于低位。同时，一些重点地区的就业局势也明显有所好转。近两年东北地区就业形势趋紧，失业率连攀新高。2017年，东北地区经济发展也出现了企稳向好的态势，工业增长实现由负转正。随着东北振兴、困难地区就业援助工作的持续开展，东北地区失业率逐渐回落，与全国平均失业水平的差距收窄，城镇新增就业人数由减转增，表明其就业形势逐步回暖趋稳。
一是高校毕业生就业维持稳定。近年来，受高等教育持续扩招影响，高校毕业生人数连创新高，但在各方共同努力下，高校毕业生就业总体上承压持稳，高校毕业生年底总体就业率均保持在90％以上，就业和创业人数连年实现“双增长”。2017年应届高校毕业生达到795万人的历史高位，比2016年增加30万人，年底高校毕业生就业水平仍保持高位，就业规模达到750.4万人，同比增加24.7万人，总体就业率为94.4％。二是农民工就业平稳增长。农村劳动力转移就业规模继续扩大，而失业稳定在较低水平。2017年农民工总量达28 652万人，比上年增长1.7％。其中，外出农民工17 185万人，增长1.5％；本地农民工11 467万人，增长2.0％。与2013年比，农民工总量增加1 758万人，年均增加351.6万人
。据统计局调查，全国城镇外来农业户籍人口调查失业率也保持在较低水平。人力资源和社会保障部一线观察项目调查表明，农民工在招聘、薪酬、工作稳定性、就业预期等方面也基本保持平稳，没有出现显著变化和波动。这都表明农民工就业总体稳定。三是城镇失业人员和就业困难人员的就业形势有所好转。2013—2017年城镇失业人员再就业累计达到2 796万人，就业困难人员就业876万人。从2013年以来，城镇失业人员和就业困难人员就业出现更加困难现象，就业人数同比略有下滑。但2017年这一局面被扭转，全年城镇失业人员再就业558万人，同比增加4万人，就业困难人员实现就业177万人，同比增加8万人
。这表明随着我国经济发展的进一步稳中向好，城镇失业人员再就业和就业困难人员就业援助力度加大，其就业形势有所好转。四是去产能职工安置有序推进。近年，以钢铁、煤炭行业去产能为重点的职工安置工作任务繁重，经多方努力，去产能职工安置工作进展基本顺利。2017年全年分流安置当年和结转职工37.7万人，两年累计分流安置职工110.3万人。此外，随着就业扶贫工作的大力推进，累计有600.2万名建档立卡贫困劳动力实现了就业增收。
2017年人力资源市场活跃度持续攀升，100个城市公共人力资源市场招聘人数连续四个季度同比增加，求人倍率连创新高，四季度达到1.22，为2001年以来最高值。近年，我国人力资源市场供求保持动态平衡，总体市场求人倍率保持在1以上，市场岗位数量大于求职人员数量
。与此同时，调查监测数据显示，企业现有用工趋稳。人力资源和社会保障部对全国5万家企业的监测显示，2017年，监测企业岗位数量有7个月环比增加，增长月数是近五年最多的，表明监测企业用工结束前两年处于持续流失状态，后重返增长通道。同时，国家统计局发布的采购经理指数（PMI）表明，企业用工呈现企稳止损的良好态势，2017年全年从业人员指数都保持在49.0以上，均高于上年同期。这表明制造业用工虽然仍处于缩减状态，但用工缩减幅度下降，明显趋于稳定
。
在错综复杂的国内外形势下，就业保持稳中向好局面，得益于经济的平稳增长和结构优化，源自改革创新释放的巨大红利，更是中央高度重视和科学决策的结果。
十九大报告明确指出“就业是最大的民生”，这是对就业是民生之本思想的进一步深化，对就业问题在整个国民经济和社会生活中的重要性和作用的认识进一步提升。不但要保障人民的基本生存生活，还要满足每个劳动者获得生产机会的需求，提供合适的就业岗位，通过就业发挥劳动者的才能，实现个人的全面自由发展，同时也激发社会活力，创造社会的生机。就业不仅仅是民生，还是经济问题，我国政府高度重视就业和经济的关系，党中央、国务院坚持把稳定和扩大就业作为宏观调控的重要目标，特别强调就业是“下限”和“底线”，是宏观调控的触发器。在2014年中央经济工作会议上，习总书记指出：“宏观调控方向和力度在很大程度上取决于准确及时的就业数据。”我国政府明确提出和实施就业优先战略，将实现社会充分就业作为经济发展的优先目标，明确“保增长就是保就业”，在政府工作报告和发展规划中逐步淡化和消除GDP增长量化指标的同时，坚持将城镇新增就业和失业率作为政府工作的量化目标，各级地方政府更将其作为政府绩效考核的核心指标，正如李克强总理在2018年全国两会记者会上所要求的“各级政府及其工作人员，都要把就业放在心上，扛在肩上”。与此同时，为帮助劳动者实现就业目标、提高就业技能，政府加大财政资金投入，近五年年均就业补助资金投入近900亿元。正是这种自上而下形成的对就业问题高度重视的思想认识、组织领导体系、目标责任机制和考核监督举措等形成了促进就业创业的最有效的体制机制，为实现就业增长提供了高效有力的思想、组织、机制和财政等基础保障。
经济运行保持在合理区间，经济增长拉动就业增强。近年来，我国经济继续在新常态的大逻辑下运行，经济增长速度缓中趋稳、稳中向好，经济运行保持在合理区间。2017年国内生产总值为827 122亿元，比上年增长6.9％，增速比上年提高0.2个百分点。2013—2017年GDP年均增速7.12％，2017年比2013年GDP总量增长23万多亿元
。经济规模扩大，经济增速拉动就业的能力增强，2017年GDP增长1个百分点带动城镇新增就业196万人，2013—2017年，GDP增长1个百分点平均带动城镇新增就业188万人。
经济结构的优化进一步提升了就业容量。2017年，第一产业增加值65 468亿元，增长3.9％；第二产业增加值334 623亿元，增长6.1％；第三产业增加值427 032亿元，增长8.0％。服务业占国内生产总值的比重为51.6％，比第二产业高11.1个百分点。全年最终消费支出对经济增长的贡献率达到了58.8％，比资本形成总额高26.7个百分点。随着经济结构的持续优化，服务业主导特征更加明显，经济吸纳就业能力进一步加强。
新产业新业态加快成长，就业增长新动能不断形成壮大。节能环保产业、新一代信息技术产业、生物产业、高端装备制造产业、新能源产业、新材料产业、新能源汽车产业等工业战略性新兴产业规模以上增加值比上年增长11.0％。高技术制造业、装备制造业、新能源汽车、智能电视、工业机器人、民用无人机等行业发展快速。战略性新兴服务业比上年增长17.3％。在服务业当中，信息传输、软件和信息技术服务业，租赁和商务服务业指数增长速度分别达到了12.8％和14.4％。新业态和新商业模式也在蓬勃发展，数字经济、平台经济、共享经济广泛渗透，新的服务不断涌现。创新创业对发展的支撑作用增强，大众创业万众创新扎实推进，2017年，全国新登记企业比上年增长9.9％，日均新登记企业1.66万户。新一批双创示范基地批复成立，各类众创空间和央企双创平台近5 000家，创新创业带动就业效应更加显著。
新时期经济社会发展和改革发展进入新阶段，需要更加重视实现经济发展与就业促进的良性互动，更加重视以全面改革促进就业创业。习近平指出，“就业是民生之本，解决就业问题根本要靠发展”“，就业是永恒的课题，更是世界性难题。我国每年新增1 000多万就业人口，必须大力促进就业创业一，是要集中精力抓发展，二是要把就业再就业工作做实，三是劳动者要转变观念”“，所以，我们必须统筹抓好经济社会发展和促进就业工作，千方百计增加就业岗位，着力在提高就业质量、提高劳动人口尤其是就业困难人口就业能力、改善创业环境上下功夫，建立全员培训制度，引导劳动力适应和促进企业实现转型升级”“，推进结构性改革，为增长创造空间、增加后劲。我们要创新增长方式，把握好新一轮产业革命、数字经济等带来的机遇，既应对好气候变化、人口老龄化等带来的挑战，也化解掉信息化、自动化等给就业带来的冲击，在培育新产业新业态新模式过程中注意创造新的就业机会”。同时，通过全面深化改革，积极深化行政审批、商事制度改革，取消部分职业资格证，释放市场空间，创造更加公平有效的劳动力市场，大力实施就业优先战略，出台一系列积极就业政策措施，推动大众创业、万众创新，提高公共就业创业服务水平，为实现更高质量和更充分就业释放更多的改革红利。2015年4月27日，国务院出台《国务院关于进一步做好新形势下就业创业工作的意见》（国发〔2015〕23号），围绕实施就业优先战略，文件提出要把稳定和扩大就业作为经济运行的下限，围绕着促进以创业带动就业提出新的政策措施。《意见》最大的亮点就是把鼓励创业和促进就业更好地结合在一起，把党的十八大提出来的政府促进就业和鼓励创业相结合这一方针进一步细化，在政策上加以具体化，也正是我国政府提出来的打造大众创业、万众创新的新引擎在政策上具体化。近年来，随着“互联网＋”计划的实施和信息技术的飞速发展，新就业形态的迅速发展对完善就业政策提出了新要求。2017年04月19日国务院下发了《国务院关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》（国发〔2017〕28号）。提出坚持实施就业优先战略，支持新就业形态发展，促进以创业带动就业，抓好重点群体就业创业以及强化教育培训和就业创业服务等五个方面的政策措施。这一项被评价为积极版、创新版的就业政策继续强调通过稳增长保就业，支持新就业形态发展，并针对部分地区和行业群体在就业中的突出矛盾和问题采取针对性措施。另外在《“十三五”促进就业规划》（国发〔2017〕10号）中明确提出“大力发展新兴产业新兴业态，不断拓展新兴就业领域”。与此同时，国务院还连续发出多个促进“大众创新、万众创业”、就业精准扶贫、支持新业态发展、重点群体就业等方面的文件，形成了新一轮的积极就业政策的集成与创新。全面深化改革和新一轮积极就业政策适时出台实施，为我国就业局势的稳定提供了强大的动力源泉。据中国人民大学的调查，约四分之三的受访者认可我国这些年来的发展为人民提供了更多的就业机会。有32.5％的受访者表示完全同意人民的就业机会随着发展而增多的观点，有41.9％的受访者表示比较同意，二者合计占74.4％。说不清的比例占15.2％，比较不同意和完全不同意的比例分别为8.2％和2.2％
。
党的十九大报告做出了中国特色社会主义进入新时代的重大论断，指出我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这种时代性变化与社会主要矛盾转换，同样在就业领域得到明显体现。进入新时代，随着我国经济社会发展与劳动力供给趋势变化，我国就业的基本形势和主要矛盾也在发生深刻变化。无论是从宏观层面还是从劳动者个体层面，我国就业仍然存在一些突出问题并面临诸多新的挑战。
宏观层面，主要是就业总量压力持续和结构矛盾凸显并存，结构性风险有所加剧。在2014年经济工作会上，习近平总书记指出：“当前形势下，就业形势会发生一些变化。一方面，劳动年龄人口减少，就业总量矛盾相对有所缓解；另一方面，结构性就业矛盾进一步凸显。”从就业总量和结构方面，明确了当前和今后一个时期我国就业形势特征的基本面。
从总量上看，劳动力供给增速趋缓，总量逐步减少，总量压力相对缓解，但仍然高位持压。2012年开始，我国的劳动年龄人口数量出现持续下降，与以往高速增长的发展趋势明显不同，就业总量的压力从增量向存量转变。未来相当长一段时期，我国的就业总量仍将处于一种持续中高压状态。2016年，16～59岁劳动年龄人口90 747万人，比2015年减少349万人，但从业人口规模77 603万人，比2015年净增152万人。据测算，到2030年之前我国16～59岁的劳动年龄人口仍将一直保持在8亿人以上。
从结构上看，就业结构性矛盾逐步成为主要矛盾。在总量压力由持续攀升进入高位平台的基础上，结构性矛盾更加凸显出来。与改革开放初期和国有企业改革攻坚阶段出现的就业结构性矛盾不同，当前就业结构性矛盾是在经济社会发展的持续转型到一定阶段时形成的，劳动力的需求和供给结构都存在显著的转型特征。在2014年经济工作会上，习近平总书记专门列举了当前就业结构矛盾比较突出的几个方面：“一是化解产能过剩、推动国企改革，使隐性失业显性化，部分地区下岗压力可能增大。二是经济下行压力仍然存在，部分企业困难加重，要关注一些小微企业迫于生存压力减员可能带来的失业问题。三是90后是新增就业的主体，他们对岗位的选择性增大，其中有些人不愿从事苦脏累和自由度小的工作。四是新技术、新产品、新业态、新模式不断涌现，但技能型人才远远满足不了需要。明年高校毕业生数量将继续增加，供求矛盾会更为突出。”就业结构性矛盾是经济社会发展不协调不平衡的结构性问题在就业领域的集中反映。这里既有产业结构调整和技术进步的因素，也有区域经济格局变化的影响，最根本的还是劳动力需求和供给的不匹配。一方面，劳动力供给总量从无限向有限供给转变，劳动力结构明显变化，劳动者人力资本投资增加，劳动者就业观念方式多元，就业预期提高。每年新进入市场的劳动力中，高校毕业生将近一半，农民工群体中80后、90后新生代已超过60％。新一代求职者更加注重职业发展、薪酬待遇、工作条件和自我价值实现，供需对接存在错位。与此同时，大量劳动者职业技能和知识水平偏低、部分劳动者就业观念落后等情况也仍然存在。另一方面，经济发展进入新常态，随着工业化、信息化、城镇化的不断深化，企业生产转型升级，消费结构、消费观念和要求提升，人力资源市场对劳动者的知识技能素质和服务能力水平要求显著提高，但低端产业链条中生产企业和传统服务业仍然存在，大量的低端就业岗位需要低成本劳动力的情况也没有彻底改变。与此同时，城乡二元结构正在逐渐打破，但体制分割没有完全消除；各地区发展迅速但仍然很不平衡；居民收入水平上升但仍然差距巨大；社会流动普遍存在但社会阶层趋于固化。伴随这种结构性调整和变化，各种类型和形式的结构矛盾和冲突日益增多，劳动力市场的结构性分化和风险加剧。
据人社部2017年二季度一项针对农民工和大学生的调查，农民工认为找工作有点难或很难的比例为39.2％；大学生认为找工作有点难或很难的比例为49.1％。当前我国还有大量高龄、低学历、低技能劳动者，其就业困难问题突出。100个城市公共人力资源市场供求数据显示，人力资源市场上45岁以上劳动者长期处于供大于求状态，求人倍率一直少于1，有时接近0.6，即10个劳动者对应的岗位只有6个。2016年，城镇失业人员再就业人数和困难人员就业人数均比上年分别减少13万人和4万人。目前，主要涉及几个群体：部分原国有企业改革、主辅分离、厂办大集体企业改革和资源矿产枯竭城市转型等过程中产生的下岗失业人员就业再就业困难；化解过剩产能和处置僵尸企业中形成的部分下岗和转岗人员就业困难；部分进城务工大龄农村劳动者（尤其是体力劳动者）因为年纪偏大体力下降找不到合适工作，也不能在城市定居，不得不提前退出城市劳动力市场；农村仍有相当数量的大龄劳动者转移就业难。数据显示，近两年调查失业率和城镇登记失业率波动幅度更加明显，部分地区调查失业率保持在较高水平。部分劳动者处于长期失业状态，城镇失业人员中失业半年以上人员占比超过50％，失业一年以上人员占比超过25％。尤其是一些资源枯竭型城市和独立工矿区，由于产业单一，就业门路十分狭窄，有相当数量的职工长期处于失业或隐性失业状态。
高校毕业生就业总体形势虽保持稳定，但随着毕业生人数连年增加，就业压力仍持续处于高位，毕业生“就业难”仍成为每年的热点问题。每到毕业季，以“大学生就业难”为关键词的网络搜索指数都会显著提高。在供需数量、结构、观念等错位的情况下，青年失业率始终高出社会总体失业率1倍左右，大专以上学历青年失业率更高。据有关方面统计，每年25％左右的应届毕业生在毕业之前没能找到工作。
这是市场供大于求的反映，也源于供需结构错位的矛盾在短期内难以化解。最为典型的是，劳动力市场中生产、销售等一线岗位仍占大头，而技术和管理岗位不足三成，与毕业生就业预期相去甚远。除部分毕业生就业难以外，找不到自己和家人满意的合适工作或“好工作”是毕业生就业的核心问题。毕业生就业压力居高不下，也使得性别等就业歧视现象抬头，以求职就业为名的不良校园贷、传销骗局等违规违法行为有空可钻，更使得毕业生非常渴望稳定就业。部分毕业生的初次就业处于“将就”状态，或者只是为下一步“过渡”和跳槽“做准备”，毕业生中灵活就业、“慢就业”和“不就业”的比例不断增大。此外，毕业生就业择业时间长、过程复杂，职业搜寻的资金、时间和其他社会成本过大，遇到户籍、编制、人事档案、社会保障、劳动人事关系和工资福利房的制度性障碍，以及社会关系网络的无形隔阂和形形色色的就业歧视等，也增加就业难度。因此，虽然高校毕业生就业总体稳定，但毕业生及家长仍然感觉不满意。
据国家统计局发布的报告显示，2016年全国城镇非私营单位就业人员年平均工资为67 569元，实际增长6.7％，比上年增速下降1.8个百分点。全国城镇私营单位就业人员年平均工资为42 833元，实际增长6.0％，比上年增速下降1.2个百分点。人力资源和社会保障部人力资源市场一线观察调查显示，无论农民工还是高校毕业生，其实际薪酬水平和预期薪酬水平之间都存在较为明显的差距。总体看，大部分劳动者的劳动收入水平偏低，尤其在经济下行压力下，劳动者的劳动收入增长速度下降，劳动报酬所占财富比例下降，而住房、教育、医疗及基本生活开支价格上涨，导致贫富差距继续扩大和生活收支平衡压力加大，劳动者对其工作报酬不满意度增加。同时劳动报酬之间收入差距扩大，私营企业职工工资收入基本上只有非私营单位职工工资的一半多，最高的行业职工工资大约是最低的行业职工工资的3倍，这也使部分劳动者的获得感减弱、不公平感加强。
目前在劳动力市场结构中，有相当比例的就业人员是脆弱群体，他们的就业不稳定、收入偏低、就业权益得不到基本保障，部分劳动者甚至被欠薪，部分中小企业职工社会保险参保率较低，缴费基数低，断保（中断社会保险缴费）现象有所增加，导致社会保障权益受损，部分企业劳动条件差、职业病多发。一些新就业形态从业人员也存在就业机会随机化，职业生涯碎片化，工作时间长，劳动强度大，收入不稳定，权益义务法律关系不清晰，没有单位依托，医疗、工伤、失业等社会保险缺失问题。从调研情况看，不少一线工人反映每月“300小时”是工作常态，即每天至少工作12个小时，每周至少六天。生产线工人抱怨，长时间站着工作，枯燥、重复、单调，身心负担很重。不少劳动者表示，自己不怕吃苦受累，但城市生活成本高，钱攒不下，身体被掏空，担心一场大病后全部归零。即便是在一些“好单位”就业的劳动者，也普遍存在超时加班、带薪休假权益没保障，一些人员成为“24731部队”（即一天24小时处于工作和工作待命状态，一周工作7天，一个月工作31天），“过劳死”现象时有发生。随着互联网数字经济发展，越来越多的各种新业态发展，产生了大量的新就业形态，其中很大一部分处于就业不稳定状态，其劳动和社会保障权益难以得到传统法律规制的保护，正如《2017年全球风险报告》中所指出的：在“零工经济”时代，技术变革意味着稳定的长期工作让位给自由职业。如今，个人更多地承担着与经济和社会风险相关的成本，例如失业、被开除、生病、残疾和晚年无保障。
目前，非体制内劳动力市场和低层劳动力市场的“流动性”相对过剩，以农民工和城市“漂族”为代表的劳动者在城乡之间、不同地区和城市之间、不同行业和企业之间频繁流动和跳槽，部分劳动者处于不停的“求职—失业—再求职—再失业”循环中，长期处于“打零工”状态，就业稳定性不足，缺乏职业发展空间，降低了就业质量，增加了就业的不安全感。农民工在春节期间的往返，差不多有3个月左右时间不能工作，也是一种巨大的劳动浪费。从人口统计的城乡人口年龄结构看，16～45岁的农村人口比例明显低于城镇，16岁以下和45岁以上年龄人口比例则明显高于城镇，主要是因为部分进城务工农村劳动者在进入大龄后被迫离开城镇劳动力市场，重返农村。
我国劳动力市场在过去几十年有着积极的发展，但目前仍存在一些不合理现象，各种层次、各种形式和各种原因的劳动力市场分割甚至歧视现象，增强了劳动者的就业不公平感。体制内与非体制内人员、核心人员与非核心人员之间存在着很大的收入与权益差距，在整个劳动力市场横向流动性过大的同时，市场内部纵向流动的机会和途径却很少。一些毕业生虽然实际上有工作，但由于不是体制内工作和“正规单位工作”，就不认为自己就业了。同一单位和岗位上多种身份并存，劳务派遣比重大，同工不同酬，甚至“多劳少得”现象仍大量存在；少数超大城市和大城市拥有大量的就业资源和机会，却仍然存在明显的户籍限制和基本公共服务的不平等问题。正是这种市场体制的不合理和分割，在很大程度上加剧了就业的结构性矛盾，同时也加大了劳动者的就业不公平感。
近年来，随着大众创业、万众创新的持续推进，劳动者自主创业渐成风潮，创业并带动就业成为当前就业增长的重要助推器。但从各方面调研情况看，劳动者创业仍面临较大不稳定性和难点，包括场地、资金、市场、项目和能力不足以及创业扶持政策不到位、审批监管环节多、社会诚信不足、基础设施条件落后等诸多困难，劳动者创业仍然艰难；同时，面对创业风险，缺乏必要的风险保障机制，部分初次创业劳动者甚至没有参加社会保险，一旦创业失败，连失业保险金都没有，缺少基本的失业救济渠道和生活保障。
当前我国经济社会发展处于一个复杂结构转型调整阶段，既是经济增速换挡期、新旧动能转换期，又是转型升级爬坡期、结构调整深化期和深化改革攻坚期，经济社会发展保持总体稳定的同时，一些不稳定、不确定性因素增加。就业，是一项复杂的经济社会活动，呈现出诸多转型期的阶段性特征，就业问题表现在不同的维度和层面，同时也具有复杂的经济社会成因。其中几个突出的原因如下：
随着经济增速持续下行，企业用工更趋谨慎，用工条件提高，开始“挑人”，“招工难”热度下降，求职的“卖方市场”降温，劳动者择业机会相对减少。同时，当前经济发展处于增长方式转型升级、新旧动能转换、结构调整加剧、技术进步加速的转型阵痛期，经济不确定性和劳动力市场不稳定性增加。传统制造业、住宿餐饮业等行业岗位持续较大幅度流失，而新兴业态和平台经营可持续性差、用工不稳定，劳动者的失业风险有所加大。互联网、机器人、人工智能等技术替代，减少了就业岗位，也提高了对劳动者素质技能的要求，增加了就业难度。以自动化、智能化为特点的新工业革命在技术发展的速度、广度和深度上正超越以往，从全球进程看，新工业革命主要集中在制造、信息、金融、安全、能源、生物等领域。现阶段，工业机器人、3D打印、物联网、人工智能等技术的发展，已经在影响和改变生产服务模式和人们的生活方式，对就业的影响也更加深广，技术进步的“双刃剑”效果更加明显。一些行业特别是传统制造业中“机器换人”明显增多，岗位流失有所加剧。浙江省统计，随着生产自动化加快，仅2015年全省就减少一线操作岗位57.7万个，占全省制造业岗位总量的4.1％。另一个明确提出“机器换人”的东莞市，自2014年9月至2015年底，因“机器换人”全市减少用工7.1万人，约占当地制造业城镇职工人数的3.7％、全部城镇职工数的3％。从调研情况来看，一些制造业自动化机器应用中，一个岗位可替代的劳动力为3～5人，一条流水线的自动化更新的劳动力替代率高达50％～80％，甚至更高
。这势必导致短期内岗位流失加剧，或用工需求减弱。
无论是学历教育还是职业教育和职业培训，都未能充分满足市场需求。教育结构不合理，学历教育比重增加太快，职业教育发展不足，教育内容和方式以知识灌输为主，劳动者终身学习能力教育严重不足，导致包括接受高等教育在内的新生劳动力实际工作技能严重缺乏。新产业发展和新技术革命会使得人力资源市场岗位需求结构有所调整和优化，在一定程度上缓解普工过度需求的问题，也会为高校毕业生创造更多更匹配的就业机会，但同时也对人力资本提出了更高要求。相对于技术的快速发展、流水线的迅速更替，人的观念转变和能力提升是一个慢变量，转岗转业需要一个过程，若不能及时进行知识、技术和观念更新，原有的部分中低技术人员也将面临失业风险。若高等教育、职业教育改革不能及时跟进，技术技能人才培养规模不能有所扩大，计算机等学科的“通识”教育和创新创业教育力度不够，部分院校、部分专业毕业生就业难的问题仍将难以化解，而复合型、技术技能型、创新创业型劳动者将严重短缺，技术性失业和高层次人才短缺的矛盾将同时存在，技能结构矛盾进一步加剧。
近年来高校毕业生就业问题突出，主要原因是市场供需的失衡和不匹配。近年来，高校毕业生就业规模不断扩大，应届毕业生人数从2001年的110多万人增长到2018年的820万人，其增长速度远高于同期经济增长速度。近几年，应届高校毕业生人数在700万以上，占城镇新成长劳动力的一半左右。由于我国经济总体仍处于产业中低端，劳动力市场岗位大多为低端岗位，产业转型升级创造高端岗位的速度低于毕业生数量的增速，适合毕业生的就业岗位有效需求不足。目前针对高校毕业生的用人需求中，很大部分比例为一线生产岗位和销售岗位，与毕业生的择业期望存在很大差距，难以形成有效需求。中小企业和非公有制企业需要大量毕业生，但由于工资待遇相对较低、发展空间小，加之部分企业用工不规范，对毕业生吸引力不足。基层教育、医疗、农技等事业单位急需人才，但由于编制限制、个人职业发展受限、整体工作生活环境局限等原因，吸纳毕业生作用不很明显。统计数据分析显示，建筑业、制造业、批发和零售业等一些重点用工行业中具有大专以上文化程度的就业人员比例较低，其吸纳毕业生就业的能力有限。同时因为高校人才培养滞后于动态变化的市场需求，部分高校专业设置、教学内容、培养模式与企业需求脱节，导致一些毕业生有岗干不了。当然，家庭条件、就业观念、体制机构障碍和服务不足等因素也共同导致部分毕业生的就业困局。
受传统观念和习惯影响，全社会还没有形成尊重劳动、崇尚技能的良好氛围。以往经济发展中重视经济增长速度、重视资本、土地等有形要素，对人力资源要素的重视和规划不足，随着资本、技术等要素的不断增长，人力资源要素的短板逐步显现，经济社会发展与人力资源要素配置的不协调性更加突出。受此影响，全社会还没有形成尊重劳动、学习技能的良好氛围，普遍认为“体力劳动”不是“体面劳动”；社会上重学历轻技能、重普教轻职教的倾向还比较严重。家长普遍不鼓励孩子到职业院校学习，优秀学生就读职业院校的比例也不高。在择业观念上，部分毕业生及其家长的就业期望值偏高，大多希望留在大城市，想进机关事业单位和大企业，而不愿意到中小企业、中小城市和中西部基层单位就业。另外，从我国经济发展的现状来看，以低端产业为主体的经济结构形成的就业岗位与劳动者预期错位，尤其是与以80后、90后为主体的新生代劳动者的求职预期存在较大落差。部分用人单位的用人观念没有转变，用工条件没有改善，企业管理过于僵化落后。企业对人力资本的重视不够，企业人力资本投入不足。一些企业偏好使用年轻劳动力，将大龄劳动者排斥在就业市场之外，增加了其就业难度。
户籍、人事制度、教育培训、社会保险、收入分配以及财税等方面的制度政策，有些不能适应新的经济社会发展趋势与就业变化趋势，成为影响劳动者顺利就业和提高就业质量的制度性障碍。基本公共服务供给的不平等，以及公共就业服务能力不足，也是造成前述就业问题的重要因素。尤其需要注意的是在不同的劳动力市场之间仍然存在一些体制分割的现象，机关事业单位、国有企业等一些部门进入门槛很高。同时在一些条件较好的部门，存在大量的劳务派遣用工，形成了所谓的“中心—边缘”分割，体制内就业人员与非体制内人员、核心人员与非核心人员之间存在着很大的收入与权益差距，也存在着难以逾越的一些鸿沟。在整个劳动力市场横向流动性过大的同时，市场内部纵向流动的机会和途径却很少。正是这种劳动力内部结构之间的不合理和分割，在很大程度上加剧了就业的结构性矛盾，比如高校毕业生就业集中在北上广等大城市，热衷于公务员和国有企业的职位，而不愿意到基层和中小企业就业。
以创业带动就业是经济社会发展的内在要求和必然趋势，当前创业活动也呈现出一些新的特征，如创业主体更趋多元化，以自我实现为目标的发展型创业成为主导，以初次创业和新开办项目为主，创业要素内生化特征明显，新经济和新形态的创业活动增加，创业与创新融合深化、经济社会综合政策效应更加明显等。现有创业带动就业政策体系也存在一些不足和突出问题，与创业活动蓬勃发展不相适应，主要是对创业扶持政策的性质和目标存在认识上的分歧，政出多门现象仍然存在，工作协调和资源整合机制尚有欠缺，政策支持体系建设尚不完善，政策的宣传、贯彻和落实不能完全到位，政策的知晓度和受惠面不足，政策主体实施和执行能力存在短板，创业服务体系和服务能力不足，劳动者的创业创新能力不足，创业者培育政策效果有待进一步提升，创业风险的预防、容错和保障机制尚不健全，社会鼓励和保护创新创业的环境土壤还需进一步厚植。
十九大报告提出了中国特色社会主义进入新时代的重大论断，提出了我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾一。方面要看到新的变化，这是未来方向和趋势，要突出重视新变化对就业形势的影响和挑战；但另一方面，十九大报告也强调“必须认识”“两个没变”“，即我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，我国是世界最大发展中国家的国际地位没有变”。并强调要牢牢把握这个基本国情，牢牢立足这个最大实际，牢牢坚持党的基本路线。未来我国的就业发展面临的大局，就是这样一个社会主要矛盾转换的新时代所具有的突出特征。当前和今后一段时期我国仍处于经济增速换挡期、新旧动能转换期、转型升级爬坡期、结构调整深化期、全面深化改革攻坚期和老龄化加速发展期。经济社会发展正在经历一个综合结构的复杂转型阶段，处于转型升级爬坡过坎的过程中。经济社会发展保持总体稳定的同时，一些不稳定、不确定性因素会增加。转型过程中，一方面，有新的经济增长和发展，全面改革提供的新空间、新经济、新技术、新产业、新机制为我们打开了一片天地，创造出很多新的就业岗位和机会，因此，就业工作最大的机遇就是要紧紧抓住新经济发展和改革创新中的机遇。另一方面，在转型过程中也会出现结构性破坏，导致行业、群体、地区之间的分化，并形成结构性失业风险。同时，由于资本、技术等鸿沟扩大，也可能进一步加剧劳动力市场结构分化、断裂，出现一定规模的低端、低质量的劳动力市场，这种失业风险和部分劳动者的下沉，可能导致收入的差距扩大，成为经济社会发展中的潜在风险点。
未来一段时期，我国就业总量压力持续和结构矛盾突出的基本特征仍然不会改变，当前就业总量问题不容忽视。以前我们更大的压力是劳动力不断供给、快速增长导致的就业压力，现在虽然劳动年龄人口数量下降，但劳动力供给仍然处于高位，下一步的压力是高存量的压力，就业仍然是负重前行。而且这个总量的内部构成也在变化，总量需求也不一样了。就业增长动力由增量主导向存量开发调整，主要依靠对现有人力资源的开发，通过提高劳动参与率和劳动生产率，以增加劳动要素的供给及对经济发展贡献的比例。结构问题是当前和今后主要的、突出的问题，十九大报告也再次强调要着重解决结构矛盾问题。就业结构问题是一个常态，但常态常新，结构问题也在不断发展、不断变化。比如，产业结构不断发生新的变化和挑战，现在要扩大第三产业就业，目前第二产业就业人数的占比已连续下降，已经不足30％，下降的空间还有多大？第一产业就业占比较大，但转移的速度明显下降，随着现代农业发展和农民工返乡，甚至可能出现反弹。那么，第三产业就业的劳动力从哪里来？就业产业结构优化的路径是什么？再如，青年就业问题更加突出，青年劳动力供给正在逐步减少，十九大报告提出要使绝大多数城乡新增劳动力接受高中阶段教育、更多接受高等教育，新成长劳动力供给就会出现新的变化，可能进一步导致劳动力供给结构问题更突出。还有前面讲到的劳动力市场内部结构变化问题、新技术变革带来的挑战和机器换人问题、结构调整中的失业人员再就业问题、生育政策调整影响下的女性就业问题等等，都是需要关注的新问题。
经济社会发展进入新的历史时期，我们党对就业在保障和提升民生水平、促进经济发展和质量提升、防范社会风险和稳定社会秩序等方面的基础性关键性地位和作用有了更加系统和深入的认识。为此，适应经济社会发展新要求和劳动力市场供求新趋势，对就业发展提出了新的目标和任务。党的十八大报告提出要“推动实现更高质量的就业”，之后的“十三五”促进就业规划明确要“推动实现比较充分和高质量的就业”。十九大报告再次提出要“实现更高质量和更充分就业”，将“比较充分”改成了“更充分”，并且把“更高质量”放在“更充分”的前面，从质和量两个方面提出了要求，且更加注重就业质量。这种目标任务的变化，和我国社会主要矛盾的转换是相适应的，劳动者对更好就业的向往要求，经济发展从规模型向质量型发展，都要求更加注重就业质量问题。当然，还要处理好更加充分和更高质量之间的平衡关系。不能一味追求充分而牺牲了质量，也不要一味追求质量而影响充分就业。其中，还要注意一个效率问题，因为只有更有效益的就业才能同时实现保证就业的充分和高质量。更有效益的就业，包括实现更高的劳动参与率效益，要保证它维持在一定水平，不能总是往下降；包括更高水平的劳动生产率，要不断提高劳动技能素质，提高就业创业能力；包括市场配置效率，对人力资本在内的各种劳动要素的配置效率要提高；还包括政府公共就业创业服务的效率要提高；等等。为适应这种时代趋势和目标要求，就业方面需要实现几个方面的主要任务：一是保存量、促增量、防风险。就是要继续实施就业优先战略，不断丰富完善积极就业政策，稳定现有就业岗位，加强对新经济扶持力度，多方面拓展就业新空间，创造新岗位，加强规模性失业风险防控。二是强能力、调结构、提质量。要以着力提高劳动者就业创业能力为重点，适应经济结构转型升级要求，促进劳动者职业转换，实现就业的结构优化，同时提高就业质量，促进经济社会发展质量提升，实现经济转型和就业转型的同步，避免劳动者能力严重滞后经济发展需要，出现脱节现象。三是夯实基础、提高效率、优化服务。要进一步完善市场配置资源的体制机制，更好发挥政府作用，充分利用现代信息技术，夯实公共就业创业服务的各项基础，创新工作方式，提升服务能力和效率，满足劳动者更加多元、更高水平的需求。
中国特色社会主义进入了新时代，我国经济发展也进入了新时代，基本特征就是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。经济发展是扩大就业的火车头，合理的经济结构更是拉动就业的加速器，高质量经济发展是实现更高质量就业的前提保障。坚持把实现更高质量和更充分就业作为经济社会发展的优先目标，作为经济运行合理区间的下限，创新实施区间调控、定向调控、精准调控等宏观调控方式，保持宏观政策连续性、稳定性，加强就业与财政、货币、产业、区域等政策协调配合。要着力解决发展不平衡不充分问题，围绕建设现代化经济体系，坚持质量第一、效益优先，促进经济结构优化升级。着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，把发展经济着力点放在实体经济上，进一步激发市场主体活力，提升经济发展质量，做强做优制造业，做大做强新兴产业集群，加快发展现代服务业，加快实施“互联网＋”战略，运用新技术、新业态、新模式，大力改造提升传统产业，发展新产业新业态，不断拓展就业空间，创造更多高质量的就业岗位和创业机会。经济决策部门和人社部门要建立常态的工作协商机制，做好宏观经济政策的人力资源评估，更加注重结构调整与扩大就业的良性互动。
大力调整学校教育结构和改进教育方式，形成帮助劳动者建立终身学习能力和职业适应能力的教育体系。进一步完善技能人才培养使用、考核评价、竞赛选拔、表彰激励等政策，提升职业培训的针对性和有效性。要创新技能人才培养模式，满足劳动者提升职业能力的差异化需求，畅通技能劳动者职业发展通道，逐步构建起劳动者终身职业培训体系。加大对新产业、新技术和新业态人才的培训力度，引导劳动者向这些产业实现就业转移。为更好应对新技术变革的挑战，要从产业布局、加强教育与培训体系建设出发，改善人力资源供给结构，确保适应本轮工业革命中生产力和生产关系的变化，把应对技术发展挑战的过程变成推动产业升级、优化人力资本结构和促进高质量就业的过程。
对资源枯竭、化解过剩产能任务较重、规模性失业风险较大的地区，要通过加强产业布局规划、重点项目倾斜，帮助其发展接续产业；对特别严重的地区要加大财政、金融投入，实施临时性、区域性的税费减免政策。指导企业通过集体协商，采取在岗培训、弹性工时、协商薪酬等办法，稳定职工队伍。加大对公益性岗位、各类自主创业和灵活就业人员的补贴扶持力度，引导劳动者广开就业渠道。以应届高校毕业生和农民工就业为重点，继续编织好就业经纬网络。统筹实施高校毕业生就业促进和创业引领计划，加强对就业困难学生的帮扶，加大引导和鼓励毕业生到基层就业创业政策力度。加快将农民工纳入统一的城乡就业创业扶持政策和公共服务体系，引导农民工向新经济和产业转移。加强全方位公共就业服务，大规模开展职业技能培训，尽快建立覆盖全体劳动者、覆盖劳动者职业生涯全过程的公共就业服务和职业技能培训体系，为所有有需要的各类劳动者提供高效的有针对性的政策和服务支持。
加大财政在承担经济社会转型成本中的比例，当前主要是加大财政在结构调整中对职工安置、技能培训和公共服务的支持力度，分担企业在降低成本过程中的责任，加大对弱势群体的就业帮扶援助和社会保护力度等。要加快收入分配制度改革，健全工资决定和正常增长机制，确保劳动报酬增长和劳动生产率提高同步；规范收入分配秩序，努力缩小城乡、区域、行业收入分配差距；在个税制度改革总体方案难以出台之前，尽早提高劳动者劳动收入个税征收起征点，降低劳务费税率。全面建成覆盖城乡各类用人单位的社会保障体系，解决好社会保险关系转移接续问题，重点解决灵活就业和新就业形态从业人员的各类社会保险问题。加强劳动者就业权益保障，引导企业转变用人观念，构建和谐劳动关系。加强舆论引导，在全社会培育尊重劳动、崇尚技能的良好氛围。逐步消除人力资源市场中城乡、地区、行业、身份、性别等一切影响平等就业的制度障碍和就业歧视，为劳动者提供更加公平的就业机会和就业环境。适应“互联网＋”条件下就业创业方式多元化趋势和促进新经济、新业态发展要求，研究改革和完善相关社会政策、公共管理和服务体系，维护劳动者基本权益。
加强创业政策与经济社会发展的综合性政策关联，进一步整合有利于促进创业创新的资源要素。加快转政府变职能，创造公平市场竞争环境、培育市场化的创新机制，在保护产权、维护公平、改善金融支持、强化激励机制、集聚优秀人才等方面发挥积极作用。在“放管服”改革中，破除或降低各种行业和职业进入门槛，开放公共资源和服务领域，广开门路，为企业、劳动者获得创业资源和机会提供制度保障。建立起具有差异的、针对性强的多层次分类政策体系。充分发挥公共就业服务、中小企业服务、高校毕业生就业指导等机构的作用，为创业者提供项目开发、开业指导、融资服务、跟踪扶持等服务。对符合产业发展方向的农民工返乡创业，在土地、金融、产业和税费等方面加大支持力度。推广新型孵化模式，鼓励发展众创、众包、众扶，建立面向人人的创业服务平台。广泛开展创业竞赛、创业论坛和创业先进表彰等活动，在社会上营造尊重创新创业人才、崇尚创业精神、支持创新、宽容失败的风气，使创业创新成为社会习惯，为创业创新提供文化支撑。进一步完善失业保险等社会保障政策，为自主创业和自主就业劳动者提供失业风险保障。