下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把精准扶贫、精准脱贫工作作为实现第一个百年奋斗目标的重点工作，摆到治国理政更加突出的位置，开创了农村扶贫开发事业的新局面。从2012年底到2017年底，我国脱贫攻坚取得决定性进展，现行标准下的农村贫困人口由9 899万人减少至3 046万人，年均减少1 370万人；农村贫困发生率由10.2％下降至3.1％；贫困地区农民人均纯收入增幅比全国农民收入增幅高出2.5个百分点，取得历史上最好的成绩
。与此同时，贫困地区交通、水利、能源、通信等基础设施大幅改善，教育、医疗和社会保障等社会事业快速发展，扶贫对象内生发展能力显著增强。联合国秘书长古特雷斯高度评价我国实施精准扶贫、精准脱贫基本方略所取得的成就，认为该项战略“是帮助贫困人口、实现《2030年可持续发展议程》宏伟目标的唯一途径”，“中国的经验可以为其他发展中国家提供有益借鉴”
。
不过，在看到巨大成就的同时，也不能忽视我国精准扶贫实践中存在一些不容忽视的问题。正是因为深刻认识到种种问题和困难的存在，十九大报告明确将精准脱贫作为全面建成小康社会必须坚决打好的三大攻坚战之一。深入研究精准扶贫、精准脱贫面临的问题和深层挑战，探索提出针对性解决方案，对于确保打赢打好脱贫攻坚战并推进新时代中国特色社会主义伟大事业，具有重大理论和现实意义。
精准扶贫须久久为功，下绣花功夫，但一些地方立功心切，急于求成，力图短期内取得突出成效。中央明确要求“保持贫困县党政正职稳定，做到不脱贫不调整、不摘帽不调离”，个别贫困县的党政正职为了能被调离或者提拔，也由过去的争“贫困”变为现在的争“摘帽”，因此就出现了所谓的扶贫“大跃进”。诸如在中西部地区的贫困县常常能够看见“白加黑、5加2，三年活要一年干”和“奋战360天，甩掉贫困帽”等不顾实际情况的“脱贫急躁症”
。
自2015年中央扶贫开发工作会议召开至2016年底，我国脱贫攻坚的顶层设计基本完成，“五级书记抓脱贫、全党动员促攻坚”的格局基本形成。为级级传导压力，层层压实责任，各级党委和政府制定实施扶贫开发工作成效考核办法，充分发挥成效考核的指挥棒作用，倒逼各地落实脱贫攻坚工作责任。例如，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》规定，“考核结果作为对省级党委、政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据”，对完成年度计划减贫成效显著的省份，给予一定奖励；对发现问题的，由国务院扶贫开发领导小组对省级党委、政府主要负责人进行约谈，提出限期整改要求，情节严重、造成不良影响的，实行责任追究。此外，中央政府还改进了对贫困县的考核办法，由过去主要考核GDP向主要考核扶贫成效转变，把提高贫困人口生活水平和减少人口数量作为这些地区党政领导班子和领导干部考核评价的主要指标。
扶贫考核机制的建立和强化极大提升了各级党委和政府对脱贫攻坚工作的重视程度，也在很大程度上为脱贫攻坚工作成效提供了保障。但在这过程中也产生了诸如“建盆景”“造花盆”等问题，扶贫工程变成新形势下政绩工程的重点领域。为了应对工作考核，尽早完成扶贫任务，一些地方在脱贫攻坚中“亲易畏难”“重形式轻结果”，将工作精力过多分配在容易实现、容易看得见的部分，导致扶贫政策在实施过程中常常偏离政策制定的初衷。如产业扶贫片面强调开展见效快的项目，简单发鸡苗种畜，或搞龙头企业与贫困户的“拉郎配”，短期内容易出效果，但项目结束后可能出现脱贫人口集中返贫的问题。
产业扶贫是开发式扶贫的基本途径，也是实现精准脱贫的重中之重。它旨在通过扶持发展地方特色产业，提升贫困群体自身发展能力，促进贫困地区人口脱贫致富。因此产业扶贫不仅强调增加贫困人口收入，而且注重提升贫困人口稳定脱贫能力。一般来说，在市场经济条件下，若做到了通过产业扶贫提高贫困地区资源利用率及贫困人口自我发展能力，长期稳定的收入增加则是水到渠成的事。值得注意的是，在当前脱贫攻坚的大背景下，一些地方持续增加扶贫投入，通过产业项目支撑，实现短期内贫困人口收入快速增加的目的相对来说并不难，但离当地资源有效开发、贫困人口发展能力提升的目的则相距甚远。例如，在一些市县，产业扶贫实际上成了变相的转移支付或者包装后的“输血”式扶贫。政府将财政扶贫资金或扶贫小额信贷量化到贫困户头上，然后直接交给有关农业企业使用，要求该企业托管指定贫困户的产业并按保底价格收购其农产品。这种做法，短期内即可得到很好的数字脱贫效果，但距产业扶贫的实质精神已相去甚远。
诸如产业扶贫中的“亲易畏难”、重表面效果轻发展过程等问题，在其他扶贫工程中也大量存在。例如，在易地扶贫搬迁中一，些地方重盖房搬迁，轻生计重建和社会融入，致使集中安置点成为潜在的“贫民窟”。从政策设计来看，易地扶贫搬迁旨在彻底改善贫困人口生计发展条件，实现自然资源匮乏、基础设施落后和生产生活条件恶劣地区的贫困人口脱贫致富而并非落实，“住房有保障”的举措。换言之，易地扶贫搬迁的首要目的是改善贫困人口生产生活条件，培养内生发展能力，帮助其实现自我发展，其次才是改善居住条件。在资金投入有保障的条件下，住房改善既比生计重建、社会融入容易实现，也比后者更容易“展现”。在这种背景下，地方政府大张旗鼓推进易地扶贫搬迁的常见景象是，安置点建设非常抢眼，就业和生产发展的规划设计也“头头是道”，但多是表面功夫、短期措施，搬迁后的贫困家庭由于难以重建可持续的生计系统，很难实现稳定脱贫。
再如光伏扶贫和结对帮扶。作为扶贫开发的新探索，光伏扶贫的重点在于对无劳动能力的老弱残进行资产收益式帮扶。它的核心要义在于，通过光伏项目的建设，将贫困地区丰富的太阳能资源转化为贫困家庭管理资产的收益。但在具体实践中，光伏扶贫与其他资产收益扶贫项目一样，也存在简单推行保底分红的问题，资产收益变成变相的转移支付。更一般地，过多依赖资产收益扶贫，盲目扩大其覆盖面，忽略资产经营能力的扎实建设和逐步提升，本来就很容易导致“养懒汉”的局面。结对帮扶作为一项重要的精准扶贫措施，倡导以“一对一”“一对多”形式，构建有条件、有能力的群体帮助扶持贫困群体脱贫致富的局面，其重点本在于通过“一对一”或“一对多”帮扶，把扶贫工作做精做细，真正做到因户因人施策。但在实践过程中，结对帮扶也存在一些违背政策初衷的问题，出现了上门送温暖、简单送钱送物的情形，帮扶工作变成慈善救济行为。与光伏扶贫存在的问题一样，“简单化”的结对帮扶不但未能达至扶贫开发的目标，反而有可能强化贫困群体“等、靠、要”的思想。
每种扶贫路径都有其适用的条件、面向的对象，以及要达到的主要目标，但在工作执行过程中，这些目标常常因为部分领导干部的急功近利而产生偏离。这些问题的出现，根本原因仍在于压力型体制下，一些领导干部习惯于眼睛向上，把主要精力放在追求表面政绩、应付上级检查等方面，缺乏真正深入到人民群众中去的意愿。从取得“政绩”与“完成”上级考核任务的角度来看，把工作从解决问题转变为“完成”考核指标，无疑是更加直接“管用”的策略。这是因为，在具体的考核实践中，考虑到可测量性以及可操作性，考核主体总是只能选择部分具有代表性的指标作为考核依据，考核对象紧紧围绕完成“指标”来开展工作（而不顾及扶贫工作本身的系统性、长期性），是以较低成本获得较好考核结果的理性选择。
自20世纪80年代中期开始，从中央至地方各级政府均成立扶贫开发领导小组及常设办公室主抓农村扶贫开发工作，由政府主导的有组织、有计划、大规模的扶贫开发工作一直延续至今。在近四十年里，政府主导的农村扶贫开发工作取得了巨大成就，政府运转方式也对农村扶贫开发工作模式产生了深远的影响。一个比较突出的特点就是，各级政府普遍青睐自上而下的、行政指令式的工作手法，一次领导班子决策，一场动员会，一批红头文件，一系列具体项目，各项工作就布置下去了，显得干净而利落。只是其结果常常是：工作效率很高，但资源配置效率不高；项目建成了，却没有取得预期效果；政府干得热火朝天，农户却冷眼旁观；帮扶人着急，贫困户却不急。例如，贵州省平塘县的生态环境与气候条件适宜茶树种植，政府科学论证并投入资金进行茶叶基地建设，同时向贫困农户提供5万元扶贫小额信贷以解决产业发展缺资金的问题。但是，由于从茶苗培育到茶树长成需要三年时间，其间没有任何来源于茶叶种植的收入，还需要投入劳动力进行管理与维护，如定期除草、浇水、剪枝等。贫困农户虽然能够预期到种植茶叶三年以后具有较为可观的收益，但仍然倾向于种植收益低但管护少的粮食作物，并在非农忙季节通过打工获取即时现金收入。
这些问题的出现，一个很重要的原因就是一些地方政府未能处理好与市场、社会的关系，干了一些政府干不了、干不好的事情，忽视了市场机制和社会组织在贫困治理中的独特作用和优势，也没有找到激发贫困人口主体作用的有效途径，导致事倍而功半的结果。换言之，由政府主导既是我国扶贫开发取得巨大成就的重要因素，同时也给精准扶贫、精准脱贫带来了一些重大挑战。
一是如上文所提到的对行政指令式工作方式的依赖，虽然可以保障工作效率，却难以确保工作效果。具体来说，在当前脱贫攻坚实践中，地方政府通过开动员会、签责任状、编制实施扶贫规划（方案）等措施，将工作任务逐级细分下去，扶贫工作最终转变成一个个具体项目在贫困乡村快速落地。但由于扶贫项目的设计实施方与收益方分属不同的行为主体，其动机和利益并不一致，因而也就很难保证扶贫项目产生应有的扶贫效益。在当前的行政管理体制中，扶贫项目的实际效果通常也只能依托政府统计、工作总结等“材料”进行反馈，受益群体对扶贫项目的评价常常无法传递到高层。也正是由于这种状况的普遍存在及其严重危害性，中央政府自2016年起引入第三方评估机制，把扶贫对象满意度作为地方党委和政府扶贫长效的重要评估内容，开始了治理相关问题的实践探索。
二是贫困成因比较复杂，单靠政府的力量很难构建有效的贫困治理机制。如在发展产业提高贫困人口收入方面，贫困人口缺乏的不仅仅是一个致富的点子及相应的生产技术，也缺乏相应的市场开发以及风险管控的能力。例如，央视新闻2016年12月7日报道，贵州省黔东南州剑南县扶贫部门于上半年招标采购并下发给贫困农户的14万只鸡苗，在养大出栏时却迟迟无法找到销路，从而由年初的“扶贫鸡”变成后来的“滞销鸡”“致贫鸡”。当时的情况是，剑南县扶贫部门基于市场上对生态食品与农家菜日益增加的青睐和追捧，采购14万只鸡苗发放给贫困农户分散饲养，期望借以促进贫困农户增收脱贫。贫困农户收到鸡苗后自行喂养，人工与饲料等成本均由贫困农户自己承担。由于地理位置偏远，交通不便，高运输成本阻碍了贫困农户进行远距离农产品交易；而且，贫困地区信息闭塞，贫困农户信息技术水平较低，无法借助电商等渠道开拓销售市场，只能依靠传统销售模式在当地进行买卖。10多万只鸡同一时期上市，导致当地生态鸡市场供过于求，再加上相关政府部门与贫困农户并没有提前联系销售渠道，由此出现了“扶贫鸡”滞销的状况。就这样，贫困农户陷入进退两难的境地，如果将鸡廉价变卖，就无法收回其投入的成本；如果继续喂养，肉料比会越来越低，饲养成本会越来越高。从这个例子可以看出，政府单方面推动产业扶贫存在很多风险，引导鼓励企业、专业合作社等经济组织参与产业扶贫是更可行的办法。一方面它们懂技术，可以起到组织示范作用；另一方面它们熟悉市场，天然地要比政府、贫困人口更具市场敏感性。同样道理，在贫困人口内生动力激发方面，社会组织的工作方法要比政府更具专业性，也可以做到更有针对性和更加细致，也应该充分加以利用。
三是长期以来我国过于倚重政府系统的力量，不善于发挥企业、社会组织、个人等社会扶贫力量在扶贫开发中的独特作用，限制了扶贫资源的配置效率。政府一直是贫困治理的强大主体，但是这种单一主体主导模式因其固有的内在缺陷，进一步拓展的空间已经越来越小。与此相反，社会力量如社会组织、志愿者等在扶贫开发中的能动空间越来越大。我国一直是“强政府、弱社会”的格局，政府在社会生活中具有很大影响力，掌握大量资源，对社会事务大包大揽，其中包括许多政府本身难以做好的社会事务。虽然自改革开放以来，我国一直在调整政府在社会活动中的职能，政府所管的范围越来越窄，“放、管、服”也成为改革理念之一，但目前大政府、弱社会的格局依然存在。农村扶贫工作长期以来仍然由政府主导推动，政府承担了绝大多数项目的设计和实施，从基础设施建设到贫困人口能力建设、从产业开发到医疗服务等等。在“大政府”集中力量办大事的传统下，政府具有很强的资源动员能力，这是我国的制度优势。但这也在一定程度上导致我国扶贫工作过于依赖行政系统，政府做了很多本可以由企业、社会组织等社会力量承担的事情。这种局面一方面使得政府无法集中精力做好宏观调控方面的工作，另一方面又导致一些扶贫项目与市场及贫困人口脱节，大大降低了扶贫资源的配置效率。
四是粗放式扶贫到精准扶贫的转变对扶贫工作提出了更高的要求，扶贫识别需要更加准确，扶贫措施也必须更加具有针对性。在扶贫工作末端，与扶贫对象直接接触的扶贫工作人员需要更专业的工作技能，更加充裕的工作时间。但是，乡村两级干部常常难以满足这些条件，一来贫困地区乡村两级人才流失严重，再者乡村两级干部工作头绪多、任务重，也很难保障深入细致开展扶贫工作的时间和精力。随着脱贫攻坚持续开展，剩余贫困人口分布越来越分散、贫困程度更深、致贫原因也更加复杂。因此，贫困人口数量虽然在减少，但扶贫工作的难度却在增加，乡村干部的压力也在增大。仅靠政府工作力量，已经越来越难以应对新形势下贫困问题新特征带来的挑战。
社会不平等和群体之间发展差距一直都是各级政府希望化解的社会问题之一，但现实实践中贫困群体与非贫困群体之间的不平等和发展差距却依然很大。精准扶贫力图彻底消除绝对贫困，全面改善贫困人口生产生活条件，促进其收入增长，缩小与非贫困人口的发展差距。实践表明，精准扶贫取得了巨大成效，十八大以来贫困地区农村居民人均收入年均实际增长明显高于全国农村平均水平。不过，如果将非贫困群体进一步细分为不同类型，并将之与贫困群体相比较的话，可以发现扶贫开发工作在降低社会不平等的同时，也引发了新的社会不平等和群体差距。这种情况的出现与扶贫开发工作的瞄准机制及政策有很大关系。
精准扶贫的首要工作在于对贫困对象进行精准识别，只有找到了贫困人口，才能有针对性地实施扶贫措施。而要确定贫困对象，首先需要制定扶贫标准。我国目前的扶贫标准是人均年收入2 300元（2010年不变价格），即家庭人均年收入低于该标准的人口属于贫困人口（扶贫对象）。但在实际的精准扶贫工作中，以收入作为贫困户的唯一识别标准并不能全面、客观、真实地反映农户的生活状况和水平，也很难准确测量和操作。因此在对贫困人口进行识别并建档立卡的过程中，除了要计算收入外，还会考虑支出的因素，尤其是农户的吃、穿、住以及子女教育、医疗保障等方面需求。如贵州省一些地方采用“四看”法（一看房、二看粮、三看劳动力强不强、四看家中有没有读书郎）识别贫困人口，相较于单一的收入识别标准，能够更加准确地识别出贫困人口。不过，无论哪种识别方法，都不可避免地将同一地域生活的一群人用二分法划定为贫困人口与非贫困人口或贫困村与非贫困村等两个类别。然而现实生活中，户与户之间、村与村之间的贫困程度是一个渐变的连续型分布，在扶贫标准以上较近的区域还存在一些规模较大的边缘人口、边缘村，其困难程度仅仅略轻于那些贫困人口、贫困村，处于非常脆弱的状态。
实际结果是，各种精准扶贫政策都专门针对贫困村、贫困户，建档立卡贫困户得到教育、医疗、社会保障和生计发展等方面全方位大力度帮扶，而那些邻近扶贫标准的边缘人口则不能享受任何到户到人的扶持政策；贫困村得到大量资金、项目投入和人力支持，基础设施大幅改善，村庄面貌日新月异，与之发展状况相近的非贫困村则相形见绌。这就带来了精准扶贫背景下的新型不公平，导致新的社会矛盾。例如，大多数（74％）贫困县2016年实现了农村贫困人口县域内先诊疗后付费，且对贫困人口参加基本医疗保险、大病医疗保险给予财政补贴，加大医疗救助力度，基本做到了给予贫困人口符合政策规定的医疗活动全免费待遇一。些县市的各级医院还设置贫困人口就医绿色通道和专门窗口。未确定为扶贫对象的边缘人口享受的待遇则截然不同，以致贫困人口似乎成了特权群体，成为贫困地区农村社会羡慕、嫉妒的对象。
这个问题的出现，主要在于国家扶贫资源有限，短期内只能将扶贫资源集中投放于最困难的地区、最困难的人群，集中解决最突出的问题，缺乏在同一时期面面俱到、全面平衡好各方利益的能力。
自改革开放以来，我国经济建设走上了快车道，国民经济快速发展，至2017年人均国内生产总值达到59 660元，全国居民人均可支配收入达到25 974元。但按照每人每年2 300元（2010年不变价）的农村贫困标准计算，2017年年末农村贫困人口仍有3 046万人
。更重要的是，贫困地区在交通、水利、能源、电信、住房、教育、医疗、社会保障等方面欠账很多，都需要投入大量建设资金。经历了30多年的高速发展后，政府虽然有了一定的经济基础开展脱贫攻坚工作，但是相对于庞大的贫困人口以及低收入群体的发展需求来说，政府扶贫资源依然非常有限。例如，在2015年底中央扶贫工作会议以后，全国财政专项扶贫资金开始大幅增加，2016年超过1 000亿元，但这些资金分摊到当年4 335万贫困人口头上，人均只有2 307元
。因此，从政府的角度来看，精准扶贫导致新型不公平和发展差距是不得不付出的代价。
如果在有限的资源基础上，要更加均衡地照顾到更多的贫困人口，理论上可以对贫困人口进行更加精细的识别，如从贫困程度上区分一类贫困户、二类贫困户、三类贫困户等等，再依据贫困程度分类施策提高资源配置效率。但就当前扶贫工作实际来看，这种做法并不现实，政府还不可能做到对贫困对象进行更复杂的区分识别和分类施策。例如，即使是采用较简单的二分法，广西在2015年底完成488万户近2 000万群众入户调查，就发动了25万名干部，用了3个多月时间
。从二分法改变成多分法的贫困人口识别必然进一步增加贫困人口识别工作的难度，同时针对不同等级贫困人口实施不同类型扶贫政策，也将大幅增加扶贫工作的复杂程度和难度，进而提高扶贫工作成本。
在早期依靠宏观层面发展带动大规模减贫的阶段，经济增长所能够惠及的大多数是发展环境相对较好的贫困地区，而那些生态环境脆弱、交通不便的老少边穷地区则很难通过经济发展的“滴漏”效应实现脱贫致富。进入到精准扶贫阶段，我国农村贫困人口主要分布在发展条件较差的地区。这些地区减贫难度大，实现同等贫困人口降幅需要投入更多扶贫资源。2010年国家扶贫开发工作重点县扶贫投资总额为606.2亿元，该年度内这些县共减少482万贫困人口，相当于每投入1.26万元扶贫资金可带动1个人脱贫
；2015年贫困地区县级扶贫资金共1 902.6亿元，该年度内共减少1 442万贫困人口，相当于每投入1.32万元扶贫资金仅带动1个人脱贫
。这只是一个人脱贫的资金成本的增加。同样道理，脱贫所需投入的人力、政策等资源也较之以前有所增加。因此，在扶贫资源总量有限的国情下，要保障到2020年打赢脱贫攻坚战，就必须把有限资源优先投放到最需要的扶贫对象身上，并且也不可能实现更高水平的多分法精准识别和精准施策。
中华人民共和国成立以后，我国实施重工业优先的发展战略并构建与之相适应的以乡哺城、以农养工城乡关系，形成了城乡二元发展格局。受这种格局影响，农村贫困问题显得特别突出，并成为改革开放的突破口。家庭联产承包经营责任制释放了农民的主动性，1978—1985年间，农村贫困人口由2.5亿人减少到1.25亿人，贫困发生率由30.7％降低到14.8％
。但是，一些农村地区因为道路交通、水利、土地、教育、卫生等方面条件制约，依然存在大量贫困人口，国家因此于1986年启动了有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发工作，农村和农业发展一直是这项工作的中心内容。
在计划经济时代，城镇户籍（非农业户口）受到严格控制，城镇居民的衣食住行由单位（国家的代理人）统一安排，虽不富裕，但能够维持生存。改革开放初期，这种局面得到延续，城镇居民的贫困问题并不突出。一直到20世纪90年代，随着国有企业普遍陷入经营困难及相应的企业改制实践，大批工人下岗失业，新增就业人口也出现就业困难的现象，城镇贫困问题才凸显出来。这时的贫困问题主要反映为下岗失业人员的再就业和生活困难救助，比农村扶贫开发涉及的内容要少得多，相关工作由劳动就业部门、民政部门在职能范围内开展就大体差不多（妇联、工会等群团组织也做一些配合工作）。
可见，改革开放以后很长一段时间，城镇贫困问题和农村贫困问题实际上是两个完全不同的问题，因而相关工作也是分开的。20世纪90年代中期以后，在工业化和市场化的带动下，我国城镇化进程走上快车道。至2016年底，全国城镇常住人口79 298万人，比上年末增加2 182万人，城镇人口占总人口比重（城镇化率）为57.35％，较1993年27.99％增加近29.4个百分点，年均提高一个百分点以上
。在这种背景下，我国城镇贫困问题和农村贫困问题开始发生深刻变化，并逐渐交织到一起。
一方面，转移就业和人口流动使得农村贫困问题需要延伸到城镇中加以解决。这一时期，我国劳动密集型加工制造业快速发展，同时带动城镇餐饮、住宿、零售等服务业蓬勃兴起，大量农村劳动力到城市务工，工资性收入成为农村居民日益重要的收入来源。2008年以后，虽然我国劳动密集型产业遭遇国际需求市场、东南亚及南亚竞争对手、国内劳动力成本和资源环境压力等多方面挑战，转移就业仍是农民增收和扶贫开发的重要途径。2016年全国外出农民工16 934万人，其中进城农民工13 585万人
。更重要的是，我国城乡二元结构已经趋于解体，农村转移就业人口特别是二代农民工、三代农民工中越来越多的人倾向于在城镇扎根、在工作地扎根，他们已经没有返回农村的意愿，很多人也从来没有从事过农业生产活动。随着户籍等城乡壁垒的消除，这些人将逐渐转变为城市居民，即使出现丢掉工作岗位的情形，也很可能不会回到农村。按照现行农村扶贫开发组织体系，这些人的扶贫开发工作仍由户籍所在地地方政府及村庄承担，但户籍所在地政府和村庄很可能根本就与他们没有联系、找不到他们或者因鞭长莫及而无法开展有效帮扶工作。很显然，这种局面必然对精准扶贫、精准脱贫工作构成巨大挑战。
另一方面，城镇贫困问题的复杂化迫切要求借鉴农村扶贫开发的成功经验。这一时期，我国城市经济的市场化改革快速推进，城镇数量快速增加，城市规模不断扩张，城市贫困问题变得更加复杂。一是原有贫困问题常态化。总有一些家庭和个人，因种种原因在竞争激烈且变幻莫测的市场中找不到工作或者找不到稳定的工作（或生计渠道），基本生活及住房、医疗、子女教育等面临巨大困难，没有国家和社会的帮助就无法过上有保障的生活。二是因农民失地而导致的新型贫困问题不断浮现。随着城镇化的推进，城镇规模扩张，扩张所及的村庄耕地被征用，农民失去以往赖以谋生的土地，在城中村或还建房中开始一种全新的生活模式。有些人具备较强就业创业能力，顺利融入城镇生活和二、三产业；也有一些人缺乏这类能力，靠征地补偿等费用及缺乏稳定性的门道维持生计，无法顺利融入城镇生活，成为新兴贫困群体。截至2016年底，全国有城市低保对象855.3万户、1 480.2万人，因此2016年城市贫困人口至少有1 480万人，超过当年农村贫困人口4 335万人的三分之一
。实际上，全国城市低保人口总数是由各城市统计的低保人数加总而来的。在实际操作中，地方政府受限于本级财政负担能力，通常倾向于尽可能降低最低生活保障标准。因此，以城市低保人口来估计城市贫困人口规模，实际上存在比较明显的低估倾向。这两种类型贫困问题（原有城市家庭因为下岗、失业等问题陷入的贫困和城镇化过程中部分失地农民的贫困）与进城务工人口贫困问题（第三类贫困问题）叠加在一起，使得21世纪以来我国城镇贫困问题不论在内涵上还是在外延上都大大超过了20世纪90年代的状况，仅仅依靠那个年代建构起来的城镇帮扶体制和措施（主要由劳动就业、民政及妇联等部门单位给予再就业支持和社会困难方面的救助）已经力不从心。
特别重要的是，由于城镇住房价格不断上涨，三类贫困人口特别是第二、三类贫困人口因为没有能力购买较好条件的住房，在市场规律作用下会出现聚集居住的趋势。如果说市场竞争是促使他们陷入贫困的外部经济条件，那么由集中居住带来的贫困文化则是阻碍他们逃离贫困陷阱的社会心理因素。具体来说，陷入贫困状态的居民在居住区域上与非贫困群体呈现出隔离状态，这种空间上的长期区隔会进一步演变成心理上的区隔。收入水平低下的居民与他人的互动、交流倾向于或者只能限制在本居住区域内。持续互动促进这些居民形成社区认同、群体认同，进而形成一种居住空间内的贫困文化——满足于现状，失去逃离贫困状态的动力和方向。换言之，各种类型的城镇贫困人口聚集居住的情形，容易形成拉美国家城镇化过程中普遍存在的“贫民窟”现象，进而导致社会矛盾加剧、治安犯罪问题增多等严重社会问题。
但是，我国现行贫困治理体系并未将城镇贫困问题纳入范围，农村扶贫开发也只是将转移就业作为脱贫攻坚的一个去向，在城镇落户后的农村人口包括农村贫困人口的后续发展困难等问题就交由城镇体系去回应了。
毋庸置疑，前文所揭示的主要问题属于发展中的问题，不能因为这些问题而否认精准扶贫、精准脱贫所取得的巨大成就；但也不能忽视这些问题，而应该根据问题的具体性质采取针对性的干预措施。需要尽快予以干预的，就应该抓紧制定实施相关政策措施；需要根据相关条件的变化审时度势加以干预的，就应该建立健全分阶段分步骤的应对机制或措施。总体而言，要重点抓好以下四方面工作。
在政府部门层级管理模式中，上级政府对下级政府的政绩考核评估是上级政府督促下级政府落实各种政策的重要手段，在扶贫开发领域也是如此。2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》，确定了减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金等四类扶贫开发工作成效考核指标，包括建档立卡贫困人口数量减少情况、贫困县退出情况、贫困地区农村居民收入增长情况、贫困人口识别准确率、贫困人口退出准确率、因村因户帮扶工作群众满意度、扶贫资金使用管理成效等7项具体指标。同年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立贫困退出机制的意见》，就贫困人口、贫困村、贫困县的退出标准和具体程序做出了严格要求。为贯彻落实中央决策部署，中西部22个省（自治区、直辖市）及市、县各级地方党委和政府也制定出台了扶贫开发考核的具体办法。毫无疑问，制定实施考核办法的初衷在于确保各项扶贫政策得到切实贯彻落实，以实现脱贫攻坚目标。但由于中央政府与地方政府之间存在信息不对称，扶贫成效考核办法在倒逼地方政府加大精准扶贫工作力度的同时，也成为地方政府的扶贫行动追求“短平快”效果的重要原因。追求政绩是各级官员在现行晋升体系下的理性选择，政绩的评价与考核是指挥棒。根据政府部门和官员的这种理性选择，把强化扶贫成效考核作为凝聚脱贫攻坚强大动力是可行和有效的。关键是要细化完善考核评价体系，把地方政府和官员的脱贫攻坚动力引向对扶贫开发长期效果的追求。
一是在贫困人口脱贫、贫困村出列、贫困县摘帽等方面，应淡化退出数量、时间等考核内容，强化对退出质量的考核，防止出现脱贫时间逐级提前的情形。考核指挥棒是十分有效的激励手段，一旦将贫困退出的时间、数量纳入考核指标体系的话，则无法避免同级单位竞相提高退出数量和提前退出时间；上级单位为了确保在规定时间内完成贫困退出，常常会要求下级单位计划脱贫的时间朝前提，进而导致整个省、市、县、乡逐级往下提前设定脱贫时间。扶贫成效考核指标体系对退出时间和退出数量的强调，以及同级单位和上下级单位为了展现扶贫成效而展开的相互竞争是导致扶贫“大跃进”的根本因素。可以将同级政府和上下级政府之间的竞争引向退出质量。一旦同级政府和上下级政府竞争的焦点在于退出质量而非退出时间和数量上，那贫困退出的质量必然得到有效提升。
二是在扶贫成效考核、贫困退出评估中，应增加反映长期效果的考核指标及其权重。经过30多年扶贫开发，各地剩余贫困人口脱贫难度较大，要使这部分群体实现长期、稳定脱贫必须要投入更多精力。地方政府在追求政绩的状况下，会优先把精力放在容易看得见成绩、容易取得立竿见影效果的扶贫项目和措施上。为了改变这种局面，应当在考核指标中加入反映长期脱贫成效的指标及其权重，如收入方面，不仅应考察贫困户当前的收入水平，而且要考察其稳定增收能力。对于经营性收入，增加产业结构调整、产业链条延伸、土地适度规模经营、农业科技应用水平提升等反映长期增收能力的指标。对于工资性收入，增加就业所在行业、工种及其技术含量、有无正规用工合同、“五险一金”缴纳情况等反映就业能力和就业保障水平的指标。对于资产性收入，增加资产类型、资产结构、资产市场化程度等反映市场前景的指标。对于转移性收入，区分长期性转移收入和短期性转移收入，将长期性转移收入占转移性收入的比重作为评价转移性收入稳定程度的指标。如果能够将这些反映扶贫开发长期效果的指标纳入扶贫成效考核指标体系，就能够改变地方实践中急功近利追求短期效果的局面。
三是分类建立专项评估考核制度，确定针对性的评价指标。扶贫工作是一项综合性很强的工作，围绕脱贫致富这一目标需要开展许多不同类型的扶贫工作。因此需要在考核评估过程中，分门别类地对不同类别的扶贫工作设立针对性的考核指标，以便对扶贫工作开展更加精准的评估考核。在指标设立的时候应该十分注重考虑从该项扶贫工作目标入手，紧紧围绕扶贫目标的实现来设置具体的考核指标。如对产业扶贫、转移就业、易地扶贫搬迁等旨在提升贫困人口内生发展能力的扶贫政策项目，重点考察贫困人口增收发展能力的提升；对教育、医疗、社会保障等领域旨在减轻贫困人口经济负担的扶贫政策（如学生生活费补贴、大病医疗救助、低保等），重点考察其制度化的水平。
四是结合评估考核结果加强典型案例的宣传。我国扶贫开发工作虽然已经进行了好多年，也积累了丰富的扶贫经验，但各地贫困问题不断发生变化，减贫措施和扶贫政策也应该随着实际情况变化而变化。这导致过去成效显著的一些工作方法不一定适用于当前的实际状况，各地只有始终坚持改革创新，不断根据新形势探索贯彻落实精准扶贫、精准脱贫基本方略的具体措施，才能取得好的扶贫效果。为此，可以将评估考核中发现的经验和问题，通过有效交流机制用于地方实践探索的参考。也就是说，扶贫工作成效考核评估不仅仅可以发挥指挥棒的激励作用，还可以充当扶贫工作经验总结、传播的支撑。在评估考核过程中所发现的建立长效机制的好典型、好案例，除了用作肯定相关单位和个人成绩的证据外，还应加以深入总结并用作参考借鉴的正面经验，进行示范推广；而对于追求短期效果的负面典型，要查找原因，要求及时整改。
政府、市场和社会组织作为扶贫事业的共同推进力量，在扶贫开发实践中各具优点和弱项。政府最大的优势是统配能力和动员能力极强。政府的统配能力体现于，政府在提供公共物品上具有天然的合法性并以财政收入作为支撑，从而能够在短时间内将大量的资源投向贫困地区。而强大的动员能力在扶贫实践领域则主要表现在组织党政机关、企事业单位开展定点扶贫，动员东部沿海发达地区对口帮扶中西部贫困地区等方面。市场参与反贫困最大的优势在于，能够最大程度挖掘和利用贫困地区和贫困人口的资源禀赋。相比非贫困地区非贫困人口而言，贫困地区和贫困人口虽然在资本、技术等市场要素上处于劣势地位，但其仍有特色资源环境、廉价劳动力等资源禀赋优势，而根据供求关系来调配各种资源流向的市场能够充分挖掘这些禀赋优势，实现其市场价值，使贫困地区、贫困人口从中受益。社会组织参与贫困治理最大的优势是具有较强的专业能力。社会组织特别是小型社会组织通常走专业化、差异化发展道路，进而分别选择产业、教育、医疗卫生、环境保护等不同领域利用自身专业化优势开展扶贫活动。
虽然政府在扶贫开发工作中发挥着主导作用，但传统的政府“”包办扶贫模式已不能很好地应对新的贫困问题，政府在扶贫筹资机制、运行模式上的缺陷逐渐暴露出来。政府主导扶贫开发最大的弊端就是“总体性”的扶贫政策设置很可能与某些地区的实际情况存在偏离；而且政府部门自上而下齐一化的扶贫项目难以避免扶贫效率低下等问题。市场参与反贫困最大的缺陷在于市场的逐利性与公共物品的本质相矛盾。反贫困作为典型的公共物品，具有明显非竞争性和公益性特征。这些特征与市场机制优胜劣汰的逐利性相矛盾，这导致市场机制很难自动地参与到扶贫开发工作中，必须要以政府恰当发挥作用作为保证。社会组织参与扶贫最大的缺陷在于经费短缺，对政府的财政依赖性大，经济上的可持续性较差。为了保障有足够的资金投入扶贫领域，社会组织通常不得不依赖政府部门或借助企业支持，获取可投向扶贫开发的资金。
政府、市场和社会组织各自所具备的优势决定了我国扶贫开发事业需要这三种力量共同参与其中，但政府、市场和社会组织各自具备的缺点又阻碍了三者扶贫功能的充分发挥。尤其是在三者各自为政的扶贫格局中，政府、市场和社会组织都很难通过自身来克服这些缺陷。因此，构建政府、市场和社会组织协同推进的大扶贫格局，使政府、市场和社会组织在扶贫开发中相互取长补短、实现优势互补，就具有特别重大的价值。
一是政府继续发挥好主导作用，主要负责制定脱贫攻坚目标任务、战略规划、支持政策和筹措财政扶贫资金、开展绩效评估，并通过政策和财政资金引导企业、社会组织参与扶贫开发资源投放、项目执行等具体工作。政府应尽量从具体的扶贫工作中抽身出去，将有限的人力放到脱贫攻坚任务目标及支持政策制定、扶贫资源筹集、扶贫工作监督等环节上去，通过政策及资金引导企业、社会组织等社会力量参与扶贫项目的具体实施；再根据项目实施效果，利用竞争机制来选择和培养出在相应扶贫工作领域最为专业的社会力量。将政府在扶贫工作中的作用更多置于协调规划评估层面，一是可以避免做一些政府干不了也干不好的事，二是可以通过引入社会组织、企业等力量，将政府变成扶贫对象利益的代言人，减少贫困群众与基层政府利益不一致或对抗的地方，进而间接提高贫困群众对政府扶贫工作的满意度。
二是正确发挥市场主体的能动作用。通过倾斜政策引导企业等市场主体到贫困地区、贫困村庄投资兴业，将贫困地区土地、特色农产品、劳动力等资源优势转化为产业优势，带动贫困人口就业和贫困农户生产经营。市场主体始终是经济发展的能动性力量，政府由于专业能力、激励机制等不足的限制难以确保自身实施的产业扶贫项目的成功率。从理论上看，市场主体是配置资源的主体力量，天然具有追求可持续经营的动力和能力。贫困对象通过市场主体同市场连接起来，有助于增强其造血功能，实现持续发展、稳定发展。因此在发展扶贫产业等方面，政府应当通过帮助各类市场主体解决其在贫困地区经营所面临的基础设施、土地、资金等实际困难，进而引导这些企业承担贫困地区的产业发展工作，不能搞“拉郎配”，不能搞强迫命令。
三是充分发挥社会组织的优势。以扶贫开发规划为依据，在中央、省、县等三个层次制定政府向社会组织购买扶贫服务目录。凡适合由社会组织提供的扶贫服务，交由社会组织承担。用于购买社会组织扶贫服务的经费，纳入相关部门年度财政预算予以保障。政府购买社会组织扶贫服务采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价等方式确定承接主体，保障扶贫资金使用的透明度，并引导社会组织提供更优质的扶贫服务。依托政府采购体系，建立健全扶贫服务项目的招投标市场。加强对社会组织提供扶贫服务全过程的跟踪监管和对服务成果的绩效评估，把评价结果作为今后选择扶贫服务承接主体的重要依据。构建社会组织投向农村扶贫开发的服务平台。充分发挥扶贫类社会组织机动灵活和专业化发展的优势，提高扶贫资源利用效率
。
四是切实保障贫困人口的主体地位。保障贫困人口参与扶贫项目设计、实施的权利，不断完善利益表达机制和参与机制。加强扶贫项目和政策的满意度调查评估，让那些难以获得人民群众认可的项目和政策能够及时得到纠正。在产业扶贫、资产收益扶贫等开发式扶贫项目中，加强对企业、合作社、大户等市场主体与贫困户利益联结机制的监测评估，建立扶贫效益预警纠偏机制，确保那些不能实现扶贫目标的扶贫项目能够及时得到纠正或予以终止。
随着中国特色新型工业化、城镇化、农业现代化进程的加快，我国农村社会正在发生深刻变化，农村基层社会治理面临许多新情况新问题：农村人口结构加剧变化，部分地区非户籍居民大幅增加，非户籍居民的社会融入问题凸显；部分地区存在村庄“空心化”现象，农村“三留守”群体持续扩大；农村利益主体日趋多元，农村居民服务需求更加多样，农村社会事业发展明显滞后，社会管理和公共服务能力难以适应；村民自治机制和法治体系仍需进一步完善等。此外，随着精准扶贫、精准脱贫工作的深入开展，部分贫困群众产生了较为严重的“等、靠、要”思想；同时扶贫政策含金量高，引发了不能享受这些政策的边缘人口对扶贫工作的不满，增加了农村社会矛盾。加强农村社会建设，有利于促进政府行政管理、公共服务与农村居民自我管理、自我服务更好衔接互动，有利于增强农村自治和自我服务功能，进而能够为解决农村精准扶贫过程中所遇到或者引发的新问题提供有力支撑。
一是提升村级组织的治理能力。市场化改革以来，传统社会的价值观念不断受到冲击，原本由文化习俗和道德理念凝聚在一起的农村社会，在市场经济的影响下逐渐分解为原子化的个体，人与人之间的联系不再由以往的伦理习俗所约束。随着外出务工人员的不断增加，农村社会呈现出“空心化”现象，有才能、有组织能力的农村精英都流向城市，村庄治理面临人才短缺的困境。这些问题在贫困地区农村表现得尤为突出。贫困村的种植业和养殖业即使具有得天独厚的资源环境优势，也很难通过村组内部的组织化工作和经营管理实现产业化发展。通过种种途径提升村庄自我管理能力和内生发展能力成为迫切需要。以“村两委”为核心，充分发挥乡规民约、乡村权威的影响力和老年人协会、合作社等新兴组织的凝聚力，发展壮大村集体经济，提高村集体开展村庄公共设施建设、提供村庄公共服务的能力，进而提高村级组织在平衡村内利益关系、处理农户矛盾、解决各种不公平问题及促进共同发展、共同致富等方面的工作能力，是一条重要途径。
二是深入开展村庄文化扶贫和精神扶贫一。方面，树立脱贫致富典型，发挥典型案例对价值观嬗变的引领作用。电视上、其他地区通过个人努力实现脱贫致富和过上美好生活的故事，对贫困社区来说，只不过是遥远的传说，和自己没有关系，对心灵难有触动。但是，身边的儿时玩伴、隔壁的小哥大姐，若是通过自己的努力，实现了脱贫致富，其对自己的刺激、启发、示范作用就大不一样了：他和我差不多，他能行，我难道不行？因此，地方政府和“村两委”、驻村工作队要把在贫困人口中发现、培育致富典型作为一项重点工作，大力支持有发展意愿的贫困农户通过个人努力摆脱贫困、改变命运，进而唤醒沉睡的社区激发静默的心灵另一，。方面，开展适合村庄实际的文化建设活动。贫困社区、贫困家庭通常都已经形成根深蒂固的贫困文化，如因循守旧、甘于现状、不思进取等等。这种文化的改变异常艰难和缓慢，运动式的办法通常只能取得昙花一现的效果，运动过后一切又恢复原状。可结合树立脱贫致富典型的有关工作，通过组织开展村民喜闻乐见的文体活动、传统节庆等途径，把贫困文化揭示出来，让村民在集体活动中逐步认识到贫困文化，进而形成否定和摆脱这种文化的意识和行为
。可通过建设村庄新文化，重塑村民心态，重绘村民愿景，激发村民对未来的希望和信心。可以乡村两级公共服务体系为依托，支持开展跨村的公共性文化体育活动，引导成立乡镇乃至县区范围内的农民文化协会等组织，提升乡村社区的社会团结程度、归属感、凝聚力。在此基础上，增强乡村社会自我协调能力，为不同村庄形成共同发展、合作发展新局面提供支撑，将村庄之间在文化层面的凝聚力转换为不同村庄在发展资源、发展能力之间的互通有无。
三是壮大村庄人才队伍。依托社区文化建设，引进与培养相结合，启动实施贫困村脱贫攻坚和长期发展的人才培育引进工程。吸引从贫困村走出去的大中专学生、创业者、农民工等本土人才回乡发展，以各种形式参与家乡建设和脱贫攻坚。提升村庄干部带领群众脱贫攻坚的能力，培养脱贫攻坚急需的技术能人、经纪人、乡村医生等实用人才。基层政府加大从农村招录公务员的比例，不断增强围绕脱贫攻坚各类人才提供服务的能力，努力为各类人才创造良好发展环境，提供更多施展才华的机会。中央和省级政府制定出台脱贫攻坚各类人才支持政策，引导人才向贫困地区流动，向脱贫攻坚第一线流动，把贫困地区、贫困村庄开发成锤炼人才、造就人才的沃土。在贫困村设置社会工作专门岗位，提供必要工作经费和补贴，聘请城市退休人员（重点是公务员、教师、医生、农业科技人员等）专门承担乡村文化、乡风文明和贫困农户组织化等方面建设任务，促进乡村社会的内生发展，建设可与城市文明交相辉映的乡村文明。
城乡分割的贫困治理格局不适应我国扶贫开发形势的变化，不符合全面建成小康社会的需要，不适应推进新时代中国特色社会主义伟大事业向前发展的需要。应该尽快将城乡统筹扶贫提上议事日程，构建城乡一体化贫困治理体系。
一是明确城乡统筹扶贫的总体思路。在战略目标上，近期内以治理和解决绝对贫困问题为重点：通过城乡统筹扶贫管理体制和政策措施，提升流动到城镇的农村建档立卡贫困人口的精准扶贫力度，并将城镇贫困人口纳入精准扶贫范围。中长期以缓解和治理相对贫困问题为重点：通过城乡统筹扶贫管理体制和政策措施，促进农村居民共享城镇化、工业化的成果，缩小城乡差距，走向城乡一体化发展；保障城乡贫困人口都能够得到及时有效的支持帮助，共享改革发展成果，迈向共同富裕。在操作思路上，应该顺应城乡一体化发展趋势，依托户籍制度改革成果，实行扶贫对象属地化管理，把居住地作为扶贫对象识别、管理和帮扶的切入点，把辖区内居住的所有贫困人口纳入扶贫开发对象范围。坚决防止出现户籍所在地和务工所在地基层政府、社区都不清楚农村流动性贫困人口具体工作生活情况的情形。在扶贫标准与扶贫对象的确定方面，在完成国家现行扶贫标准下脱贫攻坚任务以前，原则上仍采用2 300元（2010年不变价）扶贫标准，以确保该标准下全部贫困人口得到精准扶持并如期脱贫
。对于已经完成现行扶贫标准下脱贫攻坚任务的地区，可以以县（市、区）为单元，以解决相对贫困问题为出发点和落脚点，按年度制定实施城乡统一的扶贫标准（相对贫困标准）。县（市、区）之间发展差距比较小的地区，可以以地（市、州）或省（自治区、直辖市）为单元制定实施统一的、城乡通用的扶贫标准。本县（市、区）户籍人口中，家庭人均可支配收入处于扶贫标准以下的人口即为贫困人口（扶贫对象）。非本县（市、区）户籍人口，但可认定为本县（市、区）常住人口并且缴纳社会保险1年以上的外地人口，可视为本县（市、区）户籍人口。实行扶贫对象分类管理、分类施策。按劳动能力缺失程度，把扶贫对象划分为失能人口、弱能人口和有能人口。对失能人口，实施救济式扶贫政策；对弱能人口和有能人口，实施救济式与开发式相结合扶贫政策。
二是建立健全城乡统筹扶贫的管理体制。各级扶贫开发领导小组是本级党委、政府领导城乡统筹扶贫工作的议事协调机构，组织协调民政、住建、教育、卫计、人社、农业、工信、国土、水利、交通等相关部门开展本部门业务范围内的扶贫工作。领导小组下设办公室，即扶贫办，作为扶贫开发领导小组的日常办事机构，具体承担扶贫对象识别与扶贫工作规划、协调、监督、评估等任务。按年度制定实施扶贫标准（相对贫困标准）的地区，由扶贫开发领导小组负责该标准的制定及相应扶贫开发任务的确立，统计部门负责新标准下贫困人口规模的测算，扶贫办负责按照统计部门测算的贫困人口规模识别认定扶贫对象并建档立卡，并根据认定结果制定年度扶贫方案。经领导小组审批后的年度扶贫方案，由民政、住建、教育、卫计、人社、农业、工信、国土、水利、交通等各相关部门按照分工加以落实和具体实施，扶贫办对实施结果开展监测评估，领导小组根据监测评估结果进行扶贫成效考核。按年度开展扶贫对象识别和动态调整工作，与上一年认定结果相比，当年新纳入者为新增扶贫对象（含返贫人口和提高扶贫标准后的新增人口），未纳入者为上一年度脱贫人口。
三是逐步建立完善城乡一体化的基础设施和公共服务体系。城乡统筹范围内的地方政府按照年度扶贫方案落实住房与基本生活条件、公共服务和社会保障、就业增收等方面支持政策，推进城镇道路、能源、供水、排污等基础设施向乡村延伸，加快实现教育、医疗等基本公共服务均等化，制定实施城乡一体化的就业支持政策。根据政策目标的差异，把救济式扶贫政策与开发式扶贫政策区分开来：救济式政策以帮助扶贫对象维持基本生活为主要目标；开发式扶贫政策以提高增收与发展能力为主要目标。扶贫对象脱贫以后，不再享受救济式扶贫政策，但在一定时期内继续享受开发式扶贫政策。