二、土地制度的绩效与困境

与对中国土地制度本身的评判分歧甚大相比，有关这套制度安排在中国过去40年经济增长与结构转变中的作用似乎共识要多一些，不过，对于土地制度到底是如何发挥作用的，需要有更具针对性的解释。另外，由于中国土地制度变革本身就是约束下的选择，新的制度安排生成以后又形成相应的利益结构、损益关系和内生机制，这套制度安排的运行成本上升是必然的，对国民经济的负面影响不断凸显，本部分内容既对这套制度安排的绩效予以客观评价，也指出其存在的主要问题。

(一)土地制度安排与中国经济的历史转型

中国过去40年的经济高增长被称为“经济奇迹” ，1978—2016年，GDP年均增长率达到14.996%，工业增加值年均增长率为14.14%，城市化率年均提高3.11%，几项重要的土地制度安排与变革影响甚大。农村土地制度改革促进了农业增长和人口出村，为中国经济转型提供了微观基础；在严格保护耕地和粮食安全的前提下，对有发展机会的区域实行土地的宽供应，保证了经济高速增长；地方政府以扭曲的工业用地价格招商引资，利用土地提供园区基础设施，促成了高速工业化，使中国成为“世界制造工厂”；利用土地资本化和以地融资，获得了中国城市发展所需的巨额资本，助推快速城市化。

(1)土地是拉动经济的发动机。中国传统发展模式在政府主导发展权下，依托高增长和高投资维持治理秩序。由于土地权力由市县政府把控，土地成为地方政府拉高增长、推动投资的主要工具。在过去40年间，土地事实上承担着双重功能，一方面通过严格的耕地保护制度保障国家粮食安全，另一方面通过土地宽供应促增长。具体表现为：一是在追求GDP的导向下，通过土地的宽供应保增长。2003—2012年，全国国有建设用地年供应总量从28.64万公顷增加到71.13万公顷，年均增长10.27%。二是在经济增长出现减速时增加土地供应(参见图1 1)。三是通过区域性放地保增长，全球金融危机之前土地供应指标主要集中于沿海土地需求量大的区域，保证了这些区域经济增长对土地的需求，进入21世纪以来又通过加大土地供应推动西部开发和中部崛起。四是在年度计划指标控制下，地方将越来越稀缺的土地指标大部分用于省会城市和主要地级城市及开发区的发展用地需求。建设用地的有效供给保障了经济的高速增长。

资料来源：历年《国土资源年鉴》和国家统计局数据。

(2）农村土地制度改革与农业转型。过去40年中国之所以能利用土地制度及其变革推动经济增长与结构变革，农村土地制度安排及其改革所起的基础性、稳定性作用是一切得以发生的前提。在中国这样一个长期以农为本的国家，土地制度的第一功能就是稳粮和安民。农村土地制度改革恰恰保证了这一功能的发挥，不仅使农村土地制度朝着明晰产权的方向完善，也使农村土地非农用进程得以展开。一是，由于家庭承包经营制度的有效性，它作为一项基本制度被确立下来并坚持不变，成为中国农产品增长的微观基础。家庭承包经营制度从1984年开始普遍化，直到2016年，尽管各类新型农业经营主体有所成长，家庭承包土地仍然占耕地面积的99·4%，粮食作物产量从19 84年的40 730·5万吨增加到2016年的61 625万吨，促进增长的因素有科技进步、现代投人的增加等，家庭承包经营制度的稳定也是基础性的因素。二是，农户地权制度促进松绑人地关系。在传统乡土中国，农民被土地绑缚着；国家工业化时期农民被排斥在工业化之外，甚至被绑缚在集体土地上；在实施家庭承包经营制度后，农民得以先离土离农参与本地乡村工业化，继之离土出村参与异地工业化，成为促进中国结构革命的主要力量。三是，根植于家庭承包经营制度的人地关系变化和结构转变，农业发展模式发生重大变化，农村土地流传加快，到2016年，农村土地流转已经达到3 6%，农业投人从以人力为主转向以机械为主，农业发展动能从主要以提高土地生产率为主转向以提高农业劳动生产率为主（见表1一2)。

(3)工业用地配置方式与高速工业化。改革开放以后，中国走上了一条与计划经济时期国家工业化完全不一样的道路，包括20世纪80年代中期至90年代中期的乡村工业化，以及90年代以后的园区工业化。新的工业化模式使中国成为“世界制造工厂”，独特土地制度下的工业用地供给方式所起的作用举足轻重。

20世纪80年代中期后的乡村工业化源于农村土地制度改革后大量的剩余劳动力要找出路，在城市体制僵化、农村劳动力存在进入壁垒的约束下，农民只能在集体土地上办企业，实质上是农民集体所有土地直接进入非农用地市场。在1998年的《中华人民共和国土地管理法》修订之前，中国建设用地使用的两大主体都在乡村，一个是改革后收入改善的农民盖房子，另一个就是农民在集体土地上创办乡镇企业。1993—1998年，非农建设用地从224 824公顷增加到367 854公顷，其中乡镇企业用地从13 943公顷减少到8 180公顷(见表1 3)。农民在集体土地上展开的乡村工业化有其自身的优势，由于土地属于农民集体所有，农民集体在自己的土地上创办企业不需要支付土地成本，避开了企业创办期资本不足的制约，乡村企业或者直接通过内部分配解决土地使用问题，或者以极低的地租获得集体土地使用权。这一发展路径也得益于那个时期国家农村政策对农民的进一步松绑，为了解决过剩农村劳动力的出路问题，政策取向是鼓励农民利用集体土地创办乡镇企业。农民在集体土地上的乡村工业化从根本上改变了中国工业化的格局，到1993年时，中国的工业产值份额形成国有企业、乡镇企业、外资企业各占三分之一的格局。

20世纪90年代中期以后，由于集体土地的乡村工业化造成大量耕地被占用、环境污染、工业不集聚，1998年的《中华人民共和国土地管理法》实行土地用途管制制度，逐渐关闭集体建设用地从事非农建设的通道，园区工业化逐步替代乡村工业化成为中国推进工业化的主要模式，并在中国东部地区和中西部地区的部分园区取得了成功。园区工业化的成功一方面得益于园区的特殊政策环境，另一方面得益于独特的土地配置方式。一是政府以土地优惠进行招商引资。由于政府能提供的主要就是廉价土地，于是以土地优惠(低价供应，甚至零地价、负地价供应）进行招商引资成为普遍的手段。二是以土地进行园区基础设施建设。园区之所以能从事基础设施建设，工具还是土地，园区或者直接提供土地由公司进行整体开发与批租，或者以土地抵押从银行获得贷款进行建设，用企业进驻后创造的税收来平衡收支。三是向入驻园区企业提供年期足够长的权利完整的土地使用权，入驻园区企业使用土地年限达50年，企业可以利用土地进行抵押、转租、转让，既稳定了企业投资预期，也解决了企业发展的融资需求。由于中国土地资源禀赋的劣势，如果完全靠土地市场配置，中国的工业用地成本会大大高于其他土地资源禀赋更好的经济体，中国的工业化就会因土地价格抬升而受阻。20世纪90年代末以来，中国依靠高比例的工业用地供应谋发展，每年差不多将建设用地总量40%左右的土地作为工业用地使用，以及靠政府垄断土地一级市场供应土地，压低工业用地的价格。2007—2016年，除个别年份外，工业地价增长率保持在6%及其以下(见表1 4)。2000—2016年，全国综合地价水平、商业地价水平和居住地价水平年均涨幅分别是8.8%、9.61%和12.35%，但工业地价水平年均涨幅仅为3.5%，远低于商业地价和居住地价的涨幅。工业用地的低成本保障了工业化的快速推进，使中国成为“世界制造工厂”。

(4)土地资本化与快速城市化。2000年以后，中国的城市化进程加速，2000—2016年，常住人口城市化率从36.22%提高到57.35%，年均增长2.91%，土地资本化为城市建设提供了巨额的资本需求，地方政府土地利益最大化和土地与住房资产价值攀升的联动是城市化的重要动力。一是对经营性用地实行招拍挂制度，使土地的资本化价值大幅上升。2003年以来，中国以招拍挂方式出让的土地有395.30万公顷，实现土地出让收入315 871.05亿元，2016年的土地出让收入是2003年的89倍。二是住房商品化改革和这一期间人口城市化加速带来的巨额住房需求，为地方政府土地利益最大化提供了出口，2003—2016年，中国新增住房2 578 776.9万平方米，房地产开发商贷款和居民购房贷款在2003—2016年增加了6.85倍，住房价格提高了2.88倍。商品住宅价格的不断攀升带来土地成交价格的不断上升，土地溢价的不断上涨激励地方政府以经营性用地的招拍挂获取更大的土地出让收入。2001年，通过招拍挂方式出让的土地占全部土地出让面积的7.3%，2014年时已经占到92%。土地出让收入的攀升一方面为地方政府从事城市基础设施建设提供资金来源，另一方面也激励地方政府实行城市扩张，以获得更多土地资本。2003—2015年，中国的城市建成区面积增长0.84倍(见表1 5)。三是通过以土地抵押融资为城市发展提供更大的资金来源。尤其是2008年以后，很多地方政府建立各类融资平台，以土地抵押融资大幅增加，2008—2015年，土地抵押面积和金额从2008年的16.6万公顷和18 107亿元提高到2015年的49.08万公顷和113 300亿元。

(二)现行土地制度存在的问题

改革后形成的土地制度经过40年的运行后，有些制度安排的内在缺陷开始显化，有些制度安排的运行成本不断上升，需要重新审视土地制度对经济发展和转型的影响，其中最需要关注的是两个方面，一是支撑了中国40年高速增长的以地谋发展模式是否还能持续；二是对乡村发展与转型影响甚大的几项农村土地制度安排的适应性如何。

一是以地谋发展模式难以为继。中国的以地谋发展模式在支撑经济高速增长的同时，自身也产生对经济高速增长的高度依赖。在经济高速增长时，“以地招商引资—税收增加和人口聚集—城市扩张—房地产价格抬升—土地出让收入增加、土地抵押与贷款以新还旧—经济增长”的循环还可以持续。但是，在经济下行以后，这一循环的某些环节就会出现问题，从而影响国民经济运行。主要表现为：

其一，继续加大土地供应难以拉升GDP增长。为了应对2008年的全球金融危机，中央政府采取松货币、放土地的方式来应对可能的经济过度下滑。令人遗憾的是，GDP增长率除2009年达到过一个高点外，自那以后一直下行，尽管土地的宽供应一直延续到2013年，但经济增长率从2009年的10.6%一直下滑到2012年的7.8%。2013年以后，由于经济继续下行，对土地的需求下降，建设用地的供应也减少了。由于中国经济已经从过去10%以上的超高速增长转向6%～7%的中高速增长，这意味着，继续依靠土地宽供应拉动经济增长的模式已一去不复返了。

其二，以地招商引资的效力减退。中国园区的以地招商模式在2004年以后就开始发生变化，表现为东部工矿仓储用地供应占比下降，主要原因是，东部地区的企业生存与发展转向质量提升和产业升级，对土地低成本和土地抵押融资获得贷款的依赖降低。尽管中西部地区模仿东部地区的园区模式以地招商引资和靠土地提供优越的基础设施，但是，这些地区的园区招商引资绩效不佳，相反，部分地方政府以地招商引资造成其债务高企。

其三，土地供应结构扭曲加剧，与结构性改革背道而驰。土地结构失衡是中国最严重的结构性问题。工业用地占比过高，基础设施占地过多，房地产用地比例过小，使土地成为政府拉投资的工具，也是政府实现土地收益最大化的手段。从2011年开始，工业用地占比有所下降，从2011年的33%降至2015年的23%，但是，房地产用地占比不增反减，从28%降至22%，表明地方政府以控制房地产用地供应量保土地收入的机制未变，更为严重的是，这一时期以基础设施用地为主的其他用地占比不断提高，从39%提高到54%，与同期基建投资增长相吻合(见图1 2)。在实体经济不景气、房地产投资达到拐点的情况下，地方政府只能依赖更大量的基础设施用地供应和拉大基础设施投资来稳增长，这种拉投资和稳增长的短期措施事实上会延缓结构改革。

资料来源：历年《中国国土资源公报》。

其四，土地出让成本上升，土地净收人下降，土地抵押上升。中国的高速城市化得以推进，很重要的一个工具是土地的低成本，政府征地的成本低，更多的土地收入用于城市投资。但是，随着很多城市的用地从原来的新增用地转向存量用地，加上农民权利意识的觉醒，征地拆迁的成本大幅上升。自2008年以来，政府土地成本大幅上升，很多地方占土地出让收入的一半以上，有的地方达到60%。成本上升的结果是政府的土地净收入下降，到2016年时政府土地出让净收入才20%左右。在土地出让收入下降的情况下，政府还在加大基础设施投资，一些地区的新城、新区建设扩张，政府的建设资金转向更加依赖土地抵押。自2008年以来，土地抵押面积和金额从16.6万公顷和18 107亿元上升到2016年的49.08万公顷和113 300亿元。土地出让收入减少和土地抵押面积和金额上升背后是更大的债务的金融风险。

其五，政府债务风险与银行金融风险加大。一是许多城市的土地抵押价值是在土地具有高价时评估的，一旦经济下行，土地需求下降，土地实际价值与评估价值的差距就会拉大。二是2010—2015年，地方政府承诺用土地出让收入偿还债务的平均占比达到40%。由于土地价值被高估，加上地方政府利用以新还旧机制获得贷款，地方政府土地相关债务上升。三是杠杆率过高。土地名义杠杆率是0.5～0.6，实际杠杆率是1.5～2，中西部地区土地杠杆率更高，大部分中西部省份实际杠杆率都在2以上。

二是农村相关土地制度安排滞后于农业和乡村转型。

其一，集体地权制度安排妨碍农业经营方式变革。现行的农村土地集体地权制度是各种约束和利益博弈的结果。这套制度在中国农业经营以自耕农为主时没有什么问题，但是，随着农民出村与非农经济活动增加，尤其是“农二代”对土地和农民的观念发生重大变化以后，土地制度安排与农业经营制度之间的匹配就出现了不一致。一是在所有成员都是自耕农时，成员权集体所有作为集体所有的支配形式，不会受到法律和现实的挑战。但是，在以成员权获得的承包经营权不再经营土地以后，集体所有者是否需要主张土地的集体所有权？在大量承包农户主要依靠非农经营活动生活以后，集体所有者对农户土地的再组合与合约再安排是否具有合法性以及利益保障如何实现？二是农户承包权的地位和权利保障。尽管法律明确承包权是农民的财产权，但是它同时也是一个用益物权，承包土地的农民与集体之间是承包发包关系，在人地分离的趋势下，承包权与经营权分离成不可逆之势，承包权的权利内涵会发生哪些变化？制度选择的方向是朝向更强更完整的承包权保障，还是在设置底线下朝向有利于强化经营权的方向？三是经营权的权利地位与经营制度的演化。从发展趋势来看，中国的农业经营制度必然朝向适度规模和经营主体多元化的方向演化，但是如何达成这一目标？经营权如何从千万小农的承包权中分离出来？如何使经营权成为一种有保障的权利？赋予经营权的权利有多大？赋权的强度如何把握？这些都是目前已经遇到、未来会更加显化的亟待解决的问题。

其二，宅基地制度安排失效。在中国农村的几项土地安排中，宅基地制度是最落后的一项制度安排。一是宅基地大量入市。尽管在法律上没有赋予宅基地出租、转让和交易的权利，但事实上，农民宅基地进入市场已呈普遍化趋势。在广大沿海地区和城乡接合部地区，农民将宅基地盖成多层住宅用于出租，满足快速工业化下大量外地农民工的居住问题。二是宅基地成员权无偿取得制度的实施困难与弊端凸显。在沿海地区和广大城乡接合部地区，随着城镇建设用地越来越紧张，无偿分配宅基地制度早已名存实亡。由于无法分配宅基地，农民或者为了居住或者为了更多地出租，违法违规利用村庄用地盖房。在传统农区，宅基地无偿分配占用耕地和村庄公共地，危及耕地，也造成村内农户之间的不公平。三是宅基地管理失控。尽管法律在宅基地管理上的规定非常严格，但事实上镇以上土地管理很难落地，实施机制缺乏，管理成本高昂。四是宅基地的无序扩张不利于城市健康发展。在政府管制缺位的情况下，农民宅基地的扩张和盖房更是处于无序状态，甚至蔓延至城中村，加大城市管理成本和城市更新难度。四是宅基地制度的村社封闭性不利于村庄转型。由于宅基地制度的成员身份性，符合身份的人无偿获得宅基地，不要白不要，村外的人无法进入。事实上，“农二代”已经出现离土出村不回村的趋势，由此加剧村庄的衰亡。保持成员身份性和社区封闭的宅基地制度导致村内成员不放弃宅基地，同时村外人又无法进入，加剧村庄的衰败。

其三，集体建设用地通道关闭阻碍乡村发展。由于农民失去了利用集体土地从事非农建设的权利，所以大多数乡村地区非农经济活动萎缩，农村产业的单一导致农民在乡村地区的发展机会受阻，更加剧了农民的离土出村，造成乡村凋敝和城乡差距拉大。在存在集体建设用地的地区，由于农村集体建设用地的权利残缺，制约了集体建设用地的资本化，大幅提高了集体土地上产业进入的门槛。由于规划制约，大量农村集体建设用地利用处于法外状态，加上企业利用集体土地无法抵押，影响企业发展，由此也造成集体土地上的非农经济活动越来越萎缩。 Pjj5QpMTPsU7yYpcp2jqNPUyfKcwpp6gJcIHMEWYBuP7JHgX6OjQLbZMZjiltMyw