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一、土地制度变革进程：一个回顾性评论
对中国过去40年的土地制度变革给出一个统一的一般性评论是很困难的。这一方面是因为土地制度安排的目标与变迁路径在城乡和不同用途之间差异很大，另一方面是因为对各项土地制度变革结果的评价因角度和立场不同共识很少，有些方面的改革比较一致地令人称道，有些方面的变迁产生的影响巨大但争议很大，有些深层的制度改革因利益、观念、知识的羁绊贻误时机令人遗憾。从土地制度对中国经济和社会转型的影响来看，农地承包地、农户宅基地、土地转用、城市土地使用是其中影响深远且至关重要的几项制度安排，我们将分别予以讨论。
农地承包地是全国土地面积中份额最大、涉及人数最大的一块。截至2015年年末，全国共有农地64 545.68万公顷，其中耕地13 499.87万公顷(20.25亿亩
，家庭承包经营的耕地面积为13 423.68万公顷，占总耕地面积的99.44%，这些土地被发包给2 305.74万户农户承包经营。
农地承包地制度是一项被视为对农业绩效、农民权利和社会稳定具有基础性影响的安排。
与历史上的土地制度相比，中国共产党执政以来的土地制度具有在乡村改天换地的性质。在传统乡土中国，农地属于家户私有，以自耕农和佃农为主的家庭农业是小规模农地的主要经营者，土地所有权和经营权同等受到法律保护和契约约束，且耕作权在很大程度上具有事实上的所有权权能。
在中国共产党取得政权后，实行公有制的社会主义制度全面推进中国从农业国向工业国转变。
为此，新政权在乡村进行了一系列国家主导的制度再造
，形成了独特的农村土地集体地权制度：一是作为公有制在乡村的实现形式，对农村土地实行集体所有制，国家通过人民公社、生产大队、生产小队三级对农村实行全面的政治与经济控制；二是国家事实上行使集体土地产权，生产队对土地的使用由上级控制，并不享有作物种植选择权，收益权因国家实行农产品统购统销而丧失，生产队的公共积累和社员分配以完成国家任务为前提；三是农业经营制度实行主要以生产队为单位的统一经营，农业经济活动和社员劳动由生产队统一安排，生产成果按工分统一分配。
由于政治气候的变化加上国家控制的集体所有、统一经营制度的低效，中国于20世纪70年代末80年代初成功实现了上下互动的农村土地制度改革。经过底层创造、顶层支持与政策推动
，形成了为各方所接受的农地集体所有、家庭承包经营制度：一是在公有制社会主义制度下，改革以坚持土地集体所有制为前提。国家连续通过文件宣示集体所有制不变，强调包产到户与私有单干不同
保留“三级所有、队为基础”的集体所有构架；农民与土地的关系被界定为发包与承包的关系；集体组织不同程度地行使着集体所有权；农村土地不准买卖。二是形成国家、集体与农户之间的承包合约。土地合约的初始安排由自发变法的底层农民默认，后来被作为一项非签约但必须遵守的三方合约制度化，即“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”，农户在承诺并完成所承担的国家任务和集体义务的前提下，获得集体土地剩余索取权。三是集体所有权明确为成员集体所有权。与集体化时期的社员(他只是以自己的劳动为国家做贡献、同时分得一定的收入）不同，包产到户后的成员不仅以集体成员身份平均分配集体土地和资产，随人口增减带来的成员权变化调整土地，而且享有集体土地上长出的一切资产的权益。改革以后的集体所有权事实上成为集体成员的权利集合，同时也使集体所有权的身份性更加强化。四是明晰承包农户对农地的产权。通过集体所有权与使用权的分离，做实承包权为实实在在的权利，又通过强化农户的主体地位，不断完善农户对所承包土地的使用权、收益权和转让权。五是实行家庭农业经营制度。通过废除生产队统一组织生产、统一分配收益的经营制度，以家庭替代生产队成为农业生产、经济决策与收益所得的单位，农户成为农业经营主体，并通过相关法律予以制度化。
农地集体所有、家庭承包经营制度确立以后，在实施过程中，尽管遇到了一些波折和质疑，但这套制度还是坚持了下来，并且农地权利演进一直朝向强化农民土地产权保护的方向。
一是在法律上明确集体所有的内涵。通过《中华人民共和国农村土地承包法》和《中华人民共和国物权法》对集体所有的内涵予以法律表达，即农村土地农民集体所有是农村基本经营制度的根本，土地集体所有权人对集体土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利，农民集体作为土地所有权的主体，分属三个层次，即村农民集体、村内农民集体、乡(镇)农民集体。
二是完善和保护农户土地承包权的财产权。针对土地承包权作为一种特殊的用益物权，明确承包地就是农民的财产
以法律形式明确承包农户依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品，承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿
承包期内发包方不得收回承包地，不得调整承包地
限制公权力对农民土地财产权利的侵犯，明确规定在法定承包期内，任何组织和个人不得干预农民的生产经营自主权，不得违法调整和收回承包地，不得违背农民意愿强行流转承包地，不得非法侵占农民承包地。
三是不断延长土地承包期，稳定农民对土地权利的预期。土地承包期从1984年的15年
，延长到第二轮延包时的30年
，1998年党的十五届三中全会赋予农民长期而有保障的土地使用权
，到党的十七届三中全会时提出“长久不变”
，党的十八届三中全会
和党的十九大
进一步重申这一规定。
四是改革成员集体所有权。20世纪80年代末中央农村政策研究室在贵州湄潭试点“增人不增地、减人不减地”。2002年“增人不增地、减人不减地”被写进《中华人民共和国农村土地承包法》。《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定，“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”，“承包期内，发包方不得调整承包地”。
五是土地承包合约条件的变化。一方面是附着于土地的国家义务的变化。先是降低粮食任务，农民对完成任务以外的土地有权自由种植；再是允许农民以货币交粮，减少农民土地与粮食任务的挂钩；然后实行粮食购销体制改革，国家以市场化方式购粮，农民与土地粮食任务解除；再到国家实行种粮补贴。另一方面是集体义务的变化。从上交集体公积金、公益金，20世纪90年代各种负担摊派到承包地，农民不堪重负；到后来采取一事一议，集体义务与承包地不挂钩，国家和集体义务改变，农民承包地权利的剩余权扩增。
六是将家庭承包经营制度作为国家基本制度。1991年首次提出，“把以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制，作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来，并不断充实完善。”
1999年的《中华人民共和国宪法修正案》明确规定，“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。”2002年《中华人民共和国农村土地承包法》正式提出“国家实行农村土地承包经营制度”。2008年党的十七届三中全会强调，“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。”
在各项土地权利中，宅基地权利是一项关乎农民居住权和财产权的重要权利，宅基地制度也被视为对政治和社会有至关重要影响的制度安排。截至2015年，在全部土地中，村庄用地为140.134万公顷，其中宅基地约为133.3万公顷。
历史上的宅基地与土地一样一直是农民私有，且与其上所盖房屋的权利不可分割。
土地制度改革时期和合作化时期的宅基地及其房屋还是属于农民私有。到人民公社时期开始实行宅基地和房屋权利的分别设置，即宅基地一律不准出租和买卖，归各户长期使用，房屋永远归社员所有，可以买卖或租赁。
到20世纪80年代初开启农村改革时，集体所有、农民长期使用的宅基地制度架构初具雏形：一是宅基地所有权归生产队集体所有，禁止社员出租和买卖。二是宅基地与其上的房屋权利相分离，农户拥有宅基地长期使用权，对房屋拥有排他性所有权，可以买卖、租赁、抵押、典当，宅基地使用权随着房屋的买卖和租赁而转移。三是宅基地依集体成员申请无偿取得。
改革以后，当中国的农村土地制度不断朝向财产权方向演进时，宅基地制度则朝向使用与管制并行的方向发展。
一是集体宅基地所有权。与耕地所有权朝向成员集体所有不同，宅基地集体所有权的强度与控制权更强。在宅基地的所有权上，集体组织绝不仅仅具有法律意义，而是拥有实实在在的控制权、使用权和收益权。
集体组织享有村庄宅基地的分配权，可以依法收回农户超出法定面积的宅基地，拥有对村庄内未分配到农户手上集体空闲地、公共用地、经营性用地的控制权。
在一些实行村庄改造以及土地整治的村庄，集体控制宅基地结余指标的收益权。
二是农户宅基地使用权与住房所有权。法律规定，宅基地使用权人对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施；一户只能拥有一处宅基地；农村村民在出卖、出租住房后再申请宅基地的，不予批准；宅基地因自然灾害等原因灭失的，宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民，应当重新分配宅基地。
农民的宅基地使用权不得转让、抵押、收益。但农村房屋是农民的私有财产，为农民所有，农民享有房屋的买卖权、出租权、抵押权、典权、转让权等权利。
三是宅基地的成员身份性和非成员限制进入。只有集体经济组织成员才有资格申请和得到宅基地，非集体经济组织成员无法获得宅基地。
对非成员取得宅基地的限制逐步严格，1982年时允许农村社员中回乡落户的离休、退休、退职职工和军人以及回乡定居的华侨申请取得
，1987年的《中华人民共和国土地管理法》允许城镇非农业户口居民经县人民政府批准后建住宅，1991年的《中华人民共和国土地管理法实施条例》仍然开放城镇非农业户口居民使用集体土地建住宅。到1999年时发生重大转向，规定“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”
。2004年国务院28号文件明令“禁止城镇居民在农村购置宅基地”
。
四是强化宅基地使用管制。将农村宅基地占用农用地纳入年度计划，规定各省(区、市）下达给各县(市)用于城乡建设占用农用地的年度计划指标中增设农村宅基地占用农用地计划指标，农村宅基地占用农用地的计划指标应和农村建设用地整理新增加的耕地面积挂钩。县(市)国土资源管理部门对新增耕地面积检查、核定后，应在总的年度计划指标中优先分配等量的农用地转用指标用于农民住宅建设
，但事实上这很难实施。宅基地审批采取各县(市)可根据省(区、市）下达的农村宅基地占用农用地的计划指标和农村村民住宅建设的实际需要，于每年年初一次性向省(区、市）或设区的市、自治州申请办理农用地转用审批手续，经依法批准后由县(市)按户逐宗批准供应宅基地。对农村村民住宅建设利用村内空闲地、老宅基地和未利用土地的，由村、乡(镇)逐级审核，批量报县(市)批准后，由乡(镇)逐宗落实到户。
过去40年，中国经济的高速增长伴随着工业化和城市化的快速转变，农村土地非农化的规模和方式影响甚大。2003—2015年，中国农村土地转为非农用地的面积达1 156.18万公顷。
农村土地转为建设用地，从空间来看包括转为城市建设用地和农村建设用地，从所有制来看存在集体转用和国家征用两种途径。
改革之初到1998年《中华人民共和国土地管理法》修订前，农村土地转为集体建设用地的通道一直是敞开的。20世纪80年代初期，随着农村土地改革释放大量剩余劳动力，政府鼓励农民利用集体土地创办乡镇企业，农村建设用地量快速增长。1978年全国乡镇企业用地估计为235.5万亩，到1985年时估计约为844.5万亩，用地规模扩大了2.6倍。1981—1985年新建农民住宅平均每年在6亿平方米以上。
直到1987年实施《中华人民共和国土地管理法》时，农村土地进入非农建设还保留有三个通道：一是只要符合乡(镇)村建设规划，得到县级人民政府审批，就可以从事“农村居民住宅建设，乡(镇）村企业建设，乡(镇）村公共设施、公益事业建设等乡(镇)村建设”。二是全民所有制企业、城市集体所有制企业同农业集体经济组织共同投资举办联营企业，需要使用集体所有土地时，“可以按照国家建设征用土地的规定实行征用，也可以由农业集体经济组织按照协议将土地的使用权作为联营条件”。三是城镇非农业户口居民经县级人民政府批准后，可以使用集体所有的土地建住宅。
这一时期的集体建设用地仍然不断增长，集体建设用地量从1988年的69万亩增加到1992年的93.5万亩。
自1992年开始，国家对集体建设用地的政策发生转变，集体土地必须先被征为国有土地才能作为建设用地使用；集体土地作价入股兴办联营企业的，其土地股份不得转让。
1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》从法律上使农村土地进入非农集体建设使用的通道紧缩，农民使用集体土地从事非农建设变成国有建设用地主通道的一个例外，即“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。明确规定农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，保留农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同举办企业。
1999年出台的《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》(国办发〔1999〕39号）要求“乡镇企业用地要严格限制在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地范围内”。自那以后，加上乡镇企业改制和建设用地年度指标管制的加强，农村集体建设用地在大多数地区合法进入市场的通道基本关闭。直到2004年时对农村集体建设用地使用的规定才发生一些变化，该年发布的28号文件“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩……在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”
。2006年的国务院31号文件也允许“农民集体所有建设用地使用权流转，符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内”
。
农村土地转为非农使用中，征地是主要工具。尤其是在集体建设用地转用通道关闭后，征地转用成为唯一的合法土地转用方式。1982年的《中华人民共和国宪法》恢复了1954年《中华人民共和国宪法》提过的“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”的原则，但是该法也第一次提出城市土地属于国家所有、农村土地属于集体所有，形成两种所有制并存与分治的土地所有权结构。
1987年实施的《中华人民共和国土地管理法》坚持土地征用公共利益原则，但是公共利益的界定极其宽泛，“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业”皆可实行征地，征地补偿实行原用途原则，只是将土地补偿费和安置补助费两项总和提高到不超过土地被征用前三年平均年产值的二十倍，以及对被征地者采取就业和转换身份安置。
1998年的《中华人民共和国土地管理法》沿袭了征地公共利益原则、城乡分治格局和原用途补偿，将两项补偿之和提高到不超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。这部法律同时作出了两条对土地转用产生重大影响的规定：一是确立土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，控制建设用地总量，对年度建设用地指标实行审批
二是规定任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。
征地转用产生的问题随着工业化、城市化进程的加快越来越严重。国土资源部于2001年开始启动征地制度改革试点。
在试点基础上，国土资源部于2005年试行征地统一年产值标准和征地区片综合地价。统一年产值标准的计算方法是，在一定区域范围内，综合考虑被征收农用地类型、质量、等级、农民对土地的投入以及农产品价格等因素，以前三年主要农产品平均产量、价格为主要依据测算综合收益值
，再根据土地区位、当地农民现有生活水平和社会经济发展水平、原征地补偿标准等因素确定相应的土地补偿费和安置补助费倍数进行计算。征地区片综合地价的计算方法是，在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内，依据地类、产值、土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分区片并测算征地综合补偿标准(原则上不含对地上附着物和青苗的补偿费)。
尽管征地区片综合地价考虑了被征地农民的土地发展权，但是执行这一标准的范围仅限于城市和集镇范围，在这一范围之外的大量征地仍然按照产值(即原用途）标准进行。
2003年以后，中央层面明确要求推进征地制度改革。党的十六届三中全会提出征地改革的内容和方向是“按照保障农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序。严格界定公益性和经营性建设用地，征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制，及时给予农民合理补偿”
。党的十六届五中全会要求“健全对被征地农民的合理补偿机制”
。党的十六届六中全会要求“从严控制征地规模，加快征地制度改革，提高补偿标准，探索确保农民现实利益和长期稳定收益的有效办法，解决好被征地农民的就业和社会保障”
。2006年中央明确提出，“加快征地制度改革步伐，按照缩小征地范围、完善补偿办法、拓展安置途径、规范征地程序的要求，进一步探索改革经验。”
2008年中央1号文件要求“继续推进征地制度改革试点，规范征地程序，提高补偿标准，健全对被征地农民的社会保障制度，建立征地纠纷调处裁决机制”
。党的十七届三中全会提出“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”
。
2010年国土资源部在国家综合改革试验区等确定11个城市开展征地制度改革试点，主要内容是：区分公益性和非公益性用地，缩小征地范围；完善征地补偿安置机制；改进农用地转用与征收审批方式。在试点工作指导意见中规定非公益性用地项目主要包括经依法批准建设的旅游娱乐、商业服务、工业仓储等类型。确定了缩小征地范围的区域，在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，除法律规定可使用农民集体土地外，建设用地涉及农村集体土地的原则上予以征收；在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围外，非公益性用地退出征地范围，经批准以其他方式取得农村集体土地。遗憾的是由于时间短，试点范围小，未见成效。
党的十八届三中全会决定对土地制度改革进行总体部署，内容包括：在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价；缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨；完善土地租赁、转让、抵押二级市场；建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，提高工业用地价格
，并在全国开展试点。2015年2月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，落实中共中央办公厅和国务院办公厅《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，正式开始农村土地三项制度改革。
土地转为国有以后的市地制度安排不仅为工业化、城市化的快速推进提供土地保障，而且成为城市建设重要的资金来源。改革之前，中国实行的是土地供应无偿、无限期流动的制度。1987年实施的《中华人民共和国土地管理法》规定了行政划拨和有偿出让两种土地使用模式。1987年12月1日，深圳市首次公开拍卖一幅8 588平方米地块50年的使用权，土地使用权在中国第一次作为资产进入市场。
1988年《中华人民共和国宪法修正案》在删除土地不得出租规定的同时，增加了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的规定。1990年5月国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，明确规定土地使用权可以采用协议、招标和拍卖三种方式出让和转让。1998年的《中华人民共和国土地管理法》明确规定了“土地使用权可以依法转让”，以及“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。国家以土地所有者的身份，由市县级人民政府作为代表，将国有土地使用权在一定年限内以协议、招标、拍卖方式出让给土地使用者，土地使用者则按照出让合同的约定向国家支付土地使用权出让金。1999年以来又不断加大土地有偿使用制度改革，减少划拨用地比重，增加有偿使用比重。2002年5月国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第11号令，规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。
全国招拍挂出让土地的面积和价款从2001年的0.66万公顷、492亿元，提高到2006年的6.65万公顷、5 492.09亿元。2004年国务院发布28号文件规定工业用地必须实行招拍挂，国有建设用地招拍挂出让比重逐年上升，2001—2010年，招拍挂出让面积占出让土地面积的比重从7.3%提高到88.27%。土地招拍挂出让收入占出让总收入的比重到2010年达到95.94%(见表1－ 1)。
表1－ 1 历年土地出让及招拍挂出让
资料来源：历年《中国国土资源公报》。
在现行土地法律制度下，在土地转变用途的过程中，地方政府成为农村土地转变为城市土地的唯一仲裁者，拥有从农村获得土地转换给城市使用的排他性权力。伴随土地转变用途，地方政府成为土地的所有者和城市土地的经营者，形成以地谋发展模式的主要制度安排。