五、土地制度改革需要动根子

总的来说，支撑这套制度的最主要的理论基础是：(1)公有制；(2)土地的特殊性；(3)用途管制制度；(4)土地增值收益主要归地方政府。以两权分离、不动所有权的制度安排对承包地、宅基地和农地转用进行改革，我们不可谓不努力，但是制度绩效不尽如人意是显然的。如果继续采用这套改革逻辑，就会面临非常大的困境，要有足够的智慧找出新的改革逻辑。

在我看来，现在应该反思两权分离的改革逻辑，在根子上动手术。这涉及如下问题：

一是集体所有制的改革。如果集体所有制的改革不往前推进，再继续走两权分离的改革模式是很难的。现在要改革的话，按什么路线走呢？在公有制下改革集体所有制是否可行？

第一是农地。除“长久不变”以外，另一个非常重要的制度设计是承包经营权制度改革，赋予承包权占有、使用、收益和流转的功能，也就是把承包权做实(使用权、收益权、流转权），然后将承包权流转给未来的经营者，赋予经营权更完整的权利。

第二是宅基地。宅基地改革现在分歧最大。因为大家担心农民把宅基地卖了会造成流离失所，现在对宅基地讲的是“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度”，然后，“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”，基本上还是按“三权分离”这套制度在设计。

宅基地的制度改革核心是什么呢？如果宅基地的用益物权还是只停留在保障占有权和使用权，那等于不改革。宅基地的权能能扩大到什么程度是改革面临的重要问题。

我的建议是：最起码把宅基地的用益物权扩大到跟一般用益物权等同，即占有权、使用权、收益权，然后对宅基地的用益物权进行分类改革。比如在城乡接合部、沿海地区这些已经没有福利分配的地区，宅基地就直接按财产权制度来进行改革试点，占有权、使用权、收益权、流转权就按财产权来对待。传统地区可以先往后放一点。

宅基地的另外一个改革是怎样完善宅基地制度，核心是按成员权无偿分配的制度能改革到什么程度。

怎样完善？我的建议如下：一是无偿变有偿，改革按成员权获得宅基地制度。沿海地区和城市化地区现在已经没有福利分配一说了，可以顺应这些地区城市化的进程，将现在这套按集体成员边界来划界的宅基地制度打开，让宅基地进入土地市场。

二是两种所有制分治改革。城市土地国有和农村土地集体所有这套制度如果不改革，农转非用这套制度改革是无法取得进展的。现在最主要的问题是城市土地国有怎么解决。现在最矛盾的区域是在城市建成区和城市规划区中间的地段。这一地段很多都没有被征收到政府手上，但是规划控制不准私人使用了。这些集体所有土地未来是继续走征收的路子，还是走党的十八届三中全会讲的允许集体经营性建设用地进入市场的路子？改革的核心在这个问题上。

三是土地治理体系改革。其核心是处理政府和老百姓的关系，核心问题是土地增值收益的分配。分配原则、农民的份额、不同类型的农民在土地增值收益分配中的取得方式等，如果设计不好的话，就是未来的“火药桶”。

最后，要使土地问题回归常态，使土地从发动机回归为引致需求。回归常态就是改变现在地方政府土地出让模式，使地方政府从经营者退回到服务者的角色，在这个基础上，按现代土地制度来设计整个土地制度的安排才有可行性。

如果土地继续作为发动机来推动发展，集体所有制改革、土地城乡分治的改革、征地制度的改革都是不可能真正推进到位的。土地问题只有回归常态，其他土地制度改革才能向前推动，现代土地制度才能构建起来，社会才有可能正常运转。 JnFrKWjQmFYgC8TsMMurjj9yYztp8dbPpQ6eVA5dOeUsOcQIO15F84E9T4E6VTVU