三、宅基地制度选择与变迁

宅基地制度构建更为复杂。在改革前，宅基地制度跟承包地制度的逻辑不大一致。第一，宅基地的私有权一直保留到了高级社。这跟农地不一样，因为那时候农地要为工业化服务。第二，“三权分离”。宅基地集体所有权与农民使用权相分离，宅基地使用权与房屋私有权相分离。所有权是集体的，使用权给农民，房屋是私权所有。“三权分离”体制实际上是在改革前形成的。

这一套制度形成以后，改革以来在宅基地的构建上有如下特点：

第一，无偿取得宅基地。这是在改革以后确定的，但是在地被分给农民以后，农民盖房怎么办？

第二，成员身份在后续改革中很难实现。在改革前，对走出去的军人、教师、华侨等，当时有很多文件规定，这些人一旦回来，还可以分得宅基地。在改革后，成员身份在强化，只要是集体经济组织成员，就能获得宅基地。但是，一个村庄的宅基地是有限的，如何满足不断增加的成员对宅基地的分配需求？

第三，将宅基地作为建设用地是在改革以后。因为《中华人民共和国土地管理法》是在1987年以后才实施的，之前也没有“建设用地”一说。但是，对于宅基地有什么权，《中华人民共和国土地管理法》从来没说。在划为建设用地后，宅基地受指标管制，农民盖房要有建设用地指标。但事实上农民盖房基本上拿不到建设用地指标，指标到了县一级被用作建设开发的指标，怎么可能被分给农民用于盖房呢？所以宅基地划为建设用地在权利上没有体现，只是加强了管制，农民用建设用地就属于违法。

第四，政府规制增强。宅基地是一种特别的用益物权。一般用益物权有占有权、使用权和收益权，可宅基地只有占用权和使用权，没有收益权。所以，宅基地制度变成集体经济组织以成员权身份无偿获得居住权。

宅基地制度“三权分离”改革逻辑的后果是什么？

第一，宅基地的集体边界被锁定是弊大于利。宅基地的一个基本边界是只有集体经济组织成员才能获得宅基地，在这个边界被锁定后，非集体经济组织成员不能使用宅基地。但是，这个锁定有效吗？虽然法律上的边界被锁定，但事实上宅基地的集体边界在不断地被突破。尤其是在沿海地区、城市近郊地区，这些地区以成员身份来界定宅基地的法律和现实之间的分歧越来越大。

第二，跟承包地相比，宅基地的集体所有权被实化，使用权被弱化，这是宅基地制度改革面临的非常大的一个问题。到底朝哪个方向改？是把集体所有权做得更实，还是把宅基地使用权做得跟承包地使用权一样，把它做得更强？现在分歧非常大，一类人说要把前者做实，另一类人说要把后者做强。

第三，现在宅基地使用权与房屋所有权是分别赋权。宅基地使用权是集体的，是集体所有下的使用权，房屋是农民的私有产权。党的十八届三中全会的文件提到农民的住房财产权可以试点抵押、担保和转让，没有提及宅基地使用权，这就意味着未来想把房屋的所有权权能越做越大。但这个所有权是在宅基地的使用权基础上的，两者之间存在实物上的不可分割和权能上的分割。农民想出了很多办法，一些地方的农民现在基本上把宅基地使用权和房屋所有权打通了。

第四，宅基地作为建设用地的一类只是强化了用途管制权，但是没有给这一类建设用地赋权。宅基地的权利设置只有占有权、使用权，没有收益权。这种权利设置跟事实之间的差异越来越大：事实上农民宅基地交易大量发生，除了沿海地区，农村人口流动大的地区基本上都有发生。 B/MgI+Sc0tFV9OANWasjyXkmt6WPSZHhV9mx3CqXOlWEJWhMhxzdy9W3MHqmaxMT