一、选择与变迁的两大约束

中国土地制度改革一直面临两大约束：一是制度制约，二是目标制约。这两个约束决定着整个土地制度的选择与变迁。

一是制度制约。中国土地制度是国家基本性制度，农村土地集体所有制和城市土地国有制是公有制的主要实现形式。从改革决策角度看，土地制度如何改革、改到哪里去，备选制度安排对公有制到底产生怎样的影响，是最令人在意的。

制度制约主要表现为三个方面。第一，执政的合法性。因为中国共产党是以改造所有制为执政基础的，所以坚持公有制决定了执政的合法性。农民的土地又是中国共产党领着农民从地主手上分来的，是取得政权的法宝，土地公有制也是执政合法性的基础。第二，中国特色社会主义。“特色”具体体现为中国共产党领导和坚持公有制。土地公有制是中国“特色”里面最独特的制度安排。第三，基本经济制度。“基本”体现为公有制主导、多种经济成分并存，土地制度是基本经济制度里面最基本的制度。

上面这几条制度制约基本上就决定了在土地制度改革中哪些是可选择的，哪些是不可选择的。

二是目标制约。在党的七届二中全会上，毛泽东提出把中国从农业国变成工业国。1949年以后的中国共产党一直在为这个目标而努力。农业国变成工业国的核心是实现经济的现代化。无论是在计划经济时期还是在改革时期，不管有多大争议，面临多大困难和挫折，经济现代化一直是执政党达成的一个基本共识和目标。党的十八届三中全会提出“第五个现代化”，即国家治理体系和治理能力现代化，实际上是制度现代化。

要实现农业国向工业国的转变，一定程度上需要农业为工业服务，农村为城市服务。因此，中国土地制度选择与改革实际上一直面临两个制约：一是土地制度是公有制的最主要实现形式；二是土地利益分配要服务于农业国变工业国的目标。这两大约束也就决定了中国土地制度改革的基本逻辑：

第一，所有制是锁定的。土地公有制是被锁定的，其他制度形式是被排斥在外的。公有制的主要表现形式是城市土地国有制和农村土地集体所有制。这是不可被修改的。改革所能做的是探索土地公有制的实现形式。

第二，土地制度改革的基本主线是在所有权和使用权分离上做文章。土地制度结构的第一层次是所有制，第二层次是权利构成。由于第一层次是锁定的，改革只能在第二层次寻求突破，即通过两权分离，扩大使用权的权能，发挥产权的激励和稳定预期的功能，调动土地使用者的积极性，提高土地利用效率。

第三，土地成为发展的工具。从经济学上来讲，对土地的需求是派生性需求，它应该是引致性的，也就是经济发展需要土地扮演什么角色，土地才扮演什么角色。但是，从计划经济到改革时期再到现在，我们是倒过来的。在整个发展过程中，土地实际上充当的是发动机的角色，成为谋发展的工具。为了将中国从农业国转型为工业国，为了实现经济现代化的目标，土地充当发动机的角色，跑在最前面，然后拉动马车往前走。

土地制度改革实际上看三块地：一是分给农民的承包地；二是农民盖房子的宅基地；三是转用的农地，即由农用地变成的非农用地。这三块地在制度改革中基本就是在锁定所有制下，从“两权分离”的逻辑出发来推动整个改革进程，但是权利功能是级级弱化的。

怎么讲？对农地中的承包地，现行的逻辑是维持集体所有权，强化农民使用权。也就是强化产权，两权分离以后把产权做强，然后把所有制变成一个法律上的、名义上的所有权。“两权分离”，做强后者。这是承包地的改革逻辑。

宅基地不是这样。对宅基地虽然也是将集体所有权和使用权分离，但宅基地制度演化的结果是强化了前者，模糊了后者。在构建宅基地制度时，集体所有权越做越强，对农民使用权的保障在制度构架里面是缺乏的，宅基地的产权功能基本停滞。

转用的农地这一块就更差了。农地转用启动了城市国有和农村集体所有的架构，结果是“两权分离”实际上变成了两种所有制的分治，这种分治导致集体所有权和使用权基本上被取消。 yo3AQttulzQesHGHzrY3T2tTiJdt4xVtSlnBrb9w3EzI2rMeTx3PPtm8Q7pD9U8G