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三、存在不同产权安排的原因
有了上面的分析基础，我们就可以揭示一个社会的产权安排为什么不是单一排他性的了。
影响一个社会产权结构与安排的因素有很多，但下面两个因素的影响是最基本的：一个是对一种资源采取排他性安排的预期收益和预期费用；另一个是一个社会对所有制的偏好。
在社会对所有制的偏好给定的情况下，当一种产权的界定与实施的预期收益大于由此所致的预期费用时，这种产权安排就有可能被选中。因此，一方面，只有在一种资源或物品有价时，人们才有对它的排他性需求，随着一种资源相对经济价值的提高，产权安排就可能从一种模糊的形态演进为更为明晰的形态。另一方面，从成本方面考虑，在一定时期，即便是一种体现出经济收益的资源也可能因界定与实施产权的成本过高而不得不采取非排他性形态。导致产权界定与实施成本过髙的因素可能包括：(1)资源或物品的特性，如对农地资产的界定就比对山地和水资源产权的界定更加容易；(2)界定与实施产权的技术还没有被创新出来；(3)由于法律或政府的强制性规定，或由于一些非正规规则的制约，违反规定的成本太高。从演进的观点来看，前两点所导致的产权界定与实施的困难可能会随着这种资源经济价值的提高而使界定与实施的收益大于成本，社会中的某些团体就可能被诱致创新出一些用于解决这些困难的技术。而对于第三种因素，它是与一个社会对所有制选择的偏好相联系的，下面的讨论将主要集中于这一方面。
在不存在界定与实施产权困难的情况下，一个社会也会采取非排他性产权安排。这由我们前面提到的社会的可接受程度和对所有制的偏好所决定。社会的可接受程度是指一种产权规则所引起的人们之间的行为关系是否与一个社会或共同体已有的道德、习俗和伦理准则相符。如果这两者的吻合程度较高，它被接受的程度就较大，因而实施的成本就较低；如果两者的冲突较大，它被接受的程度就较低，实施的成本也可能较高。至于一个社会对所有制的偏好，已有的事实表明，国家对社会所有制的选择具有决定性的影响，而且这种选择在很大程度上是一国经济快速增长与衰退的根源。
国家为什么会选择非排他性的产权安排？在前面我们已揭示了国家作为一种界定产权的制度安排所具有的比较优势。为了回答这里的问题，我们必须了解国家被赋予的这些功能是如何实施的。由于安全、公正以及游戏规则的制定是由统治者规定的，不仅如此，统治者所制定的这些规则还得由其所选择的代理人来实施，这样国家选择与界定产权的可能结果主要可以通过统治者的行为决策反映。这与一个企业家、一个消费者在行为决策上的差异只是效用函数中所包含的变量不同而已。统治者关心自己的生存、威望、权力、社会目前和历史对其的评价等。因此，国家在实现它的功能时的绩效如何，就取决于统治者及其代理人的行为决策。
按道格拉斯·诺思的分析，国家功能的实施具有以下三方面的本质特征：第一，国家是用一批服务如保护公正来换取收益的。由于它在提供这些服务时存在规模经济，由它对这些服务组织专门化，就使社会的总收益高于那些由每个人自己保护自己财产的社会的总收益。第二，国家企图像一个歧视性的垄断者一样行事，它会将每组社会成员分离开来，并设计每个人的产权，以使国家收益最大化。第三，由于常常存在潜在的竞争者来提供同样的服务，国家会受到不同社会成员的机会成本的制约，因此，国家垄断权力的程度是不同团体替代密切程度的函数。
国家之所以采取非排他性的产权安排，很大程度上可以从以上三个特征去寻找答案。
从第一个特征来看，国家在提供基本服务即游戏规则时，也可能造成已分群体或利益相关者获得的租金收入最大化。为了使这一个目标得以实现，统治者会确定一些制度以降低交易费用，使国家所获得的总税收增加。这意味着统治者将提供一些服务以降低确定、谈判和实施合约的成本。但是只有在提供这些服务的结果与统治者的租金收益增加相一致时，统治者才会这样做。当这两者不一致时，统治者宁愿保后者，从而导致有利于收税但不一定有利于产权更明确地界定。而且非排他性产权与排他性产权相比，后者对统治者来讲，因为要更仔细地监督和计量，其所必需的交易费用将更高。因此，如果在选择非排他性产权时，统治者并没有受到威胁，其将更倾向于采取非排他性产权安排。
从第二个特征来看，由于经济是由具有不同生产函数的经济活动组成的，为了获得制度租金，垄断租金最大化，必须对各种经济活动进行监督和计量，并确立不同经济活动的产权安排。但是，由于不同的经济活动具有不同的特性，因而界定与实施产权的难易程度也不同，另外，各类经济活动给统治者带来的租金也是不同的。因此，只有在那些不仅能使统治者收益增加，产权的排他性界定与实施不妨碍这一租金的获取，而且界定与实施成本不高的情况下，统治者才会对该经济活动采取排他性产权安排。否则，统治者也宁愿选择非排他性的产权安排。
对于第三个特征，统治者由于有竞争者，因此也将采取措施以确保地位的稳固。在对统治者的威胁中，不同社会成员的机会成本是不同的，由于每个团体在界定产权中的谈判力量不同，及它们所承受的税收负担不同，统治者向它们提供的服务的配置就不可能相同。一般而言，统治者为了自己的利益，可能向那些谈判力量强的团体提供更多的服务，这样就导致统治者在界定产权时，使产权规则的确定更有利于这些团体，而不管它对效率的影响。
国家导致无效产权的因素除了上面所讨论的以外，还有两个也是至关重要的，一个是统治者的有界理性，也就是说，即便统治者的愿望是致力于国民财富与人民福利的增加，其在作出如何使这一目标实现的决策时，也会由于其知识局限性、对制度绩效的认识能力以及其个性特征，可能选择非排他性的产权安排。另一个是国家的功能在实施中所产生的代理问题。因为国家的功能是由统治者所选择的代理人来实施的，由于代理人的效用函数与统治者的效用函数不可能完全一致，统治者所确立的规则在由代理人实施时也可能会改变。尽管统治者会确立一些规则来约束代理人的行为，但由于过高的监察和实施成本，最终的实施结果也有可能偏离有效产权规则，从这一点来讲，一个国家规模越大，经济活动的种类越复杂，产权实施的成本就越高，实施集权时的代理问题就越严重，产权实施的结果与界定产权的初衷的偏差就越大。