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四、乡村振兴的路径与制度供给
以实施乡村振兴战略为统领，以强化活化乡村的制度供给和城乡融合的体制机制创新为支撑，以“活业—活人—活村”为路径，实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。通过城乡关系的重塑，改变不利于乡村经济活动的城市偏向公共政策，改革妨碍乡村发展的城乡二元体制，实现城乡平等发展。顺应发展阶段转换和消费需求变化，研究新阶段农业产业演变规律，完善农地三权分置制度，建立小农与现代农业相结合的产业体系、组织体系、服务体系，探索中国农业优先发展模式和现代化路径。正视农民代际革命和城市人口对乡村文明的需求，赋予进城农民城市权利，实现城乡居民权利平等，促进人口城市化，以体制机制创新促进社会资本和城市人力资本下乡，提升和改造乡村人力资本结构。通过村庄开放、实行乡村规划体制和宅基地制度、治理结构改革，促进村庄转型与复兴。顺应城乡互动和乡村经济活动的变化趋势，通过土地、资本、劳动力要素市场改革，促进生产要素城乡顺畅配置与流动，实现城市文明与乡村文明共融共生和城乡共同发展与繁荣。
(1)城乡平等发展。认识城乡中国作为乡土中国抵达城市中国的过渡阶段的基本特征，改革城乡隔绝、阻碍城乡要素流动的二元规划以及土地、融资、公共品供给、社会保障体制，改变单向城市化思维下的城市偏向制度、体制机制和公共政策，促进城乡基本公共服务均等化，改革空间规划管制，制定城乡两个空间共存、共融、可持续发展的乡村规划，实现城乡两个空间的平等发展。
(2)农业产业革命与农业现代化。顺应消费需求变化、结构变革带来的人地关系和农业相对要素价格变化，重新定义新发展阶段农业的基础地位和内涵，通过农业主要生产要素新组合和农业补贴政策改革，提高主粮农业竞争力，确保主粮粮食安全；通过土地配置制度改革、资本下乡、城乡人力对流和乡村资源产权改革，促进农业多功能化和农业产业融合与裂变，探索农业工业化路径；以农地三权分置为方向，明确农地集体所有权，保障集体成员农地承包权，赋予耕作者更完整的农地经营权，建立现代农业发展的农地权利基础；以服务规模化、区域产业规模化、市场规模化为核心，探索农业规模报酬实现方式；完善农业经营制度，提升农户人力资本和农业经营能力，实现农民与现代农业产业体系结合，实现中国特色农业现代化。
(3)乡村人力资本的提升与改造。在人口城市化趋势下，顺应农民代际革命，在保障农民乡村土地等基本权利的同时，赋予进城农民城市权利、促进农民进城落户和市民化。顺应乡村经济机会出现和经济活动变化，吸引部分年轻人回故乡从事新农业、新产业、新业态，造就一批引领乡村产业发展和农民致富的乡村企业家。顺应城乡互动格局，通过集体制度改革打开乡村封闭性，构建乡村资源与资本的组合与合作制度，培养契约精神，完善乡村产业和资本下乡政策，引导城市居民、企业家及社会资本下乡，提高乡村生产要素配置效率。顺应农村产业发展、农业发展方式转变、农产品生产方式改变以及农业价值链变化，通过示范、学习、引领、合作、参与、互惠，提升农民人力资本和经营能力。顺应农业经济活动的多样化，打破乡村封闭性，完善乡村治理结构，培育与乡村振兴相适应的村社新型带头人。
(4)村庄转型与复兴。正视乡村分化的现实和基本趋势，研究不同类型乡村的演化特征，制定乡村振兴规划，因村施策，分类推进，寻找不同类型村庄的复兴路径。进一步完善乡村基本公共服务的供给，提升农村社会保障水平，改善农村老人养老服务，改善村庄整体环境。顺应代际革命、人口城市化和城乡互动阶段的到来，通过规划、宅基地制度和基本服务供给方式改革，实行村庄适度集聚。研究村庄活化的条件与方式，创新活化村庄的制度供给、体制机制和政策安排，加快振兴有条件的村庄。通过强化基本公共服务、环境整治、老人群体养老保障、对乡村特困群体精准扶贫，改变大部分乡村衰而未亡的状态，实现乡村整体复兴。
(5)城乡互动与融合。顺应城乡互动阶段的到来，通过消除城乡二元体制性障碍，促进资本、劳动、土地在城乡的互动与配置。通过城乡公共服务均等化，实现城乡两个空间基本条件的融合，加大以征地制度和集体建设用地入市的改革，实现集体土地与国有土地同地同权，实现乡村发展权、产业落地和人力与资本进村。通过宅基地制度改革促进村庄转型和集聚与复兴，实现城市和乡村两个空间的平等发展与融合。通过建立城乡平等的体制机制，实现城乡全面融合与乡村振兴。
(1)以“活业”带动“活人”，实现“活村”，全面复兴乡村空间。乡村振兴的根本是全面复兴乡村空间，使乡村和城市相得益彰、差异互补、共融共生共荣。乡村振兴的标志是乡村空间的“活业”、“活人”与“活村”，没有乡村的活态化，就不成其为乡村振兴。在振兴路径顺序上，首先是“活业”，它是乡村振兴的前提，没有乡村产业兴旺，乡村振兴就成了无本之木，不具有可持续性。“活业”既包括传统农业竞争力的提升和农业从数量向质量的结构转变，也包括农业功能和形态变化带来的农业附加值提高和农业工业化水平提高。接着是“活人”，有了活的业态，就能吸引人才进入乡村创业和从事有回报的农业经济活动。“活人”是乡村振兴的关键，“活人”包括本村部分年轻人的回归，有情怀、有作为的外村人的进入。只有提升和改造人力资本，乡村产业发展和业态活化才有可能，乡村才能变得更有生机。“活业”“活人”的结果就是“活村”。“活村”是乡村振兴的归宿。有了活的业态，有了有生命力的新型乡村人力资本，乡村的活态就能出现并可持续。在乡村振兴的路径上，最要吸取的教训是以政府行动和规划强制实行村庄变革，将改变村庄作为乡村振兴的标志。还要以大量政策优惠补贴等差别性政策培育乡村新型主体、龙头企业和鼓励人们回村创业，没有产业支撑的引人不仅难以持续，还会挫伤一批有情怀的人的下乡热情，也会导致对大多数小农的歧视。
(2)在城乡互动格局下实现乡村活化。新阶段的乡村振兴不是乡土中国阶段的乡土重建，也不是快速城市化下的以城统乡，而是城乡互动下的乡村复兴。乡村振兴就是利用城乡互动带来的机会，复兴乡村产业，活化乡村空间；通过城乡要素的流动与再配置，形成乡村与城市互动的资本流和人流，实现乡村的振兴。要避免两个极端：一个是固守乡土中国理念，以不变应万变，导致丧失乡村发展机会；另一个是继续沿袭快速城市化惯性，加剧乡村的衰败。
(3)以土地制度改革为突破口，实现城乡两个空间的平等发展。城乡要素配置不畅和城乡发展不平等的最大障碍是城乡二元土地制度。农地转非农用地必须实行政府征收，非农经济活动必须使用国有土地，土地用途和年度指标管制，以及政府独家垄断土地市场，是乡村发展权丧失、乡村产业窄化、城乡财富差距拉大的根源。只有改革土地配置制度，实现集体建设用地和国有建设用地权利平等，才有乡村产业和发展空间的复兴。在此基础上，才有城乡资本和人力的持续对流与配置，乡村发展才有可持续的制度支撑。在此基础上，配合城乡基本公共服务均等化和城乡居民权利平等，促进城乡一体化发展。
实施乡村振兴战略，关键在于深化农村改革，加大制度供给，消除不利于乡村发展的制度制约，以“活业”带动“活人”，实现“活村”，全面活化乡村空间，使乡村和城市相得益彰、共融共生共荣。
(1)改革生产要素配置制度，促进城乡互动。随着经济发展阶段转换、消费需求升级、乡村经济活动变化，我国的城市化已经从单向城市化转向城乡互动。改革长期存在的城乡二元体制，促进生产要素在城乡之间的对流与配置，将为乡村振兴创造巨大机会。一是改革土地配置方式，实现乡村平等发展权。我国土地大规模扩张的城市化阶段已过，具备了按照公共利益、市场价补偿、程序公开透明原则改革征地制度的条件，减少强制低价征地对农民土地权益的损害恰逢其时。城市用地可以通过土地利用结构改革、减少工业用地和基础设施用地、加大存量用地制度创新来保障。城中村是城乡融合的重点区域，应加大城中村地区的土地制度创新，利用土地价值增值捕获实现城市更新中的资本平衡、公共土地的获得以及土地所有权利益，允许城中村农民集体利用集体土地直接提供租赁房，解决进城农民在城市的体面落脚和居住问题。在符合规划和用途管制的前提下，允许集体经济组织和农民利用集体建设用地从事非农建设，享有出租、转让、抵押集体建设用地的权利。二是改革规划制度，保障乡村发展空间。按照城乡融合的空间形态，在用地类型、标准、规划编制等方面保证多功能、新产业、新业态、新形态在乡村落地。根据乡村分化与集聚、人口流动趋势，以生态韧性为重点编制乡村振兴规划。三是实现农民城市权利，促进农民市民化。保障“农二代”城市居住权，鼓励大城市农民集体利用集体土地建立房屋租赁市场，城市保障性住房向外来务工人员及其家庭开放，降低农民工在城市的落户门槛。落实“农三代”城市教育权。实现公办学校向随迁子女开放，放宽随迁子女在流入地参加高考的限制，将“教育券”拓展到义务教育阶段公办学校。四是向城市市民开放乡村权利。允许外来人口在满足一定条件后享有村庄的住房、土地、公共事务参与权等。鼓励城市社会资本下乡，提升乡村人力资本质量。
(2)完善农地权利体系，促进农业转型。农业现代化是乡村振兴的基础。我国农业正处于历史转型期，农民对农地的经济依赖性下降，消费需求变化促进农业从数量农业向质量农业转变，农业发展方式已经向提高劳动生产率转变，农业的内涵、功能、要素组合、业态等呈现势不可当的变化，农地制度和经营制度变迁决定农业转型的成败。一是明晰集体所有权。对于未到户集体资源进行全面确权，明确归属和利益分享机制，增强集体经济发展能力；推进清产核资、资产量化、确股到户的集体产权改革，确保集体资产保值增值。探索实行承包地股份合作制，在确保农户土地基本权利的前提下，实行农地资源重组与配置。创新集体资源资产的集体经营、委托经营、合作经营等多种方式，保障集体成员按份共有集体资源资产经营收益。二是承包经营权的分割与农户权利保障。顺应农民离土出村和“农二代”“农三代”的土地及农业观念的变化，在自愿前提下，实行农地承包权与经营权的分离，保障集体成员对承包地的按份占有权、收益权、地租权、转让权。实行获得城市户籍农民承包地有偿退出权和一定期限内的可赎回权。三是经营权设权赋权。明确从农户承包经营权分割出的经营权的合法权利地位，双方议定的合约受法律保护，经营者享有所经营土地的耕作权、收益权、转让权、土壤改良补偿权、土地收益抵押权。四是创新农业经营体系。在自愿、依法、有偿原则下推进土地流转。探索国家土地信托制度，进行闲置低效利用土地的收购、整理和发包。培育现代农业经营主体、服务主体、合作组织和市场主体，以农业经营规模适度规模化、服务规模化、区域种植规模化、市场化实现农业规模报酬。
(3)推进宅基地制度改革，促进村庄转型。随着人口城市化、农民代际变化和城乡互动的到来，村庄的分化势在必然，宅基地制度改革是促进乡村活化、阻止乡村衰败的重要抓手。一是改革宅基地的无偿分配制度。对于农户超占宅基地部分实行收回或有偿使用。可以考虑以时点划断办法，对时点以后集体成员在保障宅基地资格权前提下实行宅基地的有偿获得。二是赋予农民宅基地财产权。在保障农户宅基地占有权和居住权的前提下，以宅基地财产权交换福利分配权，农民宅基地可以有偿退出、出让、转让、交易，从事乡村相关产业。三是对外村人和外来资本有序开放。在规划和用途管制前提下，实行村庄宅基地、农房和闲置空闲地对村外人和外来资本开放，实行乡村资源与外来资本的有效组合，显化乡村价值，提高资源配置效率。四是改革宅基地管理体制。将乡村纳入国土空间规划，控制和锁定村庄宅基地总量，通过宅基地跨区域使用和资格权保障促进村庄适度集聚，行政部门对宅基地实行总量控制和规划管制，村内宅基地使用、分配、处置交由村集体组织行使。