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清代前期税制结构与之前的封建王朝大同小异，在以家庭为基本生产单位、自给自足的自然经济模式下，农业是一国之本，田赋首先是历朝历代的“国家正供”，是封建社会国家财政收入最重要、最基本的来源；其次是盐税、关税等古老税种。清前期国家的岁入比较稳定，财政规模也不大，尽量实行量入为出原则。如果遇到战事、工程、赈灾等大宗支出，则可动用积储，另辅以商人的“报效金”和卖官鬻爵的“捐纳”额来补充国库。直到乾隆时期，财政都能长时期维持一定的赋额，国库积储白银量也足以备不时之需。清政府财政状况急转直下是在嘉庆道光年间。在这一时期，英国首开鸦片贸易，中国对外贸易由顺差转为逆差，道光六年（1826年）之后的20年中国白银外流达2亿～3亿两。
自1840年鸦片战争之后，列强不断发动侵略战争，每次战争均以清政府的屈辱妥协而告终，与资本主义各国签订的不平等条约中更有数额惊人的赔款。
清政府对外既需要开放通商口岸，又需要大量战争赔款，财政状况日益恶化。在鸦片战争之后的10年中，平均每年亏空数为白银900万两以上。
咸丰元年（1851年）又爆发太平天国运动，太平军所到之处，清政府赋税收入全无，在镇压太平军的同时还要应付捻军、回民等农民革命运动，军费支出庞大。仅太平军起事之初，从各省调兵防堵围剿，先后拨给湘、粤、桂三省的军需和鄂、赣、黔三省的防堵办理费，用银就达1 800余万两
，清政府入不敷出已成定势，其财政陷入空前的危机中。时任刑部侍郎的雷以缄试行捐厘之法，奏请在江苏各州县仿行劝办，后发展为全国性的筹饷措施，厘金由此产生，并迅速成为清政府财政收入的主要组成部分。然而，厘金因其重复征收的特点和腐败的征管制度等弊端，被视为近代史上最大的恶税。清政府虽然认识到厘金的危害，但在财政赤字非常严重的情况下，终究没有裁撤厘金。在当时有关引进西方税种的议论中，仿行印花税
代替厘金几乎成为一种思潮。御史陈璧以“赔款累累、财政奇绌”为由，上书朝廷请求开征“不病商、不扰民”的印花税。与印花税同属直接税系统的所得税，也在这时被考察日本的宪政大臣李家驹列入资本主义性质税制改革方案中，逐渐受到清政府的重视，所得税由此产生。清政府在考虑引进新税种时，收入职能是首要考虑因素，新税均为“补国之用”，这便是中国所得税形成的背景。
清亡之后，北洋时期北京政府的财政状况较清政府尤劣，其支出主要有两个方面：是赔款和外债，主要指不平等条约中需继续偿还的各项赔款和“善后大借款”
等外债；二是军事费用，包括二次革命、护国战争、各种大小规模的内战
耗费及日常军事开支。这两项开支占每年中央岁出的比例高达70％～80％。
然而，中央的岁入情况并不乐观，北京政府的财政收入主要由四个部分组成，分别是田赋、关税、盐税和各省解款。在军阀连年混战的社会背景下，农村自然经济遭到破坏，田赋在财政收入中的重要性已逐渐下降，占中央岁入30％有余的田赋和货物税，除在纸面上抵充各省代付国家支出项目外，均被地方政府截留。关税方面，辛亥革命以后，英国为首的“债权”国，以南北政府对立为借口，提出确保海关中立，保护各国“债权”的要求，北京政府予以响应，成立了“海关调查联合委员会”，决定将海关税收收入委托总税务司代收，保管于汇丰、德华、道胜等外国银行，用以代付债款。盐税则用来担保“善后大借款”，同样存于外国银行，并规定非经稽核所洋会办会同签字，不得提用。关盐两税扣除外债本息后是有余款的，关税称“关余”，盐税称“盐余”，不过这两部分余款，北洋政府可用的却不多。据杨荫溥先生的统计，在1917年至1926年间，关盐两税的收入为16亿6 000万两左右，北京政府可用的只有3亿6 000多万两。
北京政府成立之初，中央财政全靠外债维持，民国二年（1913年），部分省份解款恢复，但随着地方割据日趋严重，各省实际解款数额逐年减少，后来事实上已不复存在。
故此，北京政府的财政始终处于拮据的境地。为救财政之危，北京政府在承袭清制的基础上，依然采取整顿旧税、创设新税的方法，对清末未及实行的新税，在重新修改后，付诸实施。所得税作为新税系统的重要组成部分，在推行过程中屡受阻力，但政府仍不遗余力地试办，说明当时中央对所得税“故收入较他税为多”的预期是很高的。
前已述及，世界各国举办所得税几乎都是为了弥补战争造成的国家经费不足，但仅有政府的强烈愿景是不够的，所得税的实行必须以生产力的发展、生产方式的变革为前提。很难想象在田赋占一国收入70％以上的条件下，政府能够顺利推行所得税，所得税开征的重要前提是丰富的纳税源的产生，资本主义经济的发展是推动所得税制发展的根本原因。
中国的资本主义萌芽可追溯至明朝中晚期，其代表是江浙地区的丝织业、陕西南部的锻铁业、江西景德镇的制瓷业等。鸦片战争爆发以后，中国资本主义经济的正常发展轨迹被西方列强的侵略所破坏，中国的社会经济结构发生了改变。中国近代资本主义不是自主形成的，而是在外国资本主义入侵和影响下，被动发展变化而产生的。19世纪70年代，中国资本主义近代企业产生，因为有清政府的洋务派参与其中，企业在组织形式上曾有官办、官督商办、官商合办和商办四种，其中官督商办企业在这一时期的地位最为重要。在“实业救国”思潮影响下，近代航运业首先兴起，煤矿业、纺织业等相继发展，逐渐形成一批竞争型的企业，这类企业规模较大，由清政府创办，与国外资本有一定的竞争性；与之相对的是由私人创办的依附性企业，这些企业主要以国外市场或外国在华企业为依托，如缫丝、榨油、小型的机器工业企业等。随着大量企业的出现，新式金融资本也应运而生，截至1911年，中国本国的银行历年共设30家，保险公司14家，投资公司1家。
从19世纪70年代到清末的这段时期，虽然民族资本主义经常受到外国侵略势力的打击
，中国新式商业作为外国在华商业资本的重要补充还是得到了长足的发展，中国近代工业在清末民初已经初具规模。
在连年战乱的社会背景下，北京政府时期的民族资本主义发展受到了阻力。一方面，军阀战争破坏了市场和交通运输秩序，贸易的正常开展受到影响；另一方面，军队有时还抢劫工厂和商民，干扰了社会的正常秩序，有的工商企业甚至在战乱中寻求洋人的保护。不过，中国民族资本主义工商业却没有在这种环境下停滞不前，其不但没有萧条和萎缩，反而以更加强劲的势头发展。1840年到1911年间，中国历年所设创办资本额在1万元以上的工矿企业共约953家，创办资本额总计204亿元；而1912年到1927年间，中国历年所设创办资本额在1万元以上的工矿企业共约1 984家，创办资本额总计459亿元
，其发展速度和规模都比前一时期有了很大的提升。
所得税是社会经济发展到一定阶段，于一国资本主义经济蓬勃发展时才出现的。清末民初这段时间，中国的经济重心由单纯的农业开始向资本主义工商业转变，变革后的社会经济结构使基本的经济群体和税基都发生了变化，经济基础条件已经具备，相应的税制变革也呼之欲出。清宣统三年（1911年），政府的岁入预算原案中，田赋为4 81013万两，占总岁入29 69619万两的16％
，其他岁入门类为盐课茶税、关税、正杂各税、厘捐、官业收入
、捐输各款、公债和杂收入。从各岁入门类的数额及其占总岁入的比例可以看出：首先，田赋的比例较清前期有所下降，厘捐、官业收入两项清前期并不存在的岁入门类占总岁入的比例高达30％，可以说清政府此时的财政税收结构已经发生了重大变化，农业税的主体地位受到冲击；其次，一些具有营业税、消费税、产销税等性质的税目则被归入杂税门类
，杂税杂捐各省本不一，又管理混乱，结果合理的税收与清政府的随意摊派结合在一起，变成了扰民的苛捐杂税，现行的税制体系已经不能适应经济发展的内在要求。
随着财政危机的加深和现行税制问题的凸显，无论是政府还是民间有识之士都在积极探索“整顿旧税”和“创办新税”。中国近代民主思想的传播渗透到了经济领域，西方财税知识的引入促使创办新税的主要内容为直接引进西方国家的一些税种，即所谓“各国通行税目”。所得税为“最优之良税”，自然为其中之一。这一时期，伴随资本主义经济的发展，利润、薪给、利息、地租等各种所得初具规模，征收所得税的经济条件由此逐渐成熟，使所得税的开征成为可能。
因此，中国近代所得税的出现表面上看是作为“创办新税”的一个方面来解决政府财政困难的，但仅有政府的需求是不够的，所得税的产生与一国的经济状况有着密切的联系，有一定经济实力和数量规模的纳税群体是其内在要求。清末民初的中国，民族资本主义经济蓬勃发展，为所得税等新税种的出现提供了客观条件，也是所得税在近代中国诞生的根本原因。
所得税为直接引进西方之税种，对于这种创设的“新税”，中央政府的国家意志凸现出来，其兴趣浓厚还有一个重要的原因，就是在国家与地方财政分权的问题上，国家欲将各类新税统一划归中央财政掌管，这也为所得税的筹议发展提供了有利的条件。
中国封建王朝的财政是高度集权于中央的，直至清朝前期，地方政府除了在“田赋”项下可以坐支少许的行政办公经费外，收入几乎都要上交中央，除非中央批准，否则地方是无权动用税收的。到了清朝后期，地方因镇压太平天国运动而财源匮乏，封建集权的财税管理模式已经不能适应当时的实际情况，故清政府被迫放权地方，认可了许多地方新设立的财政机构，并允许各省自行开征厘金、房捐、屠宰税等捐税和附加。自此，中央财权逐渐转移到各省督抚手中，原有的财政体系发生了很大变化，实际上地方部分财政自理已成事实，各省就地筹款的弊端也同时显现出来。
1905年，立宪之议遍布全国，而财务公开是宪政的重要标志之一，清理财政则是财务公开的第一个必要步骤。鉴于国家财政状况较为混乱，财政体制已经名实不符，在划分国家税与地方税的基础上举办西方预决算的呼声渐高，这成为清理财政的重要内容。事实上，虽然国地两税划分的主张早已提出，但清政府在宣统之前，清理财政的重心都在整顿各省外销款上，直到确认各整顿措施均不能解决政府财政巨额亏空后，清政府才开始重视国地两税的划分，以摆脱中央财政与地方财政纠结的困境，同时清除各省税种设立、征收及使用中缺少统一规章的弊端。
清政府正式筹拟国地两税划分是在光绪三十四年（1908年），拟定的筹备立宪计划中，有奏请颁布国家税、地方税章程以及准备用三年时间办理国地两税划分事宜。同年年底，度支部于颁布《清理财政章程》后，又草拟了一个解释文件
，提出国地两税的划分方法。大意是，将内销款项做国家税、外销款项做地方税的方法不尽合理，不论是内销款还是外销款，正款还是杂款，只要是做国家行政之用的，便为国家税，做地方行政之用的，则为地方税。如此划分标准，极为模糊。西方税制虽然简洁明了，但中国彼时并没有西方税制架构中“国家”和“地方”的概念，更没有明确划分中央财政和地方财政的界限，因此分税的标准难以统一，各省在实际操作中也无法根据如此模糊的划分标准具体落实。然而歧义已经产生，各省也只好依据本省情事，各取所需。
由此产生的结果是，各省清理财政局对分税标准的主张并不统一
，但均未得到度支部的认可。不仅如此，因借鉴的税制理论源自日本财税系统，而对其省府厅州县的地方行政层级理解不同，以致清理财政局与咨议局在税种划分、确定税目的问题上也有相当尖锐的矛盾。因此，虽然宣统二年（1910年）各省的清理财政工作已基本完成，但直至清亡，统一的分税标准也并未产生。
北京政府建立之初，地方自治的呼声很高，江苏省都督程德全首先提出“江苏暂行地方自治”与实施地方财政的议决案，时任财政总长的熊希龄完全赞成江苏地方自治与实行地方财政的措施，并通电全国。表面上看，中央支持程氏国地财政划分的方案是为了给江苏省筹款，实质上，北京政府成立之初，财政几乎全靠外债维持，中央迫切想把财政大权重新收入麾下，由此开始了统一中央财政和税收征管的努力。
1921年10月，财政调查委员会拟订了《国家税地方税法（草案）》及《国税厅官制（草案）》，修改后，北京政府于1913年11月正式颁布了《划分国家税地方税法（草案）》。该草案将田赋、盐课、关税、印花税、常关税、统卷、厘金、矿税、契税、牙税、当税、牙捐、当捐、烟税、酒税、茶税、渔业税等19类现行税种和登录税、通行税、遗产税、营业税、所得税、出产税、纸币发行税7类将来增设之税种列为国家税；将田赋附加税、地捐、商税、牲畜税、油捐及酱油捐、船捐、杂货捐、房捐、肉捐等20类现行税种和房屋税、国家不课税之营业税、国家不课税之消费税、营业附加税、所得附加税5类将来增设之税种列为地方税。
从中可以很明显地看出，田赋等主要税目几乎全归中央所有，地方拥有的只是各项附加税及杂捐等，可分得的税收较少，远低于各省的预期。此草案推行后，各省乃消极抵制，不予合作。1914年5月，财政部以未收实效为由，将国家税、地方税名目取消，改由财政部与各省单独协商解款中央数额，北京政府的第一次国地两税划分遂无功而返。
1916年8月，众议院建议恢复1913年的国地收支划分方案，故从1917年至1921年间，国地两税划分方式依然按照《划分国家税地方税法（草案）》办理。中央税收主要包括田赋、关税、常关税、盐课、印花税和烟酒税6类。起初，各省区实解数虽远小于其认解数，但解款与专款尚能维持。到1922年，除仅有13省区报告抵拨中央军饷等项外，其余各省区竟然不再向中央解款，至此，中央财权微弱至极，政府威信尽失。1923年10月曹锟就职总统后，颁布了《中华民国宪法》，其中第23条将“关税、盐税、印花税、烟酒税、其他消费税及全国税率应行划一之租税”定为国家税；第25条将“田税、契税及其他省税”归为地方税。
其将国地两税体系划分为中央、省、县三级的做法，比1913年的国地两税划分层级稍有进步，更加适合中国国情。从宪法的文本内容来说，其不失为一部资产阶级民主宪法，但却被“贿选”的事实所累，最终未能施行。北京政府第二次国地两税划分尝试虽然又以失败告终，但其将所得税划分为国税的意图无形中推动了所得税的发展。