抵御城市化中的风险

在明确新型城镇化的中国内涵以及未来城镇化的总体发展思路的同时，我们必须认识到，中国特色的新型城镇化道路将面临众多的挑战与障碍，其中核心是贫民窟的隐忧、老龄化的挑战和新型城镇化的资金来源问题。

贫民窟一般被认为是城市低收入人群集中居住的住房条件和公共卫生环境恶劣、犯罪和传染病多发的地区。贫民窟往往伴随着过度城市化而产生，城市的就业和住房难以容纳农村快速转移出来的居民，其中以拉美等发展中国家表现尤为突出。城市化包括两种力量：推力和拉力。推力是农村的生活条件和收入水平推动农民的非农就业，中国20世纪90年代农业税负高昂、大量农田抛荒推动大规模农民进城是推力的一种表现。拉力是城市的工业和服务业发展，创造大量就业机会，吸引农村居民进城务工，这便是一般认为的工业化带动城市化的过程。当推力远远大于拉力时，就容易产生“贫民窟”现象；当推力远远小于拉力时，则容易产生“民工荒”现象。一般发达国家的工业化与城市化同步发展即是推力与拉力基本均衡的结果。在中国，除了市场决定的推力与拉力之外，还存在人为施加的制度障碍——户籍和土地城乡二元结构。

参照巴西的城市化与贫民窟来看，未来中国的城镇化面临的风险包括以下两个：一是拉力不足，就业与住房容纳能力欠缺；二是推力受地方政府征地、新生代农民工偏好和农民增收影响，不确定性增大。

从拉力看，目前中国的特大城市拉力有余，而战略主体的中小城镇拉力不足。中小城镇的发展缺乏有效的产业支撑。中小城镇的国有企业效益较低，吸纳劳动力的能力有限，而民营企业活力受压制，吸纳能力减弱，出口贸易制造企业的竞争力也弱于沿海地区。这些因素共同促使中小城镇的农民非就近转移，而选择长途奔波的跨省、跨区域流动。随着工业化进入中后期，劳动力成本上升，外需持续低迷，产业升级又受到劳动力素质的制约，未来城镇化的拉力增长空间受限。在住房条件上，大城市持续上涨的房价严重排斥了低收入群体，目前大部分农民工居住在城中村、城郊村和厂商集体宿舍，难以实现长期生活和市民化转变。

从推力看，影响因素包括三种。其一，新生代农民工偏向城市，因而推力增大；其二，新农村建设和农业补贴、农民收入快速上升，促使推力减小；其三，地方政府依然有极大的动力进行大规模的征地和推动农民“上楼”集中居住以腾出土地，此过程必然将农民推向城市，因而推力又增大。当新生代农民的意愿和地方政府的意愿产生的推力远远大于农村居民收入上升的吸引力时，便面临推力大于拉力，继而产生贫民窟的风险。中国如果实现相对平均的土地分配，配合“三纵两横”产业重新布局，以及合理的户籍制度、土地制度和财税体制改革，完全有能力避免贫民窟的风险。

土地分配不均是众多发展中国家产生贫民窟的重要原因，在这方面中国的土地分配相对平均，对于稳定农业发展和农民生活起到巨大的作用。在拉力的就业方面，通过我们强调的“三纵两横”产业重新布局和产能重新分布，发展中西部产业群以带动周边的中小城市和小城镇，形成对应的产业支撑，能够在很大程度上增强中小城市和小城镇的拉力。同时通过户籍制度的户籍市民化和基本公共服务均等化，增强非农就业的吸引力，持续稳妥推进城镇化发展。

在拉力的居住方面，通过廉租房建设、城乡接合部改造、棚户区危旧房改造，增加低收入群体的房屋供给，以满足进城农民的市民化需求。由此就业和居住问题都能有相应的解决方案，极大降低了贫民窟和收入差距恶化的风险。

在推力方面，通过土地制度改革，合理分配土地增值收益和探索土地流转模式，保障失地农民的利益，使其不至于变得一无所有而被推向贫民窟集中区。征地制度的改革也将规范地方政府的征地行为，抑制其征地的冲动。最后，配合财税体制改革，缓解基层政府的财政支出压力，从根本上改变其行为逻辑，更多地偏向为辖区常住人口服务，缩小收入分配差距。

老龄化是人口统计学两种潜在趋势的必然结果：日益下降的总和生育率和日益延长的出生时平均预期寿命。总和生育率是按照当前的年龄组生育率估测的一名妇女一生中生育的子女数量。中国的总和生育率自计划生育以来持续下降，从1950年以来世界主要国家的总和生育率的变动趋势可以看出，随着经济增长，各国的总和生育率都是趋于下降的，但各国的下降速度差异很大。到现今的60多年中，全世界的总和生育率从4.95下降到2.52。美国、德国等早期工业国家在60年间大概下降了1个单位。下降最快的是韩国，从20世纪50年代中后期的6.33下降到2010年的1.29。印度、巴西等快速发展国家也在50年间下降4个单位以上。中国与大部分国家不一样的是，80年代前后实行计划生育政策，因此在1970～1980年短短10年间，总和生育率从5.94下降到2.93，一直到最近的1.64（第六次全国人口普查显示，目前可能低至1.18）。中国的妇女生育率水平总体上低于其他发展中国家，触及发达国家妇女生育率的低水平。

中国的人口预期寿命持续上升。人口预期寿命是按照当前年龄组的死亡率估测一个人预期的存活年数。随着经济增长，世界各主要国家的人口预期寿命都显著上升。从1950年到现在的60多年中，世界人口的预期寿命从47.66年上升到67.88年。除了起点不一样外，各国的增长速度相似，每五年平均上升1～2年的预期寿命。中国在70年代前人口预期寿命处于较低的45年左右，而后快速上升至60年，在2005～2010年达到72.71年预期寿命。中国目前的人口预期寿命高于世界水平，也高于一般的发展中国家（如巴西、印度等）。

中国一方面妇女总和生育率下降到1.18，一方面人口预期寿命上升到72年，在发展趋势保持不变的条件下，很自然地，整体人口的年龄结构将趋于老龄化。老龄化引发的最为严重的问题是老年人口数量相对于青壮年人口快速上升。我们以65岁以上人口数除以20～64岁的人口数来计算老年抚养比，世界平均水平从1950年每百人抚养10个老年人上升到2010年的13.4个。近十年上升最快的是日本和韩国，绝对值水平较高的是美国和德国。中国总体水平较低，1950年为每百人抚养8.7个老人，2010年上升为每百人抚养12.7个。从这个数据看，中国的情况并不是最严重的，但是考虑到人口基数的问题，中国实际上升的老年人数量是巨大的。与同是人口大国的印度比较，印度从1950年的6.4个上升到2010年的9个，增加2.6个，同期中国增加了4个。因此，对于13.47亿人口规模的中国而言，老年抚养比上升的速度是不容忽视的。

老龄化影响经济的增长，加大养老金支付压力，进而影响城镇化进程。城镇化发展的基本推动力是农村劳动人口的非农就业。然而在生育率持续下降和老龄人口比例持续上升的情况下，劳动年龄人口占比必然下降，这将给未来的城镇化发展带来两方面的挑战：劳动力供给不足和养老金支付压力增大。首先，劳动力供给下降在一定程度上抑制经济的持续增长，当拉动城镇化的基本动力源熄火，城镇化发展也将面临停滞。其次，新型城镇化要求基本公共服务均等化，因而进城务工的农民也将逐步享受养老保险的基本保障，这对于目前“现收现付”的养老金支付系统而言无疑是巨大的困难。尤其在老龄化环境下，不仅城镇居民老龄人口的增加要求更多的养老金支付，而且农村居民也存在老龄化现象。随着农民工将家庭一同迁至城镇，其老年家属的养老问题将加重养老金系统的负担。过去农村的老年人口依靠土地和亲属养老，未来城镇化则需要解决失地农民大量老年人口的养老问题。

老龄化的挑战固然存在，但我们认为风险是可控的。“十二五”期间二孩政策放开和适当延长退休年龄（例如每5年延长一年），使人口红利部分恢复。这也是国家资产负债表可持续性的要求。

新型城镇化的资金来源问题：地方政府融资渠道单一和民资参与不足。新型城镇化道路的资金需求是巨大的。一方面，地方政府要提高基本公共服务的财政支出以满足新增居民的公共需求，包括基础设施建设、廉租房建设、养老金支付、义务教育支出、公共卫生和公共安全支出等；另一方面，土地制度改革和土地经营模式转变要求地方政府将土地增值收益与被征地农民和进城务工农民按比例分享，这在很大程度上削减了地方政府的可用资金。户籍和土地制度改革的共同推进必然增大地方政府的资金压力。这可以通过财税体制改革，正如前文第二节发展思路中描述的，完善转移支付制度，培育地方主体税种，包括房产税的推广等，平衡地方政府资金来源。然而，就目前地方政府的财力来看，资金仍存在较大的缺口，而且上一轮刺激政策的影响尚未消退。资金不足和地方债务积累仍是未来城镇化的重要风险。

地方政府融资渠道单一和民资参与不足是目前地方政府的城镇化支出财力紧张的两个重要原因，而解决途径也主要从这两方面入手。城投债、资产证券化、基建信托等方式或成为银行贷款之后地方政府融资的主要方向，相对于其他国家，中国仍然具有一定加杠杆的空间，当然前提是在《公共财政法案》的约束框架内。适当提高地方政府的杠杆率仍是可选项。自2006年以来，直接融资成为社会融资的结构性变化亮点，企业债券融资和信托委托贷款总额都有显著的上升。地方政府可以通过拓展融资渠道为基础设施建设项目融资，摆脱对土地出让收入和土地抵押贷款的依赖。例如，长沙计划通过发行城投债和基础建设信托等方式为投资项目融资。基建信托也正成为重要渠道之一。根据2002年以来的信托融资统计，我们明显可以看出近年来信托融资规模大幅增加。当然，发债、信托等的可持续性需要考虑，不过在地方政府的资产负债表中，我们认为地方政府仍持有不少具有稳定现金流的优质资产，如供水、电力、高速公路、保障房，它们未来都有望成为资产证券化的标的。

培育政府投资的接棒者，激发民间投资，它们将在未来稳定经济增长中扮演重要角色，这需要政府深化投融资体制改革。李克强总理在2012年12月19日的经济社会发展和改革调研工作座谈会上指出，要把制约民间投资的“弹簧门”卸掉、“玻璃门”打碎，对规划内投资项目也要减少审批、简化程序，降低交易成本。例如，2012年广东省已率先公布了44个面向民间资本公开招投标的重大项目。这批项目总投资2353亿元，其中7个为铁路项目，共计1025.9亿元，5个为城际铁路项目。这些项目实行竞争性配置，通过公开招标等方式面向市场，鼓励民间资本采取独资、控股、参股或者以BT、BOT、PPP等市场化模式参与投资建设运营。温州市域铁路S1线15亿元的社会融资计划被认为是向民间融资的“破冰之旅”，尽管其本质上类似于政府债券，但仍是引进民资的一次有益尝试。总体而言，资金并非没有，关键在于如何通过投融资体制改革，打破阻碍资金自由流通的障碍。笔者认为，新型城镇化的投资项目将更多地触及民生，真正改善百姓的生活，因此具有重要投资价值，能够吸引资金，重点是如何通过市场化改革让资金流动起来。

总之，深度城市化必然会带来劳动生产率和城市集聚效益的提高，带来城镇公共服务和基础设施投资的扩大，带来居民收入和消费量级的增加，从而持续释放出巨大的内需潜能（投资+消费），而这正是保障中国经济在未来一段时间，长期平稳较快发展的动力源泉，如果这个城市化过程再与不管是美国还是中国的高科技结合，那么斯蒂格利茨的著名判断可能就会成真。

这张饼有多大？特别是其中消费增长的空间有多大？2012年中国非农户籍的比例为35.29%，与2012年按常住人口统计的52.57%的城镇化水平相比，其中有约17%的人口差额。再按照世界银行预测的2020年中国将拥有13.88亿人口计算，如果未来城镇常住人口中的农业户籍人口全部转化为非农户籍人口的消费模式，那么将释放出2.4亿人口的消费潜力。如果再把每年提升一个百分点共约8个百分点的新增城镇人口加进来，那将在短短8年内释放出3.5亿人口的消费潜力。

千万不要低估深度城市化或者新型城镇化将给中国带来的深远影响和根本变化。深度城市化过程的要义不仅仅是加杠杆和搞建设，这个过程本身既是转型也是改革，即在增长中实现变革。未来的深度城市化将是一个农民工市民化、农民市民化和市民公民化的过程。深度城市化不仅仅要清偿历史亏欠他们（农民和农民工）的债务，还原经济发展的人本导向，还将生成一个更具有效率、更具有可持续性的资源利用格局和增长模式，在给予现代化生活方式的条件下，提供给更多人平等的发展机会，逐步消除贫困和两极分化，并培养出一个日益壮大的中产阶层——这一点至关重要。

如此巨大的人口先后来到城市，他们可以贡献的不仅仅是劳动力，还有智慧、创造力和公民能力。他们需要的也不只是面包、住房、汽车和家电，他们更需要的是平等的机会、更丰富的社会（文化）生活和更全面的公民参与。一个足够规模的中产阶层就意味着一切，他们相对稳定、开放、理性和包容。这就隐含着民智开发、思想解放，追求幸福和民主共识，他们将更积极地参与到社区、社会、城市和国家的建设和改良过程中去。数据显示，现在最活跃的互联网人群，特别是其中的3000万～4000万微博用户，绝大部分是集中分布在沿海一、二线城市的白领（包括各种专业人士、公务员、青年学生等，应该不完全是所谓的“三低”），他们积极参与网络空间关于公共事务、社会治理和相应政府政策的讨论，例如司法公正、打击腐败、环境保护等。尽管其中混杂着不少缺乏建设性的语言暴力和噪声信号，但乐观地看，这样的方式总比某些形式的直接肢体冲突要好。我们必须看到，这是一个学习、参与、学会妥协、相互尊重和逐渐形成包容性共识的过程。如果有关部门一方面善加引导，不断训练；另一方面进行监督，不断改良，则有望将其上下结合并形成良性互动。俗话说，“有恒产者有恒心”，设想一下，一旦深度城市化推动这个人数达到3亿～4亿，甚至7亿～8亿，会是什么样的局面？这必将全面重塑中国的增长、经济、社会、生活、文化和政治。这种潮流一旦开启则浩浩汤汤，无法阻挡。 MfgCVqDn/EoDfD6L3gpsw1ccBQZa738XWoq8mBEvkKBdPlBkLtnevnGP3F5cwu1F