城市群战略：智慧城市与乡村振兴

不同于传统意义上的东中西部划分，我们把中国的区域经济划分为四种类型——沿海发达经济带（三个三角洲）、产业转移十字星区域（中原到湘中，武汉、皖江以及成渝）、能源和地缘经济区（内蒙古、西北和西南沿边城市等）和次级经济区（例如东北老工业基地、海南岛等）。东部沿海发达地区将进入城市管理升级和精细化运作阶段，并带来生产型服务业的蓬勃发展，这里是未来“中国创造”和“中国服务”的大本营。对于产业转移带而言，人口加速集聚并就地吸收中西部农村的剩余劳动力，在全球第四次产业大转移过程中实现产业升级，那里将是未来中国制（智）造的基地。至于能源和地缘经济区，随着中国在亚太周边国家战略性布局的展开，相应的边境贸易、跨国交通和能源通道（包括能源深加工）的大发展也会带来更大的城市化和产业化机遇。再用现代运输网络基础设施连接这几类经济区，包括高铁（含城际铁路、地铁）、重载货运铁路、干线和支线机场（含低空通航）、高速公路网、油气管网、主干电网、水利调配网、光纤数据网等，形成人流、物流、资金流、信息流的高效畅通。一个由20～30个核心城市群构成的城市化核心地带即将有力地在亚洲中部崛起。目前三湾联动——粤港澳大湾、长三角大湾和环渤海湾，正在成为发展的超级热点。

以2017年3月5日粤港澳大湾区写入《政府工作报告》为标志，粤港澳合作进入世界级湾区经济共建时代。2017年7月1日上午，在习近平主席的见证下，香港特别行政区行政长官林郑月娥、澳门特别行政区行政长官崔世安、国家发展和改革委员会主任何立峰、广东省省长马兴瑞共同签署了《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》。其目的在于将粤港澳大湾区建设成更具活力的经济区、宜居宜业宜游的优质生活圈和内地与港澳深度合作的示范区，打造国际一流湾区和世界级城市群。粤港澳大湾区包括广州、深圳、珠海、东莞、惠州、中山、佛山、肇庆和江门共9个内地城市和香港、澳门两个特别行政区，形成了“一个国家、两种制度、三个关税区和四个核心城市”的跨区域、跨制度的战略格局。从经济规模上来讲，1.36万亿美元的体量已经超过美国旧金山湾区，仅次于东京湾区和纽约湾区，位居世界第三，但从人口和面积角度来说都是世界首位的，集装箱吞吐量和机场旅客吞吐量也是世界第一。同时，它又拥有得天独厚的区位优势，还是我国创新能力最突出的区域，所有这些优势都为建成国际一流湾区和世界级城市群奠定了坚实的基础，将为“一带一路”倡议助力。

继粤港澳大湾区建设规划提出之后，浙江与上海加快合作步伐，积极推进环杭州湾大湾区的建设。2017年7月，浙江党政代表团去上海考察，当晚两省市举行了经济社会发展座谈会，各自表达了对加强长三角经济圈和环杭州湾大湾区建设的美好愿景。实际上，环杭州湾大湾区的概念早在2003年就已经提出，但局限于浙江省单方面的规划，十几年来，虽然成果显著，但优势尚未充分发挥。为此，更需要发挥上海建设世界级城市群的辐射效应，优势互补、协调发展。

环杭州湾地处沿海开放带、长江经济带、长江三角洲城市群与“一带一路”等多重国家战略的交汇点。无论是经济区建设，还是城市群建设，优势互补、错位竞合才能协调发展。相比粤港澳大湾区，环杭州湾大湾区在人口密度、经济效益等方面处于劣势，为此更要积极融入以上海为中心的长三角经济区，形成以上海为龙头，以杭州为中心，充分发挥宁波舟山港和洋山深水港的优势，使其成为江海联运的枢纽点，提高其核心竞争力。同时北向的长江湾区，即启东、南通也在积极谋划，蓄势待发。这就需要对各城市的功能进行明确的划分，充分发挥各自的比较优势。长三角大湾区是双湾加一湖区，即杭州湾、通州湾和大太湖，这将成为最具潜力、全球最大的超级大湾区。

环渤海大湾区实际上就是京津冀一体化的升级版，辐射面涵盖京津冀城镇群、山东半岛城镇群和辽中南城镇群，它大大拓展了“首都经济圈”的辐射范围。自20世纪80年代“首都圈”概念提出以来，京津冀在产业、交通、生活等各方面加快了相互融合的步伐。为了推动京津冀协同发展，该战略在2014年2月被提高到国家战略的高度，区域融合的步伐进一步加快。根据“十三五”的规划，京津冀将进一步在税收、海关、公共服务、交通、环保和产业一体化方面加强合作对话。环渤海湾的中心地带在河北唐山市辖区的曹妃甸，它是连接东北的桥头堡，是唐山市打造国际航运中心、国际贸易中心、国际物流中心的核心组成部分，是河北省国家级沿海战略的核心，是京津冀协同发展的战略核心区。

在户籍改革方面，放开二线城市、一线及特大城市周边卫星城镇的户籍，确认已经转移至城镇的农民工及其直系亲属的市民身份。初步实现全国范围内的公共服务均等化，特别是开放关键的农民工职业培训、子女教育和基本住房保障。数据显示，一般农民工在城市的时间平均为8～9年，一旦解决户籍瓶颈，则有非常大的提升空间，这对他们自身的发展和城市进步都有很大帮助。当然，基于目前特大城市的资源分布状况，恐怕现阶段也不能将户籍改革妖魔化和完美化，户籍改革只是取消制度障碍，外来人口都可以均等地获得城市的基本公共资源，但要进一步长久定居并且成就事业，必须通过自身努力来实现，类似美国的投资移民、技术移民，亦需要证明自身的价值创造能力，积分入户应该是一种现实的手段。户籍改革是一种反哺，一开始肯定是个分蛋糕的过程，它不大可能完全由市场自发地进行，需要高度的政府主动性强制实施才能操作。解决问题的关键在于中央政府转移支付的机制设计，转移支付（还有新增建设用地指标等）应当依据当地的常住人口而非户籍人口规模进行分配，这将在很大程度上缓解地方政府在纯公共财政支出方面的压力，也有利于缓解原住民与新增居民之间的利益冲突。

在土地制度改革方面，保障农民合法的土地财产收益权。土地改革的核心理念应是平等保护物权，把本应归属农民的权益归还给农民。关键在于集体土地市场化改革，集体建设用地的直接入市、自由流转将成为政府土地政策改革的大方向。数据显示，目前传统的“土地财政”模式正在被逐步打破，一方面，土地出让的成本正在不断攀升，地方政府土地出让收益的空间必然收窄；另一方面，土地出让的收益也正在被其他开支分流。而土地流转的交易税费逐年攀升，在地方财政收入中的占比也不断提高，已经超过土地出让收益所提供的城市建设资金量级。因此，集体建设用地的自由流转并不会给地方政府的土地收入带来明显的掣肘，相反，土地自由流转增多还能为地方政府税收增加新的来源。

因此，未来的土地制度改革主要包括两方面：其一是征地制度的改革和建设用地增值收益分配方式的调整。我们将看到对集体建设用地直接入市的逐步有条件确权和放行，以及对城乡接合部更大力度的改造，如广东“三旧改造”的经验有望在更大范围内推广。其二是农村承包土地使用权的合法流转，盘活农业用地和农村宅基地，推进农业向集约化发展。这是实现农业现代化和规模化经营的基础，亦是解决农业、农村长期发展的关键手段。无论是建设用地转让的收益分配重构，还是农用地经营性流转，都将充分体现农民的土地权益，最终都会使农民和农民工的财产性收入有显著提高。

在财税体制改革方面，重点是建立“扁平化”的财政层级框架，合理划分中央、省、市县三级事权和支出责任；完善转移支付制度和财政预算制度。《预算法》需要升级为《公共财政法案》，强化人大对全口径预算的监督，包括预算内（例如，三公经费）、预算外、土地财政和国有资本资产，这也是借鉴英国百年“光荣革命”的最重要成果。一旦公共收支开始在阳光下运行，地方政府就完全可以正大光明地进行加杠杆和举债操作，并受到市场机构的监督和市场纪律的制约。同时推进财权、事权合理划分，上收部分事权，特别是那些基础性的、外部性强的、跨区域的和地方政府有动力扭曲操作的事权，例如食品安全、流域环境保护、基本社会福利等。为了扩大地方财源，同时强化地方政府的公共服务意识，还需要推出累进式存量房产税、赠与和遗产税。当下中国需要更多的是针对财产存量而非收入流量的税收调节，这反映出资本积累到一定程度后的两极分化的必然趋势，改变目前亲资本仇劳动的税制性质，将有利于收入分配改革的真正展开。

合理划分大城市群管理层次，创新城市管理模式，这包括两个主要方面：一是城市群管理机制创新，都市圈内各城市的协调合作需要一个相对独立的组织进行统筹，长三角城市群市长联席会议可以是一种选择，也有很大的改良和升级空间；二是行政区划调整，中国的行政区划是与等级化城市管理体制相联系的。改革开放以来，快速转型的经济体制与相对缓慢的行政管理体制转变之间的矛盾日益突出，导致区域间非规范竞争和城镇化进程滞后。

为了强化中心城市的竞争力，促进区域的同步发展，行政区划调整也就成了重要的手段。最近几年，上海、北京、天津、重庆、长沙、芜湖、扬州、沈阳等城市都进行了不同程度的区划调整。通过区划合并、撤县（市）设区等调整，减少了管理层级和行政制度障碍，直接扩大了中心城市用地与功能重组的空间，提高了中心城市的竞争力和实现更大区域范围内的协调发展。目前位于重点城市群区域内的60万人口以上的县、中心镇等升级为中小卫星城市的试点正如火如荼地进行中。

此外，一旦实现更高密度的人口聚集，则特别需要缓解特大城市中心城区的压力，强化中小城市的产业功能，增强卫星小城镇的公共服务和居住功能，推进通信、供电、供排水等基础设施的一体化建设和网络化发展，这就要求城市必须建立起高度智能的城市信息管理系统，以及与之紧密相连的居民信息管理系统、城市交通系统、水电网络系统、楼宇安防系统等一系列智能系统。全面融合了新一代信息技术产业各关键领域的“智慧城市”，将极有可能成为解决城市精细化管理问题的最关键切入点，这必将大大提升城市的承载能力和自身运营管理能力。同时，为了营造更为集约和更具可持续性的城市生活方式，需要绿色技术的大力支持，“美丽中国”战略将环保的重要性推向空前的高度，可以设想，未来污染治理、资源再生、生态修复、环保高效材料等将成为城市新的产业热点和投资方向。

中国城镇化健康发展的重要前提是确保粮食安全，这关系到发展现代农业的问题。随着新型城镇化的稳妥推进，三农问题中的农民和农村问题会逐渐解决，而现在最重要的就是农业问题——农户逐渐转变为市民家庭，务农人口下降和土地流转将为发展现代化农业提供机会和空间。

十八大报告提出，“发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”，因此农业现代化指的就是农业经营模式实现要素投入的集约化、生产方式的专业化、生产管理的组织化和社会化。农业生产组织由一家一户单干向互助合作模式转型，发展集约化、专业化、社会化相结合并最终指向市场化和多种形式的农业规模经营，将成为未来的主攻方向。其基本精神是，在坚持农户作为农业生产经营主体的基础上，创新发展专业大户、家庭农场、专业合作社、农业产业化等生产经营形式。

统一经营形式包括农村集体经济组织、专业合作社、农业产业化龙头企业等。短期来看，由于中国目前的农业生产组织形式属于典型的小农经济，很难一步跨越到美国那样公司化且超大的农业生产规模。另外，从城镇化、农业现代化协调发展的角度看，目前中国的第三产业发展尚不足以支撑起大量农民离开土地，分散的土地格局短期内无法改变。所以在未来相当长的一段时间，农户仍然是农业生产的经营主体，创新发展专业大户、家庭农场、专业合作社、农业产业化等生产经营形式将是未来一段时间“统一经营”的主导。

预期政府将大力增加农业的科技投入，促进农业生产集成化、劳动过程机械化和生产经营信息化，完善农田水利建设，促进农业产业化，建设高产农田，从而提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，确保粮食供应。

从资本市场来看，比较确定的受益领域在于：农业资源型企业，农业机械农资产业链，为农业提供产前、产中、产后服务的企业等。前两类企业分别直接受益于规模化经营带来的生产效率提升和基础设施投入增长，而第三类企业容易被忽略，也是短期政策明确的导向，未来机会可能更大。农业部部长在讲话中就曾强调种养环节应该留给农民，而为农业生产提供技术、加工、流通等环节，为农民提供社会化服务的企业将在未来得到扶持和鼓励。农户“统一经营”后对产品、服务、营销能力的要求都和分散状态下有很大的差异，而相应的农业服务企业的资源整合优势凸显，有助于进一步推动相关领域的集中度提升，技术领先、服务意识强的企业将在未来获得高速成长。 dB0T9C5pzBqv9LIF5deT5ia1a02L/QW3WTgC6TIwVOGoC2bxqFf097RglwgmoiYT