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杨 秀
摘 要： 随着自媒体的大量出现，互联网广告的监管难度增加，《互联网广告管理暂行办法》中确立了以广告主自治为核心的广告监管体系。除此之外，互联网广告的监管还离不开公众的参与。通过各种方式调动公众参与监督违法广告的积极性，保障公众对违法广告的投诉、举报权，才能最终形成“主体自治、行业自律、社会监督、政府监管”的互联网广告社会共治“生态圈”。所以说，未来建构由多方共同参与的广告治理“生态圈”将是互联网广告治理的“新常态”。
关键词： 互联网广告 社会共治 生态圈
2016年7月4日国家工商行政管理总局令第87号，即《互联网广告管理暂行办法》(以下简称《办法》）向外界公布。至此，历时十个多月的互联网广告监管规范终于显现出了它的庐山真面目。《办法》总共近30条，于同年9月起正式实施。有媒体评论认为，随着《办法》的出台，我国互联网广告的面貌将会大有改观，互联网广告也将会以新的形象示人。 [1] 事实上，自从“魏则西事件”发生后，互联网广告监管的步伐明显提速。国家互联网信息办公室于6月25日发布《互联网信息搜索服务管理规定》(以下简称《规定》），其中就对从事互联网信息搜索推广服务做出了具体的要求，如要求“提供付费搜索信息服务，应当依法查验客户有关资质，明确付费搜索信息页面比例上限，醒目区分自然搜索结果与付费搜索信息，对付费搜索信息逐条加注显著标识”等。此后，从事互联网信息搜索推广服务的相关企业纷纷采取了整改措施，一些甚至提出将撤回全部医药广告。 [2] 而《办法》将所有利用互联网进行商品、服务展示、推广的活动均纳入广告的范畴，明确认定提供互联网信息搜索推广服务就是广告活动。目前，各种形式的与商品、服务有关的网络推销服务，都要受到《广告法》《规定》等相关规范的监管。不过，《办法》在理念和制度方面，呈现出监管与发展理念融合、新旧制度融合的特点。具体而言，这些特点体现在以下四个方面。
“十二五”时期，全国广告经营额年均增长17.6%,截至2015年底，全国广告经营额5 973亿元，比2010年增长了1.5倍，已跃升为世界第二大广告市场。2015年度中国互联网广告核心数据显示，中国互联网广告市场规模达到2 093.7亿元，同比增长36.0%,较上年增速有所放缓，但仍保持高位。
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而互联网广告的发展也从弹窗广告、电子邮件广告、富媒体广告、搜索推广到程序化购买
包括RTB广告）等，形式、种类多种多样。不过，随着广告形式的增加，带来的却不仅仅是公众生活的便利。干扰型广告的大量存在，不仅让公众不胜其烦，还会出现插件屏蔽、流量劫持等严重影响公众网络体验的情况，甚至还可能造成经济利益的损失。但是,2015年修订后的《广告法》中专门针对互联网广告的规定仅有三条，根本无法满足互联网广告发展及对其监管的需要。
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而《办法》第三条指出，“本办法所称互联网广告，是指通过网站、网页、互联网应用程序等互联网媒介，以文字、图片、音频、视频或者其他形式，直接或者间接地推销商品或者服务的商业广告”。可见，《办法》将所有通过网络媒介的推销服务均认为是广告活动。而这也是基于对当前各类互联网商业广告的本质所做出的判断，如今互联网已经将信息、关系、服务融为一体，而其中的任何形式都可能是为“商品或服务的推销”这一根本目的服务的。难怪，《规定》出台之后，就有文章感叹，“一夜之间，互联网公司都成了广告公司”
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。其实这也不奇怪，只要有信息、关系、服务存在，就会存在广告，既然网络媒介在功能上都已深度融合，因此自然也就具备了从事广告推销或展示服务的条件。不过，《办法》还是列举了一些互联网广告的形式，主要包括：①推销商品或者服务的含有链接的文字、图片或者视频等形式的广告；②推销商品或者服务的电子邮件广告；③推销商品或者服务的付费搜索广告；④推销商品或者服务的商业性展示中的广告，法律、法规和规章规定经营者应当向消费者提供的信息的展示依照其规定；⑤其他通过互联网媒介推销商品或者服务的商业广告。因此，《办法》中进一步加强了对前三类互联网广告的监管力度，使规范更加完善，发挥了补丁的作用。而第四类则主要是针对随着大数据技术发展而产生的程序化购买这一新兴广告形式。
《办法》虽然从互联网广告发展中存在的问题出发，首要解决当前监管中规范不完善、力度不够的问题，但是，针对我国广告业发展基础薄弱、潜力和空间尚未被充分挖掘的现状，促进产业健康发展也是非常重要的政策诉求。几乎在《办法》颁布的同时，国家工商行政管理总局发布了《广告产业发展“十三五”规划》(以下简称《规划》）。其中就提到了我国广告产业发展面临的严峻形势：“与发达国家相比，广告业规模在国内生产总值中的比重较低，发展质量和效益还处于较低的水平。市场主体小、散、弱导致行业低效服务过剩，发展方式粗放，结构性矛盾突出。传统和新型产业形态缺乏标准引领，产业融合乏力……总之，我国广告业的发展现状与当前我国经济、社会和文化发展的要求还有一定差距，广告业创新发展任重道远。”对此，《规划》提出了“十三五”期间广告产业发展的几项重点任务。比如，要求提升广告企业的服务能力：“打造具有国际化服务能力的大型广告企业集团，服务国家自主品牌建设，提高对自主品牌传播的综合服务能力，争取能产生年广告经营额超千亿元的广告企业集团,20个年广告经营额超百亿元、50个年广告营业额超20亿元的广告企业。培育一批创新能力强、具有专业服务能力的大型骨干广告企业，提高其在广告服务及相关专业领域的竞争力，产生200个年经营额超亿元的骨干广告企业。”再比如，还有一项举措是推进广告产业融合发展：“支持广告业与互联网产业融合发展，规范数字广告程序化交易管理，建立新的数字广告生态。鼓励广告业以‘互联网+广告’为核心，实现跨媒介、跨平台、跨终端整合服务。”
所以说，我国广告产业的创新发展仍然面临很多困难，《办法》在制定过程中就听取了相关业界的意见，体现了规范对产业创新发展诉求的考量和满足。 [6] 除此之外，《办法》的出台将发挥对产业创新发展的引导功能。有学者指出：“可以预见，随着《互联网广告管理暂行办法》的深入执行，一个公平公正、透明高效的互联网广告商业环境将值得期待。而一个规范、健康的互联网商业环境，也将帮助企业探索出更加健康、更具可持续发展之力的商业模式。” [7] 而《办法》通过对一些广告传播中的“初级手段”的制约，如确保弹窗广告能够一键关闭，不得以欺骗方式诱使用户点击广告内容；未经允许，不得在用户发送的电子邮件中附加广告或者广告链接等，由此引导广告走创新发展之路，尤其是朝着融合化、智能化的更“高端”方向发展。还有，《办法》通过对不正当竞争行为的规制，有利于规范企业的广告市场竞争行为。比如，《规定》明确要求“互联网广告活动中不得有下列行为：(一)提供或者利用应用程序、硬件等对他人正当经营的广告采取拦截、过滤、覆盖、快进等限制措施；(二)利用网络通路、网络设备、应用程序等破坏正常广告数据传输，篡改或者遮挡他人正当经营的广告，擅自加载广告；(三)利用虚假的统计数据、传播效果或者互联网媒介价值，诱导错误报价，谋取不正当利益或者损害他人利益”。可以预见，大量技术含量低、创意能力欠缺、市场经验不足的广告公司将随着《办法》的推行而被迫退出市场，而那些勇于创新，还有在创意、市场策略等方面具有特长的广告公司将会迎来更大的发展机遇。 [8]
此次《规定》的出台主要是解决互联网广告发展和监管法律规范不完善的问题，是《广告法》的重要补充。如同我国对互联网信息内容的监管模式主要还是将过去传统媒体内容监管经验的一种创造性的“平移”或“嫁接”，《办法》针对互联网广告的监管也采取了新旧监管制度的融合模式。融媒体时代，传统广告的一些监管制度同样可以适用。这主要体现在：①针对特殊类型产品、服务的广告采取审批、许可制。第五条规定，“法律、行政法规规定禁止生产、销售的商品或者提供的服务，以及禁止发布广告的商品或者服务，任何单位或者个人不得在互联网上设计、制作、代理、发布广告”。还有，第六条规定，“医疗、药品、特殊医学用途配方食品、医疗器械、农药、兽药、保健食品广告等法律、行政法规规定须经广告审查机关进行审查的特殊商品或者服务的广告，未经审查，不得发布”。这就是依据不同的产品类型建立的分类审批的管理制度。《办法》出台之后相关部门会强化这方面的执法力度，以保障规范的有效实施。②作为广告发布者、广告经营者承担部分的广告监管义务，对广告发布者、广告经营者加以重点管理。如第十二条，“互联网广告发布者、广告经营者应当按照国家有关规定建立、健全互联网广告业务的承接登记、审核、档案管理制度；审核查验并登记广告主的名称、地址和有效联系方式等主体身份信息，建立登记档案并定期核实更新。互联网广告发布者、广告经营者应当查验有关证明文件，核对广告内容，对内容不符或者证明文件不全的广告，不得设计、制作、代理、发布”。不过需要注意的一点是，“不同于传统广告，《办法》将互联网广告发布者的行为特征界定为‘推送或者展示’，并规定能够核对广告内容、决定广告发布的自然人、法人或者其他组织是互联网广告的广告发布者，依法承担《广告法》所规定的预先查验证明文件、核对广告内容的义务” [9] 。此外，第十二条第三款还提出互联网广告发布者、广告经营者应建立广告审查员制度。“互联网广告发布者、广告经营者应当配备熟悉广告法规的广告审查人员；有条件的还应当设立专门机构，负责互联网广告的审查。”这些都体现了《办法》对传统广告监管经验和制度的借鉴，一些传统广告的监管制度仍然是互联网广告监管制度的重要组成部分，这就体现了融媒体时代广告监管中新旧制度的融合。
《办法》不仅注重对“发展”“监管”两种价值的平衡兼顾，更重要的是充分体现了融媒体时代信息内容监管规范的基本特征和未来趋势。
互联网广告的治理体系涉及不同的主体，而广告良性发展的生态圈一旦被破坏，其中任何一方的利益都会受到影响。政府担负着广告监管的主要职责，它的参与体现在对产业整体发展和监管的“顶层设计”，此外，还负责具体制度和规范的建设和实施。广告发布者、广告经营者一直是广告监管的重要参与者之一。随着数字媒体的发展，广告产业发生了很大变化。程序化广告的比例在逐年上升，程序化广告商业模式已日益成熟。这进一步推动了广告发布者、广告经营者在“推送或展示”服务中的监管责任。《办法》是第一部关于程序化广告监管的行政规范，也标志着程序化广告已经进入了监管时代。首先，确立了程序化广告的法律地位。《办法》第十三条指出，“互联网广告可以以程序化购买广告的方式，通过广告需求方平台、媒介方平台以及广告信息交换平台等所提供的信息整合、数据分析等服务进行有针对性的发布”。其次，对程序化广告的各个参与主体进行了划分。“广告需求方平台是指整合广告主需求，为广告主提供发布服务的广告主服务平台。广告需求方平台的经营者是互联网广告发布者、广告经营者。媒介方平台是指整合媒介方资源，为媒介所有者或者管理者提供程序化的广告分配和筛选的媒介服务平台。广告信息交换平台是提供数据交换、分析匹配、交易结算等服务的数据处理平台。”最后，确立了程序化广告参与各方的监管责任。《办法》第十五条指出，“广告需求方平台经营者、媒介方平台经营者、广告信息交换平台经营者以及媒介方平台成员，在订立互联网广告合同时，应当查验合同相对方的主体身份证明文件、真实名称、地址和有效联系方式等信息，建立登记档案并定期核实更新。媒介方平台经营者、广告信息交换平台经营者以及媒介方平台成员，对其明知或者应知的违法广告，应当采取删除、屏蔽、断开链接等技术措施和管理措施，予以制止”。此次《办法》的出台，与传统广告监管制度最大的不同还在于监管体系中广告主地位的明显上升。这是因为新媒体时代广告传播权力发生了转移，广告主可以通过自设网站或者拥有合法使用权的互联网媒介自行发布广告，也可以委托互联网广告经营者、广告发布者发布广告。相较于《广告法》将监管重点放在广告发布者、广告经营者，《办法》将广告主作为第一责任人。这是监管政策与时俱进的体现，预示着“广告主自治”将成为今后广告监管的核心制度之一。对于广告主的义务，《办法》第十条明确提出，“互联网广告主应当对广告内容的真实性负责”。“广告主发布互联网广告需具备的主体身份、行政许可、引证内容等证明文件，应当真实、合法、有效。”还特别要求，“互联网广告主委托互联网广告经营者、广告发布者发布广告、修改广告内容时，应当以书面形式或者其他可以被确认的方式通知为其提供服务的互联网广告经营者、广告发布者”。随着自媒体的大量出现，《办法》确定了以“广告主自治”为核心的广告监管体系。除此之外，互联网广告的监管还离不开公众的参与。通过各种方式调动公众参与监督违法广告的积极性，保障公众对违法广告的投诉权、举报权，才能最终形成“主体自治、行业自律、社会监督、政府监管”的互联网广告社会共治生态圈。由此可见，新时期由多方共同参与的广告治理生态圈将是互联网治理的新常态。
不难看出，《办法》的出台为自媒体广告的监管将提供了更加有利的制度保障。对于自媒体广告的监管，《办法》明确了广告主的监管责任，需对“真实性”负责。另外，对于未参与互联网广告经营的互联网信息服务提供者而言，也需要承担相关的责任。《办法》第十七条提到，“未参与互联网广告经营活动，仅为互联网广告提供信息服务的互联网信息服务提供者，对其明知或者应知利用其信息服务发布违法广告的，应当予以制止”。这就表明，对于互联网广告中此类主体的监管主要是借鉴了信息网络传播权中的“红旗原则”，互联网信息服务提供者需要为违法广告承担有限的责任。此外，自媒体广告的发布者、经营者，在从事“推送或展示”服务时，也需要承担相应的责任。
互联网技术的发展，推动“赋权”的同时，也使得权力变得不能够任性。公私法融合背后体现的是面对社会新的问题，监管制度正在走向融合。特别是互联网信息内容的监管方面，一些私法规则，比如“通知删除”制度等值得借鉴。《办法》多处体现了广告监管为适应新常态而进行的创新。第十一条，“为广告主或者广告经营者推送或者展示互联网广告，并能够核对广告内容、决定广告发布的自然人、法人或者其他组织，是互联网广告的发布者”。第十七条，“未参与互联网广告经营活动，仅为互联网广告提供信息服务的互联网信息服务提供者，对其明知或者应知利用其信息服务发布违法广告的，应当予以制止”。第十条第四款，“互联网广告主委托互联网广告经营者、广告发布者发布广告，修改广告内容时，应当以书面形式或者其他可以被确认的方式通知为其提供服务的互联网广告经营者、广告发布者”。这些都充分地体现了广告监管制度与时俱进，从互联网发展规律出发，理性应对的政策取向。特别是，从中可以看到，权力的谦抑和保持了必要的“克制”，这是符合社会发展趋势的。互联网广告发布者或者经营者之所以不再是广告监管的核心，这是因为互联网的技术特点决定了对终端所呈现的广告内容，广告主可以随时更改，而不再像传统媒体时代，广告内容一旦提交给媒体后，不会再改变。而互联网广告是“易变”的，如果再让广告发布者承担与过去相同的责任，就是不合理的，也是不近人情的，更不会有效。由此可以看出，《办法》既具有前瞻性，又从实际出发，是与社会有效互动的成果。2001年《北京市网络广告管理暂行办法》第十条曾这样规定：“经营性互联网信息服务提供者发布网络广告，应将制作完成并经过审查的网络广告上传至‘网络广告管理中心’，同时附加网站注册得到的电子标识、企业所属审查员的代码，以及广告发布的计划。‘网络广告管理中心’将根据广告发布计划将该网络广告发送至目标网站，并于计划执行完毕后，将该广告的相关资料自动返还给提交广告的网站。对于已具有集中发布网络广告性质的网站或‘网站联盟’性质的网络广告运作联合体，其广告发布部分的数据库应与‘网络广告管理中心’实现联网。”显然，这条规定在今天看来，不仅会严重影响广告发布的效率，而且在广告数量和种类如此丰富的现实情况之下，也很难具有可行性。在这方面，《办法》确立的社会共治模式明显有了很大的进步。
此外，监管创新，还体现在对管辖权的规定上面。根据互联网广告的特征和互联网广告业发展的新趋势，《办法》对互联网广告违法行为的管辖权进行了规定。“一是以广告发布者所在地管辖为主。根据《工商行政管理机关行政处罚程序规定》中确定的广告发布者所在地管辖的原则为基础，《办法》第十八条规定了‘对互联网广告违法行为实施行政处罚，由广告发布者所在地工商行政管理部门管辖。广告发布者所在地工商行政管理部门管辖异地广告主、广告经营者有困难的，可以将广告主、广告经营者的违法情况移交广告主、广告经营者所在地工商行政管理部门处理’。” [9] 同时，还要求以广告主所在地、广告经营者所在地管辖为辅。而对广告主自行发布广告的，由广告主所在地管辖。这种政策的灵活性，有利于监管效率的提升，确保规范的有效实施。总之，《办法》中很多地方都体现了监管制度的创新，这些也都构成了文件的亮点。
融媒体时代不仅对政府的广告监管来说是一次全新的挑战，而且对公众权利的保障来说也是一个新的课题。互联网广告规范在促进产业发展，推动相关广告经营制度完善的同时，也需要加强对公众权利保障制度的探索。有学者指出，《办法》体现了用户权益保障成为立法保护的核心。具体包括对知情权、安宁权、自由选择权、投诉和举报权等权利的保障。 [10] ]不过，面对程序化广告等新兴事物，权利保障的问题也需要有新的思路。比如,RTB广告在运行过程中涉及对大量个人信息的使用，而如何充分保障公众的个人信息控制权，目前在我国的立法和实践层面都还面临不少的困难。 [11] 《办法》虽然体现了加强程序化广告监管的政策导向，但是，在公众权利保障等方面，今后还需要完善相关的细则。特别是，随着RTB广告的监管将从粗放阶段进入集约化时代，权利的保障需要更加精细化，这也是广告产业持续创新发展的需要。
互联网广告形式日新月异，新产品层出不穷，这背后的推动力是信息技术的发展。对互联网广告的监管，也需要有足够的技术作为保障，否则，对于违法广告的监管只可能是纸上谈兵。比如，《办法》规定广告主对广告真实性负有审查的义务，因此，行政监管主要是一种事后监管。而这种对于互联网广告的事后监管，在互联网条件下还面临很大的困难，如果脱离开技术的支撑，监管制度就根本不具有可行性。显然，这就需要借助技术手段才能达到事后监管的目的。国家工商行政管理总局相关负责人今年4月曾对媒体表示，国家工商行政管理总局已经委托浙江省工商局，建立国家互联网广告监测中心,2017年，就可以对互联网上95%的广告进行监测。 [12] 大数据时代，包括广告监管在内的社会治理都将会越来越多地运用到新技术和新举措，而这对于政府来说也将是更大的挑战。《规划》中提到，“提升依法监管、科学监管广告活动的能力。全面建成启用包括互联网在内的广告监测中心和监管调度指挥平台。分析、研判广告市场秩序现状、趋势和社会热点，及时发现、制止可能造成社会不良影响的广告和其他违法广告。加强事中事后监管，建立广告信用监管制度，完善广告活动主体失信惩戒机制”。因此，这一目标的实现，就需要治理体系中的相关各方继续加强相互沟通、交流，共同应对新技术对互联网广告发展及其监管所带来的困难和挑战。
(本文获2016第15届中国广告教育学术年会论文评选优秀奖)
【参考文献】
[1]互联网广告将被明确标识,新政将掀起一阵“腥风血雨”[EB/OL].http://www.iimedia.cn/43153.html.
[2]360搜索宣布:放弃一切消费者医疗商业推广业务[EB/OL].http://www.chinanews.com/it/2016/05-03/7857011.shtml.
[3]吕荣慧.2015年中国网络广告市场规模突破2 000亿[EB/OL].http://report.iresearch.cn/content/2016/04/259999.shtml.
[4]全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国广告法(2015)[EB/OL].http://www.chinalawedu.com/falvfagui/22016/wa15042 79431.shtml.
[5]一夜之间,互联网公司都成了广告公司[EB/OL].http://mini.eastday.com/a/160710182132775-2.html.
[6]互联网广告纳入国家规范利好长期发展利欧数字多方位洞见解读[EB/OL].http://www.17emarketing.com/html/dongtai/2016/0713/5213.html.
[7]喻国明.《互联网广告管理暂行办法》释放了什么信号?[EB/OL].http://www.jiemian.com/article/736597.html.
[8]罗超.互联网广告新规正式出台哪些行业将会受到重大影响[EB/OL].http://www.huxiu.com/article/155383.html.
[9]人民日报记者独家采访工商总局有关负责人解读互联网广告新规[EB/OL].http://www.sdaic.gov.cn/sdgsj/xxgk/zcjd/xgjd/880925/index.html.
[10]朱巍.互联网广告新规四大亮点[EB/OL].https://www.toutiao.com/a63055 25161933537538.
[11]杨秀.大数据时代定向广告中的个人信息保护——《中国互联网定向广告用户信息保护行业框架标准》分析[EB/OL].http://www.cnki.com.cn/Article/CJFDTotalGJXW201505010.htm.
[12]国家工商行政管理总局:明年95%互联网广告将被监测[EB/OL].http://news.cctv.com/2016/04/23/ARTIHdjzre9suwc1NT5nBMUN160423.shtml.