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从1939年至1940年，抗战进入了相持阶段。日军大量增兵华北，一边“扫荡”，一边推行“囚笼政策”。所谓“囚笼政策”，实际是一种交通封锁的战法，即以“铁路为柱，公路为网，据点为锁”，不断对抗日根据地进行封锁和切割。
八路军总部有一张华北地形图，上面标识的新旧铁路线、公路线交织连贯，已经形成了一张巨网。此情此景，令时任八路军副总司令的彭德怀感到非常焦虑，他也由此产生了主动发起交通破袭战的设想。
1940年4月中旬，八路军总司令朱德奉命前往洛阳，然后秘密返回延安。作战科参谋潘开文负责护送朱德通过白晋路，启程前，彭德怀特地交给他一封信，并要他将信丢弃在日军的封锁线内。
信是写给国民党军庞炳勋的，上面透露八路军和国民党军将在华北发生严重摩擦，但信的内容全是假的，因为朱德到洛阳，为的就是与国民党方面谈判停止国共摩擦问题。
彭德怀抛出这封假信，不过是为了明修栈道，暗度陈仓，给他酝酿中的破袭战做铺垫而已。此举也确实起到了作用，事后日军参谋本部懊丧地总结说，八路军“扬言要与中央军一战”，实质却是要“转移、引诱、欺骗”他们的注意力，以便为大规模地集结兵力提供方便。
4月末，彭德怀让各兵团就破袭战谈看法。由于正太路位于“囚笼”的中心位置，将晋察冀和太行区隔离开来，被日军称为“钢铁动脉”，所以大家都提出应集中力量对正太路进行破袭。
4月份以后，八路军总部的作战室内挂上了一幅正太铁路地形图。彭德怀将地形图和敌情资料对照起来研究，终于发现日军的“囚笼政策”存在着一个它自身无法克服的弱点和破绽。
通过普遍筑碉堡，日军看似已将势力范围深入了抗日根据地，但各个碉堡都需要有人把守，在兵力分散的情况下反而形成了“敌后的敌后”。“敌后的敌后”的特点是交通线空虚、守备薄弱，这对八路军来说是一个有利的战机。
大破袭的轮廊逐渐成形，需要的只是继续准备和动员。
转眼进入7月中旬，随着“囚笼政策”愈演愈烈，华北抗日根据地大片地沦为游击区，根据地内仅剩下两座县城，一座是太行区的平顺，一座是晋西北的偏关。原来只需一面交纳粮税的群众变成两面负担，即既要负担抗日政府，又要负担伪政权，不但使他们的生活压力越来越大，而且八路军在给养筹措方面也因此变得困难起来。
彭德怀对八路军进行检阅，举手敬礼者即为彭德怀
在国际上，英法两国屈服于日本，相继关闭滇越铁路和滇缅公路，中国的西南国际交通线被截断。当月，八路军总部曾收到一份秘密情报，情报显示日军正在准备“八月进攻西安”，也就是西北国际交通线同样存在着被截断的危险。
从4月起，华北田野里的青色高粱变得又高又密，它们像帐幕一样，俗称“青纱帐”，是打游击战最好的掩护。“青纱帐”茂密旺盛，也就意味着游击战争的黄金季节到了。外部压力倍增，内部战机已至，朱德对八路军副参谋长左权说：“大家老盼着打，我看可以开始行动了。”
没过几天，彭德怀即在总部主持召开军事会议，将破袭战方案正式确定下来。按照方案，八路军将重点破袭正太路，使用兵力不少于二十二个团。
7月22日，总部向各兵团发送密电，传达破袭战预备命令。这一标明“十万火急”的绝密电报同时发到延安，呈报中央军委。
在敌后碉堡密布的情况下，组织这样统一的有计划的大规模破袭战，可不是一件容易的事。战前彭德怀的指示非常详细具体，他下令对每一个攻击目标进行侦察，需要特殊破坏技术的水塔、隧道、桥梁，还必须派出便衣组并配以技术人员，以计算药量和作业。
为了完成这些要求，从总部到各师旅团，参谋人员全都加入到了侦察员的行列，就连一些旅级干部都化了装，在铁路沿线侦察地形。
战前的保密工作也做得非常好，从彭德怀特意抛出的那封假信开始，华北日军就一味相信八路军还在与国民党军摩擦，而浑然不觉预定的出击目标其实就是他们。
不过为了防止被敌人发觉，保障各地能够同时进行突袭，彭德怀仍决定提前发动战役。这使得中央军委在收到预备命令的情况下，尚未做出正式批复，军事行动就已经开始了。