罗马共和制与抽签

在罗马共和制下，雅典式的抽选并不存在。各种官员都经由选举产生，元老院则由前高官组成。由于前官员都是经过选举产生的，选举间接影响了元老院的构成，可以说罗马所有当权者都是选举产生的。前面引用过亚里士多德的名言：“抽签分派官职可以说是平民（亦即民主）政体的做法，而选举各种官员则具有寡头政体的性质。”如果采用这种标尺的话，罗马共和国显然不是一种民主的政体；它的性质是一种带有明显寡头特征的混合政体。

但不存在抽选并不意味着，在罗马共和制下抽签不起任何作用。有学者认为，罗马共和国很少使用抽签，这是一种误解。 本节将显示，实际上，抽签在罗马共和政治中被广泛运用，不过它不是用来随机抽选执政与行政团队，而是用来与投票搭配，解决单靠投票无法解决的问题。在投票之前，抽签可以用于决定什么人、在哪个投票单位中投票。在投票过程中，抽签可以用于决定哪个单位先投票、哪个单位后投票。在投票以后，抽签可以用于决定哪位获选官员分到什么职责。一言以蔽之，在罗马共和制下，抽签曾被用来在各种政治势力之间制造平衡，防止某个人、某个群体独霸政治权力。当然，这里所说的“平衡”不一定是一碗水端平式的平衡；相反，它往往是带有强烈偏向性的平衡。不过，尽管带有偏向性，“平衡”又意味着对弱势方网开一面，不实行全面封杀，以免弱势方强烈反弹，致使大局动荡。这种偏向一方的“平衡”正是罗马混合政体寡头特征的表现。

在其存在的近五百年间，尽管罗马共和国所向披靡、一路高歌，从台伯河畔的蕞尔小邦强势崛起，逐步称霸意大利半岛，进而在地中海世界建立起地跨欧亚非三洲的帝国，它也几乎无时不处于各种错综复杂的内外矛盾漩涡之中。因此，寻求平衡各种政治势力的方式，一直是这个混合政体不得不面对的严峻挑战。

第一，对外征战、领土扩张必然带来原有公民与新增属民之间的矛盾。一方面，在新增属民的压力下，必须逐步赋予他们中越来越多的人越来越大的公民权；另一方面，在原有公民的压力下，必须确保他们享有的政治优势不被颠覆。

第二，罗马社会一直存在贵族与平民的矛盾，尤其是在共和早期。即使经历了“等级斗争”后，差别也没有完全消失。 一方面，在平民的压力下，罗马的共和制必须逐步向他们开放越来越大的政治空间；另一方面，在贵族的压力下，它必须允许他们保留某些特权。

第三，除了继承性的身份差别外，罗马还是个严格的等级社会：根据财产拥有量，不同的人被划入壁垒森严的不同等级。 一方面，低等级的公民人数众多，不可能剥夺其参与政治的权利；另一方面，高等级的公民财大气粗，必须保证他们在政治过程中享有某种优先权。

第四，罗马原为一个不大的城邦，高级官员人数不多。随着领土越来越大，属民越来越多，一方面必须让这些官员在更大的范围、对更多的人行使权力；另一方面，必须防止那些手握重权的人称霸一方。

抽签是在上述诸方面实现平衡的一种不起眼，但又作用巨大的精巧机制。当然，单靠抽签未必能实现平衡，就好比雅典不能单靠抽选实现民主一样。前面提到，雅典民主制在实行抽选的同时，采用一系列配套措施，如同僚共治（collegiality）、短暂任期、连任限制、定期轮换等。事实上，为了实现政治平衡，在抽签之外，罗马共和制也多管齐下，采取了几乎同样的配套措施。除此之外，罗马还为平民保留了专门的政治参与渠道，如排斥贵族的部落平民大会和只允许平民担任的保民官。如果不采取抽签及其配套措施来争取政治平衡，也许罗马共和国早就被你死我活的争斗吞没了，根本不可能存活近五百年。

公民权与抽签

罗马共和国的历史就是一部扩张史。在扩张的过程中，如何控制、安抚、同化新增属民一直是它不得不面对的一大难题。它不能马上接纳所有新增属民作为完全公民、与原有公民平起平坐，因为这样做的话，原有公民很快就会被庞大的、不断膨胀的新公民淹没。但它也不能把新增属民完全排斥在外，一点也享受不到公民们才能享受的权利，一点也看不到有朝一日影响共和政治的希望。罗马共和国的做法是在两极间寻找平衡，抽签成为平衡机制中的一个支点。要认识这一点，必须对罗马人享受公民权的条件有所了解。

罗马对其属地、属民的统治方式可以称为“分而治之”，但这里所谓“分”并不仅仅指分裂、离间被征服的地区及其属民，以阻止他们联合起来、形成威胁；它还意味着对被征服地区及其属民区别对待，形成一套差异化的公民权体系，除原有公民外，有些地区的属民马上获得完全公民权，有些地区的属民获得部分公民权，有些地区的属民不享有罗马公民权，但可以实行程度不一的自治。另外，“分”还有一层含义，分阶段放开公民权，逐步同化治下的属民：让原先不享有公民权的人享有公民权；让原先享有部分公民权的人享有完全公民权。

罗马共和时期的新增属地与属民有以下几类。

(1）罗马公民在沿海各地设立的殖民地（简称“罗马殖民地”），建于公元前4世纪中期到公元前177年。罗马殖民者享有完全公民权，原居民开始时只是半公民，后来慢慢合为一体，获取完全公民权。

(2）自治市。少数自治市的居民享有包括参政权在内的完全公民权，如公元前381年的塔斯库勒姆（Tusculum);但多数自治市的居民只享有半公民权，包括交易、移民等民事权利，不包括罗马的参政权（投票权与担任公职权）。后来，一些自治市逐步为本地居民争取到完全公民权，到公元前133年前后，自治市居民与罗马公民的差别几乎彻底消失。

(3）拉丁地区，包括原本由拉丁居民居住的地区，由拉丁居民以及放弃公民权的罗马人于公元前180年前建立的殖民地（简称“拉丁殖民地”）。这类地区居民连半公民都算不上，只享有所谓“拉丁权”，如拥有财产与进行交易的权利、结婚的权利、移民等民事权利，但没有罗马的参政权。

(4）其他盟邦。即意大利半岛上其他与罗马签有条约的地区。在不挑战罗马霸权的前提下，它们得以保留自己原有的体制。这类地区居民享受的民事权利受到一定限制，罗马参政权当然就更谈不上了。

属地与属民的分类并不是某种制度设计的结果，而是慢慢演变形成的。因此，在空间上，这四类属地未必是截然分开的。实际上，它们犬牙交错，好似一幅零乱的马赛克拼图（见图2.4）。各类地区之间的差别主要是居民在权利义务方面的差别，这种差别存在了数百年。一直到同盟者战争（前91—前88）结束以后，完全公民权才覆盖波河以南的意大利全境居民，包括拉丁地区居民与其他盟邦的居民（前提是放下武器）。不过，此后不久，共和时期便戛然而止了。

在此之前，罗马网开一面，允许一般不享有完全公民权的人有机会获得投票权。自治市居民如移居罗马城就可获得完全公民权，包括投票权；享受拉丁权的人移居罗马城的话，也可以获得完全公民权，但前提条件是必须在家乡留下孩子。

除此之外，还有一类原本不享有公民权的人，有可能获得公民权，即奴隶。罗马社会是一个奴隶社会，存在大量奴隶。奴隶处于罗马等级社会的底端，连人都算不上，像其他物品一样，供主人任意支配。不过，如果经过正式途径获得解放，以前的奴隶就可变为“自由民”。自由民及其解放之后出生的子女享有公民权；而未经正式途径解放的奴隶则享有拉丁权。 这种做法与古希腊很不一样，在那里，即使被解除奴隶身份，他们仍然不是公民。

有可能获得参政权的潜在人口不是一个小数目。据估算，到公元前3世纪下半叶，罗马统治下的自由人口已达到300万，其中罗马公民、半公民及其家庭成员约为三分之一，50万人享有拉丁权，其余是盟邦居民。除此之外，还有大约200万奴隶。被解除奴隶身份的自由民肯定只占奴隶人口的一小部分，但其绝对数目恐怕很大，他们集中在罗马城，也在其他地方从事很多行业的工作，包括农业。

罗马这种对属民既分而治之，又网开一面的制度安排仿佛是一种诱饵，让体制外的居民看到了全面融入罗马体制的希望；它同时又好像是一道闸门，便于掌握开放公民权的节奏。

但获得投票权只是闯过了参政之路上的一道闸口而已。在开放这道闸口的同时，罗马设置了另一道关卡：投票单位的分配。前面已经提到，在制定法律、审理案件、选举官员时，罗马公民大会是按投票单位计票，而不是按人头计票。这里的投票单位是指百人队或部落，尤其是后者。任何人都必须作为某个部落的成员投票。部落是投票权的载体；离开这个载体，投票权只是个虚无缥缈的幻影。罗马原有公民都有其所属的部落；当获得投票权时，半公民与其他属民也必须被安排进入某个部落。

早年，罗马曾为获得投票权的新增完全公民设立新的部落。史料显示，在共和建立之初（公元前495年），罗马只有21个部落，它们主要分布在罗马城内及其近郊。在其后的250余年间，部落的数目缓慢增加，一共增加了14个。如前面图2.4所示，起初，新增部落设立在罗马城周边；后来设立的新增部落离罗马越来越远。被纳入新增部落的也许主要是罗马殖民地与自治市。通过这种方式，这两类属地的居民逐步解决了完全公民权问题。

公元前241年，部落的总数达到35个。此后，罗马的属地还在扩大，但部落的数目却被固定下来，一直延续至罗马帝国时期。部落总数固定以前，部落也许只是个地域概念，同一个部落的人都居住在同一片土地上。部落总数固定下来以后，新增完全公民只能被安排进入35个部落中的某些部落。因此，部落慢慢演化为一个行政区划概念，同一部落的人未必居住在空间上毗连的地域里，也许它包括若干彼此分离的地块。同一部落的人只在一个意义上同属一个单位，即当他们参加公民大会投票时。这时的部落有点像中国的户籍：即使人在外地，户籍依然不变；对社会上层尤为如此。

问题是，在这种部落格局下，如何处置新增公民？安排他们进入几个部落？进入哪些部落？这不仅对被安排的公民个人至关重要，对接受部落非同小可，对罗马共和制也是安危所系。

在个人层面，罗马的投票权看似平等，但罗马的各投票单位之间其实严重不平等。有些单位人数很少，如31个农村部落；有些单位则人数众多，如4个城市部落。不管单位包括多少人，每个单位都只算一票。在这种体制安排下，要想控制新增选民的影响力，最简便的办法就是将他们塞入少数几个投票单位。如此一来，无论新增选民的人数有多大，他们所在的投票单位终归是少数，不可能左右大局。这也正是罗马统治者屡试不爽的拿手好戏，抽签在其中扮演了必不可少的角色。

先看对拉丁人的处理方式。前面已经指出，享受拉丁权的人只要身处罗马城，就可以参加投票。但这种情况恐怕不是太多。从地图（见图2.4）上看，大部分拉丁地区离罗马城较远，只有少部分拉丁殖民地离罗马较近。即使克服了空间距离带来的交通问题，移居罗马城还得克服心态不平衡问题，因为与罗马公民比，他们连半公民都算不上；在身份观念极强的罗马社会，移居罗马城必然使他们时时处于被歧视的境遇。更何况，拉丁地区也不希望看到，更不会鼓励人口外流。

由于身居罗马城的拉丁人数量大概不多，解决他们的投票问题比较简单。既然在身份上依然是非公民，他们不能成为任何部落的正式成员。但不通过部落这个载体，他们又无从投票。怎么办呢？据李维记载，罗马设计了一个两便的机制：每次投票之前，先用抽签的方式挑选出一个部落来，拉丁人便在抽中的那个部落里投票。 为什么要用抽签的方式决定呢？因为各部落都不希望外来者打破其内部的政治平衡，毕竟各部落作为一个单位，选票如何投出，取决于部落内哪种意向占多数。既然没有任何部落愿意主动接纳拉丁人，抽签大概是各部落都能接受的唯一解决方案。把拉丁人平均分配到各部落行不行呢？当然不行，因为那会使拉丁人影响太多单位的投票意向，不符合罗马原有公民的利益。

即便这种灵巧的解决方式也暗含隐忧。虽然它已将拉丁人的影响限定在一个投票单位之内，但在重大问题决策上，投票竞争趋于白热化，这时一票也许可以定乾坤。遇到这种情况，为了避免发生意外，在投票之前，元老院会指示执政官发表公告：“凡未享有公民权者不得在罗马城及其周边40视距单位（stadia，约7.5公里）内逗留”，不自行离开者则会被强行驱离。 这也许是在例外情况下，罗马当局采取的特殊对策，是没有办法的办法，因为如果拉丁人留在那里，就得让他们通过抽签进入某个部落投票。在通常情况下，抽签就足以一箭双雕：既让拉丁人投了票，又让原有公民不必担心出现颠覆性后果。

处理自由民的投票问题就更复杂一点了，因为第一，与拉丁人不同，自由民是完全公民，不必身居罗马城就拥有投票权； 第二，到共和中后期，在罗马城及其周边地区居住着大量自由民，数量比拉丁人多得多。 因为有这两个特点，如果不加任何限制，自由民完全可能成为罗马政治中一股巨大势力。对自由民的一项限制是，他们不得担任国家公职或国家祭司。然而，解放之后的自由民出生的子女不受此限，他们是完全公民，拥有其他完全公民拥有的一切权利。显然，仅靠这一项限制不足以控制人多势众的自由民在政治中的影响力。更有效的限制方式依然是限制他们能够进入的部落。

在这个问题上，罗马的政策主线从一开始便是将自由民分配到四个城市部落，但其间该政策也出现过几次摆动，因为有政客希望打自由民这张牌。与农村部落相比，罗马的城市部落有3个特点：一是穷人为主，二是成员众多，三是只有4张选票。如果在立法、司法、选举中出现分歧，由地主占统治地位的农村部落可以轻易击败城市部落。 这就是为什么城市部落往往变为新增公民收留所的奥秘。

有文献记载，早在王政时期，自由民就被分到城市部落。 这种说法未必可靠，但有一点似乎是清楚的，在公元前312年前，这种做法是常态。那时，做出如此安排恐怕还主要不是出于政治原因，毕竟罗马在共和早期还没有开始大举扩张，奴隶与自由民数量也许都不大，且大部分的确居住在城市里。但到公元前4世纪中后期，罗马开始在意大利扩张，结果奴隶与自由民双双增加，导致城市部落人满为患，其中每位公民选票的价值相对下降。要解决这个问题，可以有两种办法。一是增加城市部落的数量，分流新增自由民；二是把一部分城市居民分流到人口较少的农村部落注册，哪怕他们依然居住在城市里。公元前312年的监察官阿庇乌斯·克劳狄（Appius Claudius）试图推行的就是后一种改革：允许城市居民自己决定在35个部落中的哪一个注册。在城市中居住的自由民也可以选择在城市部落以外注册，但恐怕只限于他们庇主所在的部落。

不管这次激进改革的初衷是什么，我们可以把它看作一次制度试验，测试自由民一旦分布到各个部落，其影响力到底有多大。其实，稍加思索，人们便可预料这种改革可能带来的后果：如果允许大量居住在罗马的自由民到农村部落注册，他们可以轻易左右其所在部落的投票，因为他们所在部落不会有很多人长途跋涉来罗马参加公民大会的各项投票。

果然，这种担心似乎很快就应验了。在公元前312—前304年间，克劳狄的一位门人几次当选，担任低级公职，尽管他是自由民之子。这也许是自由民在展示其影响力方面牛刀小试。公元前304年，此人成功当选高级市政官这一关键职务，这可把当年的两位监察官吓得不轻。于是他们马上决定，推翻8年前的改革，重新把自由民限定在4个城市部落中。 这里所说的自由民不仅仅是指在城内居住的自由民，也包括居住在乡村的自由民。被分配到城市部落注册，而他们又不住在城里，这意味着，这些自由民根本无法行使自己好不容易才获得的投票权。更重要的是，不管是否居住在城里，不管自由民的人数总共有多少，他们充其量只能影响4个部落的投票，不可能撼动其他部落在投票中的优势地位。也许，这正是该规定的本意所在。 至于到底如何把分散在各地的自由民重新分配进4个城市部落，我们并不清楚，也许还会借用抽签的方法。

在接下来的一百多年里，对自由民的部落政策时紧时松。不过，到公元前169—前168年时，两位监察官把对自由民的限制推至极端：将所有自由民统统打入一个城市部落。他们的决定得到元老院的全力支持。后来，西塞罗更是对这次收紧自由民政策大加赞赏：“如果当年的监察官没这么做的话，也许共和早就消亡了。” 他的意思是说，如果不限制自由民，他们一定会在立法、司法、选举官员的投票中占上风，最终把罗马政治格局搞得地覆天翻。

一次性把所有自由民归入一个城市部落，虽然粗暴，但很简单，最方便的操作方式就是借助抽签。公元前169年那次便是用抽签的方式，在4个城市部落中，挑选出埃斯奎利诺部落（Esquilina）来接纳自由民。 此后，每年的监察官大概也是采取类似的抽签方式，从4个城市部落中挑选出一个来，由它负责接纳新的自由民。 时间长了，大概每个城市部落被抽中的机会差不太多。城市部落本来人就很多，平均起来可能比农村部落的人口大很多倍。如果在此基础上，还要逼它们接纳新成员，其成员个人的选票价值肯定会进一步被稀释。因此，大概没有哪个城市部落会愿意主动接纳新成员，哪怕让它们轮流背包袱，它们恐怕也会有抵触。只有抽签的方式比较容易被接受，因为抽签的结果往往被解释成反映了神意，神意难以违抗。由此推测，公元前169年以前，把自由民的选择限定在4个城市部落时，恐怕使用的也是抽签这种方式。

公元前169年制定的规矩，一直被沿用至同盟者战争结束。战争结束之后，政局动荡，风云变化莫测，各派政客都挖空心思，试图利用一切可能的手段，动员支持自己的力量。因此，从公元前88年到共和制崩溃，短短几十年间，围绕自由民的部落问题，政客们各出奇招。一会儿放，允许自由民在农村部落注册（很可能是其庇主所在的部落）；一会儿收，把自由民圈入仅有的几个城市部落。政客考虑的可能是自己的短期利益（如能不能当选某个职位），但旁观者都十分清楚，如果放弃对自由民的部落限制，政治后果会十分严重。据说公元前53年，当克洛狄乌斯·普尔喀竞选下年的司法官时，他曾提议对自由民开放所有部落。其政敌西塞罗对此评论道：“这无异于让我们臣服于我们自己的奴隶。” 纵观整个共和时期，自由民有机会加入农村部落的政策都是短命的；在大部分时候，不管实际住在何方，他们都被塞入了4个城市部落；抽签是这个过程中唯一显得公允的方式。

前面提到，同盟者战争（前91—前88）结束以后，罗马不得不对争取罗马公民权的盟邦属民做出让步，赋予波河以南的意大利全境居民完全公民权。这等于闸口大开，突然要在原有公民之外新增数以百万计的新公民。不过，赋予公民权是一回事，落实公民权的行使途径是另一回事。要落实公民权的实现途径，就得把意大利人分配到部落中去，这比处理拉丁人与自由民问题难得多。显然，每次临到投票之时再为意大利人临时分配部落是不可行的；同样，把这么多人塞入4个城市部落也是不现实的。一方面，必须为数量庞大的意大利人找到部落分配的新方式；另一方面，必须保证原有公民的优势政治地位不受挑战。那么，罗马的解决方案是怎样的呢？

留存下来的相关史料十分零乱，甚至看似相互矛盾。我们能确定的是：第一，部落的总数没有发生变化，依然是35个；第二，罗马不愿也没有开放所有部落供新增公民注册；第三，开放给新增公民注册的部落大概是8—10个，肯定达不到35个部落的半数；第四，在挑选接纳新公民的部落时，使用了抽签。有学者推测，具体的做法可能是多轮抽签，每次抽出一个部落，在其名下为一批意大利人组建一个使用相同名字的附属部落；同样的方式重复多次（也许是8—10次），直到把所有意大利人都分配出去。公民大会投票时，也许在部落内投票阶段，让原有成员先投，附属成员后投；也许在部落投票阶段，让原有35个部落先投，附属部落后投。总之，与原有公民相比，新增公民仍处于劣势。据说，后来新增公民被分配到更多部落，但具体细节我们不得而知。 无论如何，那时罗马共和已接近尾声了。

以上讨论了拉丁人、自由民、意大利人的部落分配问题。但罗马投票不仅发生在两种部落大会上，也发生在百人队大会上，而后者的投票单位是百人队。身居罗马城的拉丁人不存在划入百人队的问题，因为他们并不是公民。关于自由民与意大利人是否划入百人队，史料严重缺乏。有人推测，他们也许被划入了百人队； 有人认为，恐怕很少发生； 还有人认为，这种事不可能发生。 假定他们曾被划入百人队，抽签恐怕也是必不可少的。

综上所述，在公民权方面，罗马的策略可以概括为：在开放中设限制，在限制内搞平衡。而抽签便是这套策略中的精巧一环。

部落平民大会与保民官

保民官与部落平民大会的设置看似与抽签毫无关系，但实际上它们却与抽签有异曲同工之妙。抽签的意义在于，不让经济社会精英独霸政治权力，让在一般情况下无缘掌握权力的人获得权力。部落平民大会与保民官的设置意在达到相同的目的。因此，有学者认为，这两类制度安排都是民众控制经济政治精英滥用权力的利器。

本来，在罗马那种身份社会，平民不可以担任公职，不能制定关乎自己切身利益的政策，更不要说制定影响全体罗马公民福祉的政策了。部落平民大会与保民官的设立改变了这种局面，因为前者只允许平民参加，后者只允许平民担任，贵族被彻底排除在外。可以说，这两种体制的存在为平民参与罗马政治过程提供了有保障的通道，有利于在贵族与平民之间达成某种程度的政治平衡。后世不少历史学家与政治家认为，罗马共和之所以伟大与持久，在相当大程度上，与设立这套双轨机制有关。

卢梭在《社会契约论》中有一小节专论保民官制度，他对保民官的定义似乎有点过于形而上，但却抓住了这种体制设置的关键：“当在国家各组成部分之间无法确定一个准确关系时，或者当内在原因导致它们之间关系变动不居时，一种特殊机构应运而生，它与现有其他机构有所区隔，目的是使各组成部分各得其所。” 放在罗马的语境里，这句听起来很抽象的话是什么意思呢？卢梭在同书的另一个地方明白说了出来：形成之初，罗马共和国没有采取正常的形态，政治由贵族独霸，平民完全没有地位，两个等级之间关系严重失衡。在这种情况下，冲突不断，体制变化无常。直到设立了保民官，政体才稳定下来。新的机构独立于罗马原有体制之外，可以对原有体制进行制衡。

罗马没有采取抽选的办法；假如它采取抽选的方式，也可以让原本没有机会担任公职的平民获得与贵族一样的机会。不过，抽选也许更适合用作一揽子解决方案，而为平民单开通道更适合有选择地开放某些方面的政治参与。

部落平民大会与保民官这两种体制设置的要害在于，将贵族完全排除在外，把这些机会仅仅保留给平民。这种安排不同于争取与贵族享有同样的权利（如参选权）。所有人享有参选权看似平等，但贵族比平民占有更多的资源，前者当选的实际机会比后者大得多，平等中暗含着不平等。部落平民大会与保民官彻底排除贵族，这看似不平等，但只有通过这种不平等的方式，才可能在经济社会资源分布严重不平等的大环境下，确保平民中有人参政，达到与抽选相似的效果。

这个道理，可以从一个反例看得更清楚。保民官是公元前494年设置的，那时只有保民官与平民市政官是平民的专有职位，其他官职只对贵族开放。对此，平民当然不满，他们希望其他官职（尤其是最高官职）也对平民开放。半个世纪后，一位保民官在公元前445年提出一个法案，建议执政官不应只由贵族担任。贵族阶级当然希望继续掌控最高官职，但在等级之争的压力下，他们提出一个“狸猫换太子”的方案：执政官的职权可以改由军团长行使，而平民与贵族都可以竞选军团长一职。李维把这个方案看作政治妥协的产物。作为对贵族让步的补偿，新设监察官一职，专由贵族担任。

公元前444年，罗马第一次选出了3位行使执政官权力的军团长（Tribuni militum cum consulari potestate）。此后，按照元老院的建议，每年，罗马人民要么按照老办法，选举执政官，要么按照新规矩，选举行使执政官权力的军团长。尽管，平民获得了担任最高职务的权利，但在公元前408年以前的近40年间，平民担任军团长的年份只有两次。为了增大担任军团长的机会，平民在两方面加大了对元老院的压力：一是要求增加军团长的数目；二是尽可能选举军团长，而不是执政官，因为如果按照老办法选执政官，他们根本不具备参选资格。他们在两方面都如愿以偿。一方面，军团长的数目在公元前426年已经增加到4人，公元前405年又增加2人，达到6人；再往后，行使执政官权力的军团长数目一直保持在6人以上。 另一方面，从公元前408年到公元前367年的40年间，几乎每年都选军团长，只有两年是选执政官。 然而，在后40年间，有平民担任军团长的年份也只有区区7个， 在担任军团长的200多人中，绝大多数都来自贵族阶级，以至于相当多的后世历史学家认为，在公元前366年以前，贵族几乎完全垄断了罗马的最高权力。

由此可见，在原则上将最高官职向平民开放固然有意义，但恐怕只是有象征意义而已，平民分享最高官职的情况依然凤毛麟角。

公元前367年，经两位保民官推动，罗马通过一个维护平民利益的法律——李奇尼亚·塞克斯提亚法（lex Licinia Sextia）。该法废除了已实行近80年的“行使执政官权力的军团长”一职，恢复了执政官制度。说“恢复”也许不太准确，因为它规定，两名执政官中，至少一位应该保留给平民出身的人。 这项法律是平民的一大胜利，但习惯势力依然强大。虽然在该法通过的头十年，的确每年都有一位执政官来自平民，在接下来的十多年里，几乎有一半的年份，两位选出的执政官全都来自贵族。显然，“李奇尼亚·塞克斯提亚法”还不够严格，为贵族留有空子可钻。公元前342年，在一位平民执政官的推动下，罗马通过了另一项具有里程碑意义的法律——“格努西亚法（Lex Genucia)”。它明确要求，两位执政官中的一位必须是平民，并允许两位执政官都来自平民（这种情况第一次出现在170年后的公元前172年）。从此以后，平民担任罗马最高官职才获得制度保障。 在经济、社会资源分布严重不平等的背景下，如果不为平民保留两位执政官中至少一个席位，两个等级不可能在分享最高权力方面实现平等。

上面这个例子说明，当资源分布严重不平等时，仅仅强调机会平等是远远不够的，有必要为平民特设或保留权力，形成双轨政治。与在贵族、平民混杂的候选人中实行抽选一样，这种安排也能同时达到限权（限制贵族的权力）与赋权（赋予平民权力）的双重效果。

马克斯·韦伯在其论著中，至少两次谈到这类双轨权力机制，并指出除罗马保民官以外，历史上还存在过类似的权力安排，如斯巴达的“五长官”（ephors）、中世纪意大利城市中的“人民首长”（Capitano del popolo）、德国1918年11月革命后成立的“工人/士兵委员会”等。 韦伯把这类权力分配方式称为“否决式合议制”，认为旁设权力中心的主要作用是拖延或否决原有权力中心做出的决定。 这与卢梭的看法如出一辙。卢梭把保民官的权力界定为消极权力，它“不能做任何事情，但能阻止任何事情”。 其实，这样的理解未必准确。在罗马共和制下，保民官和部落平民大会早期拥有的也许主要是消极权力，但随着时间推移，它们获得了越来越多的积极权力，使原本平行的双轨逐步演变成有交集的双轨。

当新设立的部落平民大会于公元前494年第一次选出保民官时，他们拥有的权力的确有限，无非是主持部落平民大会、通过只对平民具有约束力的决议、保护平民的人身财产不受滥用权力的官员侵害等。但保民官享有的一项十分特殊的权利为其扩张权力埋下伏笔，这就是保民官人身神圣不可侵犯（sacrosanctitas），平民们发誓将不惜牺牲自己的生命也要保护他们选出来的保民官们。 因为身具不可侵犯性，保民官陆续获得了其他一些相关权力，如有权以身体阻止官员任意处罚他人；有权对任何冒犯其尊严、违反其决定的人加以处罚（罚款、监禁、体罚、甚至死刑）；有权否决元老院通过的法令、其他公民大会通过的法律以及其他官员（公元前300年前的独裁官除外）做出的决定。不过在行使这些权力时，保民官必须身在现场，因为只有在场，他们才可援引人身不受侵犯的特权。

起初，保民官只负有维护平民权益的责任，部落平民大会通过的决定（plebiscita）只对平民有效，但由于两方面的原因，这些后来都发生了变化。一方面，由于疆土越来越大，最高官员忙于应付一场又一场战争，罗马需要把原在体制外的保民官融入体制。另一方面，平民与贵族之间长期的等级之争迫使贵族逐步认可、接受平民决定的制约。公元前337年，部落平民大会通过的法律有条件地变为全体人民都必须遵守的法律。50年后，公元前287年，平民法律正式成为全民法律。从此以后，部落平民大会变为罗马的主要立法机构，保民官完全融入体制，权势极大，在罗马的立法、行政、司法中扮演非同小可的角色。到公元前2世纪中叶，担任过保民官即可晋升为元老院的终身成员，进入权力中枢。 需要强调的是，保民官出身平民，但平民不一定都处于社会底层。恰恰相反，那些当上保民官的人往往来自有钱有势的家族。公元前4世纪以后，这类新贵与老贵族逐渐合流，其共同特点是对政治权力趋之若鹜，他们之间既相互合作又相互争斗。

中国有句话叫“盛极而衰”。这句话用在罗马共和末期的保民官制度上似乎十分恰当。

公元前2世纪末，出身平民显贵家庭的格拉古兄弟利用自己的保民官身份与反对者（既包括贵族，也包括其保民官同僚）展开了殊死斗争，不仅挑战了元老院的权威，而且冲击了罗马官制中的同僚制与短任期制，严重动摇了共和政制的根基。

公元前1世纪，罗马政局混乱，政客们在争权夺利中，无所不用其极，包括一些利用保民官身份兴风作浪的政客（如与贵族苏拉作对的马略）。在罗马共和的最后几十年，保民官制度风雨飘摇，至少经历了三重冲击。

冲击之一是削权去势。政治斗争是如此残忍恐怖，为了铲除动乱的基础，当苏拉（前139—前78）于公元前81—80年成为独裁官时，他下决心剥夺保民官的大部分权力，并禁止曾担任过保民官的人担任更高的职务。一旦保民官形同虚设，罗马原本的权力双轨制实际上就并为一轨。虽然苏拉的举措几年后就被推翻了，但先例已经形成，保民官的权威与尊严基础已经动摇。

冲击之二是釜底抽薪。克洛狄乌斯·普尔喀（约前93—前52）是共和晚期著名的搅局者、西塞罗的死对头。他出身贵族，亲戚中不少人担任过执政官或其他高级官职。他本来也进入了罗马官员的晋升体系。但为了当上保民官，他却于公元前59年宣布放弃贵族身份，经元老院同意，摇身一变成为平民，并如愿当选为下一年的保民官。他这样做不仅是荒诞的，也是非法的，本来他这种身份的人根本不得参选保民官，但他却成功了。如果其他野心家效仿他，罗马原本的权力双轨制也等于并为一轨了。

冲击之三是取而代之。公元前48年，元老院竟然将保民官的权力赋予贵族出身的独裁官恺撒（前100—前44），这已完全违反了罗马的规定。更离谱的是，恺撒被任命的职务是终身保民官，而其他保民官的任期只有一年。作为保民官，恺撒也享受人身不受侵犯的特权，使他可以玩元老院于股掌之中。当两位保民官试图阻止恺撒行使保民官权力时，恺撒迫使元老院剥夺了他们的权力，实际上侵犯那两位保民官人身神圣不可侵犯的权利。从此以后，再也没有保民官胆敢挑战恺撒，直至他于公元前44年被刺杀身亡。

在这方面，恺撒的养子与指定继承人屋大维（前63—前14）比其养父更是有过之而无不及。虽然屋大维并非出身贵族家庭，但被过继给恺撒后，他已具有贵族身份，按罗马的规矩，不得担任保民官。然而，当在权势上羽翼丰满后，他便于公元前35年迫使元老院赋予他自己、妻子与妹妹保民官才享有的人身不受侵犯的权利。 这只不过是为他进一步篡权做铺垫。公元前23年，他辞去罗马名义上的最高职务——执政官一职，但接受了另外两种权力，其中一种是终身享受的保民官全权（tribunicia potestas），虽然他从未被正式任命为保民官。 保民官全权后来成为屋大维创立的元首制的核心。公元前22年以后，每当屋大维本人列举自己的官衔时，这项权力总是列在前面；铸币与公文上也会以屋大维获得保民官全权的公元前23年来计算他任职的年头（如图2.7）。其实，屋大维的所作所为完全违背了罗马的传统定制。且不说他的贵族出身，保民官本有一年的严格固定任期，连续担任保民官在罗马是一项严重的反共和犯罪（“谋求王权”）。当然，屋大维可以辩称自己不是保民官，但以前从未有过保民官的职务与权力分离的先例。

为什么屋大维会放弃执政官的正式职位而选择没有职位的保民官权力呢？也许这正是他的妙算所在。他这么一个动作等于创立了一个新制，一个不在其位也可以谋其政的新制，一个不必选来选去的新制，一个没有同僚掣肘的新制，一个没有任期限制的新制，一个不必担心卸任后被追究的新制，一个融执政官与保民官于一体的新制。这个新制就是元首制，自称“第一公民”的屋大维是其中的无冕皇帝。 从此以后，拥有保民官全权变成担任罗马皇帝的前提条件。

我们看到，罗马共和制的崩溃与保民官制度的瓦解同步。正如马基雅维利指出的那样，权力双轨制是罗马共和制的重要基石之一，它在错综复杂的罗马政治中发挥了独有的平衡作用。 当双轨俱全时，虽然摩擦不断，共和体制仍能运转自如。一旦双轨变为单轨，不管是因为保民官被剥夺了权力，或者贵族冒充平民窃取了保民官职位，还是因为贵族篡夺了保民官的权力，共和制便寿终正寝了。

公民大会与抽签

在罗马共和国，代表公民权力的是各种公民大会。但公民并不是一个铁板一块的整体，其内部分化十分严重，其中有贵族，有平民；有富裕阶层，有贫困阶层；有人属于罗马城区部落，有人属于乡村部落。这些群体的利益不同，占有的资源不同，并经常处于对峙状态。如果没有办法在这些群体之间找到平衡点，它们的相互冲突也许会愈演愈烈。在公民大会运作中巧用抽签便是制造平衡的一个关键。

在讨论抽签在公民大会运作中的作用以前，有必要先了解罗马表决方式的几个特点。

第一，雅典只有一种公民大会，而罗马共和政治中同时存在3种主要公民大会，即以百人队为投票单位的百人队大会，以部落为投票单位的部落平民大会和部落公民大会。在这些公民大会上，罗马人投票选举一般官员与平民官员、表决是否通过法律、决定被指控叛国的人是否有罪。

第二，与雅典城邦不同，罗马共和中后期疆域广大、人口众多，但3种公民大会只在罗马城内有限的场地举行。这意味着，身居外地的公民只有前往罗马才能参加公民大会投票。显然，对大多数人而言，一年多次长途跋涉、前往罗马是力不能及的。 真正有意愿与能力参加公民大会的人是全体公民中的少数人。更何况，罗马为公民大会准备的场地最多只能容纳七万人，而仅罗马城内的男性公民就数倍于这个规模。

第三，公民大会的立法、司法活动依需要随时进行，选举几十位官员则是一年一度的重头戏。外地前往罗马参与前两类活动的人数恐怕不会太多，而参与选举的热度一定很高。而前后两者的投票程序也不尽相同，至少在部落大会如此。

第四，在罗马共和的早期与中期，公民大会的表决方式是公开口头表态。这种表决方式存在恐吓的可能性。直到公元前139年以后，公民大会才改用秘密投票进行官员选举；随后，秘密投票也适用于立法与司法决定。 口头表态只能依次进行，而秘密投票可以同时进行。在依次投票的情形下，如果边投票边唱票，后面的投票单位有可能进行策略性配票（如不把票投给毫无获胜机会的候选人）。而在同时投票的情形下，难以出现策略性投票，有些候选人获得的选票可能大大超过当选门槛，造成废票。

第五，与雅典不同，罗马在表决中算数的不是个人票，而是团体票。雅典也有行政单位，但不管分属哪个单位，个人的一票就是一票，与其他人的一票分量不相上下。在罗马，每种公民大会都由若干个表决单位（如百人队、部落）组成，表决按单位计票。在各单位内部，公民一人一票，看似平等。但在公民大会表决时，不管单位大小，每个单位只有一票，有点像今天的美国参议院的组成方式。这种计票方式，按单位计，好像平等；但按人头计，毫无平等可言。有人认为，采取团体计票有利于现实公民大会的普遍代表性，因为公民大会在罗马举行，而大部分表决单位分散在外地，如按个人计票，罗马居民占尽优势，那些散居各地的人则难以得到代表；而按单位计票，只要有部分人身在罗马，外地单位就可得到代表。不过，这种看法似是而非。因为外地单位那些有时间、精力、金钱移居罗马或前往罗马参会的往往是其中有钱有势的人。 更重要的是，虽然每个单位的团体票如何投出取决于单位内部多数参会成员的意见，但整体而言，个人票在大会最终决定中的分量因其所在单位而大小不一，差异甚大，因为富人相对集中的单位数量多，且每个单位包括的人数不多；而穷人扎堆的单位数量少，且每个单位包括的人数很多。 因此，不管罗马最初为什么偏重团体计票，这种体制安排的实际效果是对权贵阶层有利，而没有真正实现普遍代表。也许正是因为有了这道便于权贵掌控的“安全阀”，罗马在赋予成年男性公民投票权方面显得似乎格外慷慨，反正个人票不具有威胁权贵阶层利益的力量。 在这方面，不少研究者认为，现代美国的体制与罗马共和制有很多相似之处。

第六，在表决议题或人选上，一旦过半单位（50%+1）意见一致，即算通过，投票（或唱票）停止，而不是等到完成所有单位的投票（或唱票）时再计票决定输赢。

第七，投票顺序或宣布投票结果的唱票顺序至关重要。百人队大会一直采取依次投票的方式，需要决定各个单位的投票顺序。在实行秘密投票之前，两类部落大会也许同样采取依次投票的方式，这也需要决定各个单位的投票顺序。实行秘密投票之后，两类部落大会也许在选举中采取了同时投票的方式（立法与司法表决不适用），但仍有必要决定唱票的顺序。

在依次投票的情形下，投票顺序之所以至关重要，是因为罗马人对第一个投票者的意向格外重视。在百人队大会上，第一个投票者叫作“领先百人队”（centuria praerogativa），在部落大会进行立法时，第一个投票者叫作“领先部落”（principium）。在罗马，第一个投票者支持什么、支持谁对后续投票者影响巨大，因为第一票当时被认为反映了神意。西塞罗告诉我们，在执政官选举中，只要成为“领先百人队”的首选，候选人几乎笃定当选。 当然，我们也可以把后续投票者的行为解释为“随大流”（bandwagon effect）。 不管如何解释，当年的罗马政客对第一票从不敢掉以轻心。

在同时投票的情形下，唱票顺序之所以至关重要，是因为当获得简单多数支持的候选人填满所有空缺职位时，唱票便停止了，而那些得票结果还没有宣布的候选人便失去了当选机会，尽管他们的得票数也许会超过有幸当选者的得票数。

正是由于投票与唱票的顺序如此重要，想必各种政治势力（不同的阶层、不同的部落）都会试图按照自己的意愿来影响这些顺序的确定。如果顺序确定的方式过于偏袒某些势力，这些势力就会在立法、司法中持续处于绝对优势地位，就会让他们的代表人物长久霸占政权的关键位置。这势必引起反感，激起反弹；严重的话，共和体制赖以生存的政治平衡就会被打破，危及共和体制本身。对处于角力状态的各种政治势力而言，抽签也许是一种大家都可以接受的妥协方案。对弱势政治集团（如中下层民众）而言，它至少可以让自己分享政治参与的机会，不至于完全被排斥在外；对强势政治集团（如权贵阶层）而言，它最多削弱了一点自己的政治垄断，但依然可在相当大程度上保持自己的优势地位。

从百人队大会改革前后的对比就可以清晰显示抽签的效果。

如上所述，百人队大会是王政时期的遗产，以公民的军事单位百人队为基础，由193个百人队组成。处于顶层的是18个骑兵队，其中6队完全由贵族组成，它们的成员是那些由公家提供战马的人，被认为是罗马最有钱、最出色的公民。接下来是那些购买得起盔甲、武器的人，组成170个步兵队。按照他们各自所拥有的财产数额，这些人被分为五个等级，每个等级又分为壮年（17—46岁）与老年（46—60岁）两类。第一等级为重装步兵，分成80个队（40个壮年队、40个老年队）；第二、三、四等级是轻装步兵，各划分成20个队（10个壮年队、10个老年队），共60个队；第五等级没有武器，是投石手，划分成30个队（15个壮年队、15个老年队）。处于底层的是5个徒手队，其中4个由匠人或乐师组成，最后1个队由无产者组成。

虽然统称“百人队”，它们的规模差异很大。一方面，阶位越高，规模越小；阶位越低，规模越大。骑兵队的规模很小，每队大概就是百十来人，大致符合“百人队”（centuria）这个词的原义。步兵队的规模大得多，远远大于百人；而且等级越低，每个百人队包括的人数越多。尤其是处于最低阶位的那个由无产者组成的徒手队，人数众多。据说到共和末期，罗马军团的大部分士兵都被划入这一个百人队，其人数比第一等级80个百人队加在一起还要多得多。 另一方面，老年队比壮年队规模小得多，但在五个等级中，老人们拥有的百人队数目与壮年人一样多。据西塞罗说，这是有意的安排，目的是让有经验的老兵对大会决定发挥更大的影响。

在百人队大会中，不管规模大小，每个百人队都不多不少只有一票。无产者那一个队的人数比18个骑兵队的人数加起来还要多许多倍，但前者在大会决策时的影响力充其量也只有后者的十八分之一。可见，百人队大会的构成方式本身就是极端不公平的，它赋予权势阶层巨大的政治优势，使上层社会每一人的决策影响力比下层社会几人、几十人、几百人、几千人甚至几万人还要大。

但这还不够，权势阶层希望得到的不仅是政治上的优势，而是政治上的绝对控制。为此，他们制定了一种可以确保依照自己的意愿制定法律、审判案件、选举官员的投票顺序。首先，由18个骑兵百人队投票，其中某个百人队作为“领先百人队”投出第一票， 并马上宣布它们投票支持什么政策或支持哪位候选人，其目的是示范其他百人队如何投出自己的票。紧接着，第一等级的百人队依次投票，它们手中共有80票之多。这些百人队也许每个不止100位成员，但不管它们包括多少人，其规模肯定比余下等级的百人队小得多。骑兵百人队加上第一等级百人队一共掌握了193票中的98票，虽然其成员加在一起只占罗马人口很小一部分，但只要投票方向一致，它们已经构成了简单多数。据李维说，只有在例外情况下，当头98票出现分歧时，才需要第二等级投票，其他等级根本没有任何机会参与投票。 在大多数情况下，头98票完全一致；这时，大会就可以散场了，剩余95个百人队手中的票就白白浪费了。这也就是说，第二、三、四、五等级的百人队基本上是个摆设，更不要说那5个徒手百人队了。

这种投票顺序据说是由罗马王政时代的第六任君主塞尔维乌斯·图利乌斯设计的。西塞罗认为，之所以这样设计投票顺序，是为了防止人民大众拥有过大的政治权力。李维的解释也大同小异：“把公民分为不同的阶位是为了达到这样一种目的：看起来，所有公民都平等享有投票权，但实际上，一切权力仍掌握在出类拔萃之辈手中。”

在公元前241—前220年，百人队大会进行了一次较大的改革，其核心是什么人有机会成为“领先百人队”。改革的推动者很可能是被排斥在头18个骑兵百人队之外的、平民出身的新贵，因为按当时的投票顺序，他们永远也不可能投出关键性的第一票。改革有五方面的变化值得注意。

第一，把原来的170个步兵百人队打散，融入35个部落进行重组，使百人队成为部落的一部分。

第二，18个骑兵百人队与5个徒手百人队地位不变，其成员依然独立于35个部落之外，其中阶位最低的无产者百人队此时人数占罗马总人口的一半以上。

第三，将第一等级原有的80个百人队减至70个，包括35个壮年队、35个老年队。也就是说，在35个部落中，每个部落都有一个第一等级的壮年队和一个第一等级的老年队。这意味着，即便18个骑兵百人队与70个第一等级的百人队联手（共88票），它们也不再掌握超过半数的票了；较低等级由此获得了投票机会。

第四，较低等级百人队有多大机会投票，取决于改革后其他4个较低等级各有多少百人队票。关于这一点，史料上没有确切记载，引发各种推测。有学者相信，改革后，百人队的总数增加至373个（假设其他四个等级各自也有70个百人队，外加18个骑兵百人队和5个徒手百人队）, 但大多数学者认为，不论改革前后，计票百人队的总数都是193个。 这两种猜测也许都是对的，即百人队数量増至373个，但它们拥有的总票数依然是193票。问题是如何厘清两个数字之间的关系。假定计票百人队的总数是193个，我们还是不能确定，第二至第五等级各有多少计票百人队？这些计票百人队如何与部落挂钩，如何投票？ 有学者推测，第二到第四等级，每个等级仍有20个计票百人队，第五等级的计票百人队数量从30增至40;但这仅是推测而已。

第五，变动投票顺序，取消骑兵百人队的“领先百人队”特权，代之以每次开会时用抽签的方式决定哪一个百人队成为“领先百人队”。 在百人队大会相关的各种抽签中，这种抽签尤为重要。

在不放弃等级区分的前提下，引入抽签是百人队大会改革的关键，其精巧之处在于，一方面，它为底层罗马公民开放了更大的政治参与空间，以平息其不满；另一方面，它让罗马上层社会保留了优势政治地位。这样做的效果是，在旧平衡被打破以后，制造出新的平衡。

改革后，“领先百人队”从第一等级的百人队中用抽签的方式确定。

从改革的最大受惠者可以看出谁是改革最有力的推动者。第一等级中有不少平民出身的富人，他们是罗马对外战争的生力军，自备战马，冲锋陷阵，在刚刚结束的、长达24年的第一次布匿战争中（前264—前241）立下汗马功劳。在人数上，他们远远超过那些由公家提供战马的18个骑兵百人队； 在贡献上，他们也可以说是功不可没；甚至在财力上，与后者相比，他们也不遑多让。因此，这些人也许早就不满由18个骑兵百人队垄断具有极大影响力的“领先百人队”地位。更何况，在确定只有18个骑兵百人队可以担任“领先百人队”的情形下，政客比较容易对它们进行收买。很可能正是在第一等级的巨大压力下，骑兵百人队才不得不拱手让出担任“领先百人队”的特权。也许是作为交换，第一等级同意，将自己拥有的百人队数量从80个降为70个。在第一等级看来，以减少票数换取优先投票权肯定是笔划算的买卖。

史料表明，也许并不是所有第一等级的70个百人队都可以参加抽签。参加抽签的恐怕只是第一等级中的壮年百人队，这样，合资格者的数量减至35个。史料进一步表明，属于城市部落的壮年百人队也没有机会参加抽签。在罗马的4个城市部落中，处于第一等级的人也许只是凤毛麟角。4个城市部落中又有2个部落地位更低，它们也许根本没有几个人处于第一等级。因此，真正合资格参与抽签的百人队也许只有31个，至多33个。

抽签在各百人队进入会场之前进行。抽中的那个第一等级壮年百人队最先进入投票，其他百人队在外等候。宣布完“领先百人队”的投票结果后，接下来投票的依次是：第一等级的另外34个壮年百人队、1个匠人百人队、第一等级的35个老年百人队、12个并非完全由贵族组成的骑兵百人队。这些百人队一边投票，一边计票。它们投完票后，唱票者会到会场外，向尚未投票的人群宣布各个百人队的投票情况。然后，轮到6个原来完全由贵族组成的骑兵百人队投票，并宣布它们的投票情况。我们看到，18个骑兵百人队（尤其是6个原来完全由贵族组成的骑兵百人队）不仅被剥夺了担任“领先百人队”的特权，而且其投票顺序被排到第一等级之后。这种安排显然是为了削减其政治影响力。

改革前，当骑兵百人队与第一等级百人队投完票时，多数票往往已经形成，其他等级几乎没有投票机会。改革后，当骑兵百人队与第一等级百人队投完票时，它们总共只投出了总票数（193）中的89票，无论如何都不可能达成多数票，投票还得继续下去。但接下来的投票程序有所不同，更加复杂。

上面说到，第二至第五等级也许共有280个百人队，但只有100票。每次开会投票，都要将280个百人队压缩为100个百人队组合（每个组合含2—3个百人队），投出100票。因此，从第二等级开始，游戏规则就不再是“一个百人队一票”，而是“两三个百人队一票”。这里的分组就得再次借助抽签。

假设第二等级共有20票，10票属于35个壮年百人队，10票属于35个老年百人队。抽签用来决定，35个壮年百人队如何分为10个组合？35个老年百人队如何分为另外10个组合。分组形成后，第二等级才能投出其所拥有的20票。如有必要，第三至第五等级的百人队也同样先以抽签方式分组，然后投票。

到第二等级投票结果宣布时，总共已有109个百人队票投出。如果其中多于半数票（97票）支持立法的某项议案、审判的某种判决，大会就可以散会了。如果其中多于半数票支持选举中的某个候选人，便宣布该人当选，并马上宣誓就职。 这意味着，改革后，至少第二等级也可参与投票。与改革前相比，政治参与的范围肯定扩大了。

是不是第二等级以下的百人队就完全没有机会参与投票呢？未必。正如有些学者指出的那样，也许在立法与审判时，骑兵百人队与第一等级投票倾向会比较一致，因为这些类投票触及他们的阶级整体利益。而在选举官员时，骑兵百人队与第一等级投票倾向也许会出现分裂，甚至严重分裂，因为竞争正好在他们内部发生。这种分裂意味着，要想得到多数票，候选人也许必须得到下层等级的支持；分裂越严重，越下层的等级便越有机会参与投票。如此一来，最低那个参与投票的等级有可能变成最关键的等级，其选票最终决定哪些候选人胜出。

不少学者相信，改革后，要产生多数票，至少要等到第三等级的某些百人队进入投票；如果上层意见分歧，更低的等级也有机会投票。 还有史料表明，改革后，在第二等级之下，其他等级投票未必严格按照等级高低排序。如果情况果真如此，第四、第五等级完全可能有机会参加投票。 不仅如此，还有不少史料表明，在竞选中，罗马政客千方百计地讨好、贿赂城市平民。如果城市平民完全没有机会参与投票，很难想象罗马政客为什么会出此下策。

也许正是由于上述原因，旅居罗马的希腊人狄奥尼修斯称，这次改革把百人队大会变得更民主了。 这里“更民主”的含义大概只是指，以前完全没有机会投票的等级终于有了投票的可能。不过，这种“民主”是十分有限的民主。有了投票的可能并不意味着，在一般情况下，投票过程会一直持续到低等级投完票才结束。恰恰相反，也许在大多数情况下，投票会止步于第二等级。总体而言，罗马政治依然掌控在富豪手中，只是这里的“富人”不再局限于18个骑兵百人队，而是包括了属于第一等级的平民富豪。据统计，在公元前218—前49年，罗马总共产生了355位执政官；其中一半以上来自17个家族，大约80%来自30个家族；这些家族绝大多数出身平民；只有十来个毫无背景的人出任执政官。 共和晚期，百人队大会的主要功能是选举高级官员，已不再是立法与审判。 由此可见，富豪们仍牢牢掌握着对高级官员的人选。可以说，罗马权力格局的这种变化与用抽签的方式在第一等级壮年人群中选出“领先百人队”不无关系。

如果要进一步推动百人队大会民主化，也许有两种做法。一是完全消除等级差别，二是完全由抽签来决定投票顺序。第一种做法大概也得借助抽签才能实施。但是，富豪们对这两方面的改革都深恶痛绝。他们成功地把有关取消等级差别的建议扼杀在摇篮之中。 盖约·格拉古（Gaius Gracchus，前154—前121）曾引入百人队大会选举改革，改由抽签决定所有百人队的投票顺序，目的是让原本几乎没有多少投票机会的底层民众可以参与投票。但他被逼身亡之后，这项改革也马上无疾而终了。

由于组织结构叠床架屋、投票程序烦琐复杂，共和晚期，百人队大会的主要功能几乎仅限于选举高级官员，其立法、审判功能大幅萎缩，立法功能转给部落大会，司法功能转给法庭。 如果说，在共和早中期，百人队大会是最重要的公民大会的话，那么，到共和晚期，部落大会已变为最重要的公民大会。

同样作为公民大会，与百人队大会相比，两种部落大会也许更民主一些，更能反映社会下层的民意。 它们没有那么多等级色彩，其组成单位只是35个部落，不再按财产状况把公民分为不同的等级，也不再按年龄把公民分组。既然组成单位不多，各单位之间又没有高低贵贱之分， 那么也就没必要为大会投票设计繁复的程序。下面我们将会看到，所有部落都会参加投票，与百人队大会只有部分百人队参加投票形成鲜明对比。不过，这并不意味着，部落大会投票会一帆风顺，不存在争议点。罗马共和国的高明之处在于，它使用抽签消除了围绕一些潜在争议点出现纷争的可能性。

为了论述简单，以下讨论聚焦两种部落大会之中的部落平民大会，因为两种部落大会的开会程序几乎一模一样，只是主持人与参与者不太一样。 尤其是等级之争结束后，两种部落大会的区别已经很小，分别只是两者选举不同的官员，部落平民大会在立法方面更积极一些。

部落平民大会的主持人是保民官。但保民官有10位之多。第一个潜在的争议点是，究竟应该由哪一位保民官主持大会？大会主持人的地位之所以重要，是因为下一任保民官将在其主持下产生，而保民官在共和晚期权势巨大，追逐这个权位的人趋之若鹜。另外，大会主持人还可以玩弄各种小把戏，影响立法与司法决定。 为了避免可能出现的冲突，为了体现10位保民官在地位上完全平等，挑选主持人的方法是在10人中进行抽签，抽中的那一位担任大会主持人。

与百人队大会不同，部落大会的参与者包括身处罗马城的拉丁人。问题是，如果不通过部落这个载体，他们便无从投票。但各个部落都不希望有外来者进入，担心会打破其内部的政治平衡。罗马也不希望把拉丁人平均分配到各个部落，怕的是拉丁人影响太多单位的投票意向，这是第二个潜在的争议点。面临如此麻烦的难题，正如前面已经指出的那样，罗马找到了一个简单的解决方式：每次投票之前，先用抽签的方式挑选出一个部落来，拉丁人便在那个倒霉的部落里投票。 这样既限制了拉丁人的整体影响力，又让各个部落无从抱怨。

与百人队大会一样，部落大会的重头戏是投票。但在部落大会，不同类型的投票，不一定采取完全相同的方式。在公元前139年引入票选方式以前，无论是立法、审判，还是选举方面的选举，大概同样使用依次投票的方式。此后，立法、审判依然采取依次投票的方式，但选举官员开始采取同时投票的方式。 依次投票就要决定投票的顺序；即使同时投票，也有必要决定唱票的顺序。决定投票或唱票顺序是第三个潜在的争议点。化解这方面的争议，抽签具有独特的优势。

当部落召开立法、审判大会时，投票前要进行抽签，挑选出一个部落率先投票。选中的部落首先进入投票场地，其成员投完票后，进行内部点票，然后宣布该部落那一票的投票结果。在部落大会，第一票的分量（对后续投票造成的从众压力）也不小，但恐怕不如百人队大会中第一票的影响那么大。 处理完第一票，再次抽签，挑选出下一个投票的部落。如此循环反复，直到第35个部落投出最后一票。获得半数（18个）以上部落支持，即算通过。

当部落召开选举大会时，在实行票选、35个部落同时投票以后，没有必要安排投票先后顺序，但还需要唱票。唱票时，每个部落要按各位候选人在本部落得票多寡依次通报。如果是选举平民市政官，就要通报头两位得票最多的候选人；如果是选保民官，就要通报头10位得票最多的候选人（不一定获得半数票）。唱票不可能所有部落同时进行，还得有先后顺序。这个顺序也是用抽签的方式产生：抽一次签，唱一个部落的票；再抽一次签，再唱另一个部落的票；直到把应选职位填满。 唱票顺序绝非无关紧要，因为唱票往往不会唱完所有35部落的票；一旦得到18个部落支持的候选人填满职位空缺，唱票就会停止。假设有三位候选人甲、乙、丙竞选两个平民市政官的职位。获胜者必须在35个部落中的18个内得票排名第一或第二（因为是选两个职位，全部35个部落共有70个这样的第一、第二）。候选人甲也许在唱到第20票时，得到18个部落排名第一或第二；候选人乙也许在唱到第26票时，得到18个部落排名第一或第二。到此，唱票结束，甲和乙宣布当选。但是，假如唱票一直持续到第35个部落，也许甲会在29个部落排名第一或第二，乙在20个部落排名第一或第二，而丙在21个部落排名第一或第二。换句话说，假如一直唱票到最后一个部落，获胜的应该是甲与丙，而乙将落选。如果是选举人数达10位之多的保民官，更可能出现这种情况。很明显，如果唱票顺序不是由抽签决定，而是有更多人为因素介入，围绕选举结果的争议将会层出不穷，从而激化各种矛盾。

唱票结束以后还有一种会引起争议的可能性，即两位得票一样多的候选人争夺一个席位。这是第四个潜在争议点。这时，抽签再次发挥作用，从两位中随机抽取一位。 这样做，即使那位不幸落选者也无话可说，因为他出头的机会与另一位完全相同。

部落大会的抽签最多涉及35个部落，不太复杂。因此没有必要像雅典人那样，费尽心机设计出抽签机。在罗马，抽签工具不外是容器与木制签片（或木制签球）。容器往往是各式水罐，签片（或签球）上面刻有缩写的部落名字，其大小、轻重应尽量一致。抽签的方法是，首先把签片（或签球）放入水罐，然后搅动，继而往外倒水，最后看哪个签片（或签球）第一个流出。 借助如此简单的技术，罗马共和国得以在相当大程度上确保了每个部落在投票中都具有同等的影响力，由此有效化解了在部落投票各个环节上都可能存在的种种潜在争议，将人们的政治动能疏导入既有的抒发管道，以免危及共和体制的稳定。

官员与抽签

与此前的王政和此后的帝国相比，罗马共和制的最大特点是不让任何个人、机构、等级垄断权力。不仅公民大会、元老院、选举出来的官员必须分享权力，担任不同职务的官员，甚至担任同一职务的官员也必须分享权力，谁也不能自行其是。

与雅典不同，罗马的官员不是在民众中随机抽选出来的，而是经过选举产生的。但需要注意的是，赢得选举只是赋予获胜者担任某项职务的资格，他们何时担任该项职务、具体承担哪份职责往往要靠抽签决定。这也就是说，罗马的选官制度实际上是选举与抽签相结合，而不是单靠选举。

为什么在选举之外还要借助抽签呢？因为在罗马选举只是一种赋权机制，赢得选举的人可能自恃享有选民赋权而不可一世，直到下次落选。为了制约当选者的权力，避免任何当选者拥有过大的权力，罗马共和制下的官制带有一个鲜明的特色：同僚制。

所谓同僚制，是指一种职务一般至少由两人担任，多则一二十人担任。例如，共和晚期，执政官与监察官各由两人担任，先行官由16人担任，财务官由20人担任，市政官由4人担任，保民官由10人担任。当然也有例外，独裁官就由一人担任。罗马设计多人担任同一个职务显然并不是意在推进集体决策，因为任职人数似乎都被有意安排为偶数，非常不利于进行投票表决。马克斯·韦伯曾仔细分析过古代与现代的同僚制。在他看来，同僚制最大的功能就是去除权威的独断性（monocratic character），而罗马共和制下的官制就是这样一个典型的例证。

同僚制之所以可以去除权威的独断性，其关键在于，担任同一职务的每位同僚拥有完全相同的权力，没有上下级之分，因此也没有人可以一手遮天。但这也带来几项挑战。首先，实行同僚制并不等于不进行分工，否则每个人什么都管，就会造成人力资源的浪费。如何在几位权力相当的同僚中进行分工而不打破他们之间的权力平衡，是第一项挑战（分工）。其次，有些活动（尤其是带有仪式性、荣耀性、影响力的活动）只能由同僚中的一位出面主持，且这种场合在一届同僚中只会出现一次，无法用轮流的方式解决。各位同僚当然都希望获此殊荣。如何在同僚中确定一位主持者而不引发明争暗斗，是第二项挑战（定夺）。第三，同僚们不可能在所有议题上意见一致，他们之间出现分歧或冲突在所难免。如何以明确权界的方式避免几位权力相当的同僚陷入相互否决的泥沼，是第三项挑战（确权）。尤为重要的是，要设法避免手握治权（imperium）的最高官员相互掣肘。第四，当同僚数量不多且在有限空间内互动时（如共和初期的罗马城内及其周边），同僚制可以比较有效地去除权威的独断性；但当同僚数量较多且其中一些人在巨大空间里各霸一方时（如共和中晚期的帝国型罗马），同僚制也许就形同虚设了。更麻烦的是，名义上权力相当的同僚们必须担任不同的职责，而在同一职务的角逐者眼中，有些职责比另一些职责更有吸引力。如何为担任相同职务的同僚派位，使他们接受肥瘦不一的职责，是第四项挑战（派位）。

抽签在应对分工、定夺、确权、派位等挑战方面发挥着独特的作用。

先看抽签在分工方面的作用。

罗马共和国出现的标志是，废除王政，由两位选举产生的执政官取而代之。赢得选举后，两位当选者的首要任务是划分各自负责的领域，即所谓“带有治权的职责范围”（provincia）。共和早期，往往会有一位执政官外出领兵打仗，一位留守罗马城，处理日常行政工作。如果对外征战需要开辟两个战场，两位执政官则会双双披挂上阵。划分职责的方式通常是抽签，谁抽到什么职责，便承担那些职责。当然，如果两位当选者可以心平气和地在彼此之间划分职责，抽签便用不着了。但是，对曾为竞选对手的两位当选人而言，这种皆大欢喜的局面未必经常出现。因此，执政官之间的分工往往需要借助抽签。有人认为，之所以采取抽签的方式，是为了把决定权交给冥冥之中的神祇。这种看法似是而非，因为元老院不时不经抽签而把某项职责赋予两位当选者中的一位，理由是，他过往有这方面的经验，或他的个人特质适合承担这份职责，根本不考虑神祇的意见。因此，采取抽签的真正理由是，两位当选者的权位是完全平等的，没有高低之分，他们获得某些职责的机会也应该是完全一样的。

与执政官一样，先行官也享有治权。公元前356年，刚设立这个职务时，只有一个位置，算是除两位执政官以外的第三位执政官。据分析，选举时，候选人不加区分地竞争这三个职位。选举结束后，三位当选者再进行抽签，按抽签结果，其中两位获得执政官职务，另外一位获得先行官职务。 大约在公元前244年，担任先行官职务的人数增加到两位。一位负责处理与外邦人相关的事务，叫作外务先行官；另一位负责其他事务，叫作内务先行官；后者的地位比前者稍高一点。两位经选举获得先行官职务的人用抽签的方式决定，谁负责外务、谁负责内务。后来，先行官的数目逐步增加，从2人到4人（公元前227年）、到6人（公元前197年）、再到8人（公元前81年）、10人、12人、16人。其中有人负责罗马城内事务，有人被派往外省担任总督。分配职位的方式依然是抽签， 至少对外务与内务先行官而言是如此。 关于外省总督的安排，下面还会讨论。

最开始财务官只有两人，分别由两位执政官任命。公元前421年增加至4人，改由部落大会选举产生。此后，只要两位执政官外出征战，就会一人带上一位财务官；其他两位财务官留守罗马城。公元前265年，财务官的数目增至8人。以后，随着罗马治下疆土的扩大，财务官的数量持续增加，到苏拉时期已到达20人，其中多数人会作为总督的管治团队人员派往外省。也许曾有一段时期，总督可以在财务官中挑选自己喜欢的人陪同，但后来财务官派往哪一个行省也是用抽签的方式决定。

罗马最初只有两位平民市政官，后来又产生两位高级市政官。虽然经由不同的渠道选举产生，但他们负责管理的事情大同小异。既然如此，他们之间无须进行功能性的分工， 只需进行空间上的分工；也就是说，谁负责哪一片城区的市政工作？罗马的做法是，选举结束后5日内，4位市政官必须进行抽签。谁抽到哪片城区，他就负责那片城区的市政工作，不得挑肥拣瘦。当然，如果他们能通过商谈进行分工，不举办抽签也是可以的。

无薪给的罗马行政官员由四类有薪给的公务人员辅助，即书吏（scribae）、扈从（lictores）、跟班（viatores）、宣令官（praecones), 其中级别最高的书吏也是用抽签的方式分派给他们的上司。

再看抽签在定夺方面的作用。

实现共和半个多世纪后，罗马于公元前443年开始设立监察官职务，由两人担任。此后，监察官的数目一直没变。监察官虽然不享有治权，但其地位极受尊重，往往由卸任的前执政官担任，且任期较长。监察官最重要的职责是主导五年一次的人口与财产普查。每当普查工作结束，罗马都会举行一次盛大的驱邪仪式（Lustrum），庆祝公共生活的一元复始，万象更新。在宗教色彩十分浓重的罗马政治生活中，这是一件大事，以至于Lustrum一词也变成了一个时间名词，意指五年的时段。主持这项盛事无比荣耀。虽然两位监察官都必须到场，但主持者只能有一位。担任主持人也许是监察官任期中最出风头的时刻，问题是这项荣耀将降临到哪一位监察官的头上。罗马的定夺方式是，让两位监察官抽签，看谁幸运。

保民官开始只有两名，后来数目很快增加到10人，并一直维持在这个数目上。保民官有很多职责，但最关键的职责恐怕是在卸任之前召集平民部落大会，选举下一届保民官团队。大会主持只能由一人担任，不过10位保民官也许都希望得到这个机会，因为除了荣耀以外，选举大会的主持人可以对选举结果施加一定影响。很显然，在10名保民官中挑选出一人来，要比在两名监察官中挑选出一人来麻烦得多，最简易的定夺之道依然借助抽签。

再看抽签在确权方面的作用。

确权之所以必要，是因为即使有分工，担任同一职务的几位同僚始终享有履行该职务的全权，他们有权阻止其他同僚做出的决定。 这种情况如果发生在市政官之间也许会造成一些混乱，但无关大局。不过，如果这种情况发生在手握治权的执政官或先行官之间，定会引起重大政治危机。

执政官手中的治权实际上就是王政下国王的权力，唯一的不同是，治权不再垄断在某个人手中，而是由两个人同时掌握。这个差异非同小可，同僚原则可以说是共和的基石，不可须臾违反。假如一位执政官在职时去世或辞职，留任的执政官不可单独执政，而是必须马上安排选举替补执政官。也就是说，在正常情况下，必须有两位权力相当的执政官同时在职。

这种制度安排显然不利于及时决策，尤其是在危机情况下。这就是为什么在例外情况下，罗马会采取补救措施：推出一位可以独掌治权的独裁官。独裁官的任期很短，最长也不得超过6个月。做出如此严格的限制是为了防止有人长期揽权，最终导致王政复辟。后来，苏拉与恺撒破坏共和定制，悍然担任起终身独裁官，这就预示着共和行将入木了。

在非紧急情况下，两位执政官的权力不相上下，但如果他们的权力每时每刻、在每个领域都旗鼓相当的话，制度很可能经常陷入僵局，因为他们的看法与做法很可能不一样，甚至针锋相对。不过，在现实中，这种可悲的局面并不常见。避免僵局出现的方式之一是，将权力进行功能性区隔，然后用抽签的方式确定哪位执政官行使哪些方面的权力。这种方式在共和中后期比较常用。

与功能性确权相对应的是时间性确权。例如，共和早期曾安排两位执政官轮流执掌最高权力，每个月轮换一次。作为权力与威望的标志，束棒（fasces）也轮流由当权执政官保管（见图2.8）。 当两位执政官共赴疆场时，通常的做法是，两人轮流担任最高指挥官，每天轮换一次。 从军事指挥的角度看，这种做法近乎荒唐，并曾导致过罗马在坎尼会战中被汉尼拔打败的惨剧。

但它正好说明，当时罗马愿意为防止绝对权力的出现而支付沉重的代价。当然，只要可能，罗马往往会分割战场，然后用抽签的方式把不同的战场分派给不同的执政官，尽量避免多头指挥。 无论是以抽签方式进行功能性确权，还是以轮流方式进行时间性确权，体现的都是平等原则。

前面提到独裁官，其提名权属于执政官。如果两位执政官的意见完全一致，那么事情很简单。但这种情况也许可遇不可求。为了避免两位执政官因提名发生冲突，往往每次只能由一位执政官参与提名。如何确定哪一位执政官享有提名权呢？这方面似乎没有一定之规。有时直接在两位执政官之间进行抽签；有时由当时掌握束棒的执政官提名。后来，战事频繁，两位执政官往往在外征战，而提名必须在罗马城进行，元老院只好把提名权交给离罗马城最近的那位执政官。

哪一位执政官主持高级官员（下一任执政官、先行官、监察官）的选举也非同小可。两位执政官通常也要靠抽签来决定这类大会的主持者。

最后，看看抽签在派位方面的作用。

共和初期，罗马只是一个小小的城邦，拥有治权的官员只有区区两位，那时同僚制比较容易运作。

共和进入中期以后，罗马的版图扩大到意大利半岛之外，开始在地中海周边区域陆续建立行省。这也就是说，还在共和时期，罗马已经变成一个帝国了。它不是先有皇帝，再有帝国；而是先有帝国，再有后来的皇帝。

有了帝国与行省，就得为其派遣总督。担任总督的资格是拥有治权，因此只有拥有治权的执政官和先行官才可以出任。随着行省数量的增加，拥有治权的总督数量也不得不增加。不仅是数量增加，而且这批拥有治权的官员还要被派往远离罗马的地方。在其属地，他们就不必面对同僚制约了。因为同僚都天各一方，同僚制其实已在很大程度上名存实亡。 不仅如此，行省总督也不必担心保民官冲撞，可以全面地、随心所欲地行使军事指挥权与行政管理权，还可以用各种方式掠夺当地人民、中饱私囊，俨然是称霸一方的帝王（例如，在西塞罗看来，西西里总督维勒斯犯下的罪恶罄竹难书）。 不过。从另一角度看，一旦上任总督，执政官或先行官的治权就仅限于其辖下的行省之内了，越界到别的地方行使治权是犯法、犯忌的。

在崇尚英雄、执迷荣耀、讴歌战争的罗马，虽然角逐执政官、先行官职务的人都把首要目标放在罗马城内的位置上，他们对这种海外机会必定也会趋之若狂，尤其是那些可以带来较大荣耀、较大利益、较大晋升机会的海外领地。为了达到这种目的，他们可以不择手段。

这里有必要对“行省”（provincia）这个词做点说明。前面已经指出，拉丁字provincia原本的含义是“带有治权的职责范围”，而不是地域性的行政单位。例如第二次布匿战争期间，执政官负责的一个provincia是“与汉尼拔作战”，没有划定任何地域范围。直到公元前240年前后，罗马才将西西里岛划为一个带有空间性的职责范围，形成第一个行省。 此后，provincia才被用于带空间性的职责范围，但它同时仍然可以指与行省无关、不带空间性的职责范围。 例如，公元前213年，马其顿被划作一个provincia，但它直到公元前167年以前都是一个独立王国，而不是罗马的一个行省。它成为罗马的行省要等到公元前147年。 “带有治权的职责范围”也有高下之分，执政官级别的职责范围比较重要，先行官级别的职责范围次之。

这样，当执政官和先行官被百人队大会选举出来以后，他们还面临着职责范围的分配问题，既包括执政官级别的职责范围，也包括先行官级别的职责范围；既包括在罗马城内行使的职责范围（如内务、外务先行官），也包括在罗马城以外行使的职责范围（行省总督）；既包括有利于建功立业、中饱私囊的肥差，也包括鸡肋般食之无味、弃之可惜的差事。

元老院首先要决定，哪些职责范围属于执政官级别？哪些职责范围属于先行官级别？做这种决定本身并不难，问题是在选举之前，还是在选举之后做这个决定？起初，所有职责范围要等到执政官与先行官选出来以后再决定。这种安排很容易让人心生疑惑：元老院是否会在分派职责范围时上下其手，偏向政治盟友，惩罚政敌。为了在确定最重要职责范围时避免争议，元老院于公元前123年改变了程序：在执政官选出之前，也就是在元老院还不知道什么人当选执政官之前，就做出决定，哪两个职责范围属于执政官级别。不过，先行官级别的各个职责范围一直都要等到选举结果出来后才确定。

做了上述决定之后，还得确定各位当选官员分别获得何种职责范围。属于执政官级别的两个职责范围相对比较容易分配，因为从始至终，罗马共和国一直只有两位执政官。当选的两位执政官可以通过友好协商，分配两个该级别的职责范围。如果协商不能解决问题，可以借助抽签决定。抽签绝不是掷骰子那么简单；恰恰相反，抽签在十分庄严的宗教仪式中进行，元老院成员悉数出席，他们代表罗马整个精英阶层监督抽签过程。签片或签球上刻有不同的职责范围；谁抽到什么职责范围，就获得那个职位。 罗马之所以对抽签如此郑重其事，意在将所有同僚视为伙伴，把强势的个人、家族的代表、选战的赢家转化为罗马政治共同体内的公共官员，并以这种方式见证为他们分派职位的合法性。

在公元前227年以前，先行官的数目也只有两人。那时，在他们之间分配该级别的职责范围与执政官级别的难度大概差不多。但这种局面在设立行省后便难以为继了。公元前227年，为管理当时已有的两个行省（西西里省与撒丁省），罗马增设了两个先行官级别的职责范围，使先行官人数达到4人。30年后的公元前197年，罗马又新设两个行省（远西班牙与近西班牙）；当年，它也增设了另外两个先行官级别的职责范围，使先行官的人数达到6人。

要为6位手握治权的先行官分派职责范围就不太容易了，因为如果获得内务先行官的位置，其在罗马政治中的地位就要比其他先行官都高：当执政官外出作战时，他就是罗马城里的最高官员了，有权主持公民大会与元老院会议。而外务先行官的地位又比其余先行官的地位要高。 6位同僚都是作为先行官选举出来的，但6个职责范围却有好有差。如何分配才能让所有同僚心服口服呢？轮流不行，因为他们的任期只有一年，而来往罗马与行省之间舟车劳顿，耗费很长时间。按资历分配也不行，因为大家都是第一次担任先行官。协商更靠不住，因为竞选先行官的个个都是野心勃勃的家伙，谁不觊觎最好的位置？相比较而言，抽签恐怕是最简便、最容易被所有当事方接受的办法。

这也正是当时通常采取的办法；哪怕是在战争等紧急情况下，可以改变举行抽签仪式的时间，但仍然要坚持抽签。 采取抽签意味着，重要的不是各人的背景与专长，而是为每人提供相同的机会。有研究发现，法律素养很高的人往往没有得到可以发挥其特长的内务或外务先行官职位，而得到这些职位的人法律水平则可能很低。这正是抽签的必然结果，因为每个人得到其心仪的职位的可能性不高不低，都是六分之一。

这样，要实现自己的政治抱负，罗马权贵们不仅要赢得选举，还得凑巧抽中一个合适的职位，缺一不可。抽签的作用是避免重要的职位被少数家族霸控。通过选举获得担任总督资格的人，事先无法知道自己将会被派往哪个行省。在罗马那种高度竞争的政治环境里，抽签让所有先行官都享有获得理想职位的平等机会。抽到理想的位置，固然可以暗自庆幸；没有抽到好位置，也无话可说。更重要的是，抽签分配职位可以防止任何个人在共和制下获取过多权力。

在公元前197年以后的116年里，先行官的数目维持在6人水平上，尽管同期行省的数目一直在增加。除了上述政治分赃的麻烦外，元老院不情愿增加先行官数目的另一个原因恐怕是，担心加剧对执政官职务的竞争，因为公元前180年后，担任过先行官已成为竞选执政官的前提条件。先行官数目越多，对两个执政官职位的竞争越激烈。

公元前147—前146年，罗马新设了阿非利加省与马其顿省，此时先行官的职责范围已达到8个（6个行省，再加上内务与外务先行官），但元老院决定维持6位先行官不变。很显然，拥有治权的官员数量不足以为每个行省派遣一位现任官员了。罗马的替代办法是，必要时将某些外派总督的任期延长（prorogation），以解燃眉之急。 这些任职超过一年后续任的官员叫作“资深官员”（promagistrates），他们不占用官员的编制，但仍享有治权；而任期延长不必经过公民大会批准，只需得到元老院认可。当然，任期延长在公元前327年已有先例，此前也偶尔出现过，但公元前146年以后，它开始常态化。 这个看似不起眼的变化意味着罗马已实行了几百年的年度任期制寿终正寝，资深官员逐步演化为正式官制的组成部分。

不管续任前担任什么职位，续任后的资深官员只会被派往外省，不得接任罗马城内的职位（如内务或外务先行官）。 治权延长后，如果本来是行省总督，也许会在当地留任（这样可以减少不必要的长途旅行）；但元老院也可能会分派他们到别的行省任职；最可能的是，他们需参与分派职位的年度抽签。每一年，新当选的先行官都会先参与城内职位的抽签；继而，没有抽到这种位置的先行官再与留任的资深官员一起，通过抽签分派各省总督的职位。 当然，执政官级别的抽签会与先行官级别的抽签分开进行。

在接下来的几十年里，行省的数目又增加了几个。不仅如此，盖约·格拉古于公元前123年进行的司法改革设立了一个由先行官负责的法庭；此后，更多这类法庭建立起来。这一切都加剧了先行官的短缺问题。 到公元前1世纪初，也许所有6位先行官都需要经抽签留在罗马城内任职，行省总督几乎全部都得由资深官员担任。这意味着，所有先行官们任满之后，恐怕都得延长任期，下一年经抽签派往海外行省。这些资深官员的任期长的达到6年之久。 久而久之，资深官员的风头往往盖过了刚刚选上的官员。资深官员的制度化严重破坏了罗马本来的年度官制，形成了一批长期在位、积累大量执政资本的官员，实际上成为罗马最有权势的官员，打破了原有制度试图维持的政治平衡。

公元前81年，独裁官苏拉将先行官的人数增加到8个人，加上两位执政官，手握治权的高级官员达到10人。与此同时，苏拉的改革要求所有执政官与先行官在其任期内留在罗马城内，负责城内事务和各种法庭的工作；正式任期结束后，他们才被派往抽签决定的海外行省任职。 这样一来，就职位分配而言，在职官员与资深官员不再交叉，而是正式分离，行省总督不再由现职官员担任，仿佛是另外一套职务。

那时，罗马的行省数目正好是10个。也许在苏拉看来，因为每年有10人卸任现职后前往行省任职，他的改革可以缓解人手短缺问题，有助于将延长任期限制在一年内，最多不超过两年。不过，苏拉改革的实际效果是从两方面加剧了罗马政治的竞争性。一方面，他的改革允许卸任官员抽签后拒绝到行省赴任， 结果那些对荣耀与发财兴趣不大、心灰意懒的官员往往会自行退出游戏，留下的多是些心怀鬼胎的人。另一方面，此时，每位先行官晋身执政官的机会降至四分之一，这加剧了竞争执政官席位的激烈性。共和最后几十年，罗马政坛上出现一批野心勃勃的人物。为了建功立业，他们一窝蜂地加速进行海外吞并。结果，在很短的时间里，罗马新建了一批行省，其速度之快，超过以往任何时期。与此同时，罗马还增设了好几个由先行官负责的新法庭，使得人手短缺的问题雪上加霜。因此，资深官员长时段留任依然十分常见，如庞培、恺撒等。到这时，罗马体制中名义上拥有治权的人已经太多了，但实权却落到少数几个长期在战场上、在政治舞台上拼搏的人手中。

谁都看得出这其中暗藏的危险。公元前52年，当庞培第三次出任执政官时，他推出改革，要求在卸任现职与到行省就职之间设立一个5年的间歇期，同时要求过了间歇期后，卸任官员必须参与抽签并接受行省总督的分派（如公元前63年担任过执政官却曾拒绝到行省任职的西塞罗），但延长期原则上不超过一年。不许卸职后马上续任的目的是削弱贿选的动机，缩短续任时长是为了防止有人积累权力。 但内战一起，庞培的改革便流产了，直到屋大维上台才重新启动，但那时罗马已开始进入帝国时代了。虽然在元老院主持下抽签产生总督任期只有一年，屋大维一手选拔出来的总督却可以在位很长时间，并对屋大维本人负责。 作为“第一公民”，屋大维很清楚，削弱潜在挑战者的权力是巩固自己权力的必要条件。

我们都知道，罗马的官员选举中贿选、买票十分普遍， 那么抽签是否干净一些呢？很明显，罗马之所以要采取抽签，就是为了减少人为的干预。从程序上看，抽签被人为操弄的可能性小于选举。但反过来，既然选举方面存在大量舞弊，抽签也不可能完全幸免，希望影响选举结果的人一定会千方百计地影响抽签结果。罗马甚至有一个专有名词特指操弄抽签：“幸运签”（sors opportuna）。因此，两方面的看法都会找到例证支撑。有人相信“虽然操纵抽签的可能性永远存在，但它在现实中并不多见”。 但通过对比先行官的家族背景、选举得票与其经抽签分到的职责范围，有人发现，至少在公元前197—前180年间，有显贵家族背景的、选举中得票比较多的先行官抽到更好职责范围（如罗马城内职位或经济比较发达的行省职位）的机会比其他人大得多。反过来，出身平凡的、选举中得票较少的先行官，更可能抽到诸如撒丁省之类不太理想的差事。不过，公元前180年以后，罗马以外职位的抽签结果似乎完全是随机的，只是罗马城内职位落入显贵之手的机会仍然过大。到了共和末年，操弄抽签恐怕又频繁起来。 这种乱象，也许正是共和政体崩溃的原因与先兆之一。 joTMyd6kJE7z3uzWqQiW4G60971Ksq7Hicu594+YzTk6Eyy10S3ZLccKJc9i+z1R