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由于体制不顺，中央给予海南的许多特殊政策难以执行，无法形成吸引境外投资的大环境。基于这个考虑，海南省正式向中央提出设立特别关税区的请求。
1988年9月1—5日，中国共产党海南省第一次代表大会举行。会上，许士杰书记作了以“放胆发展生产力开创海南特区建设的新局面”为主题的报告，引起国内外的广泛关注。
说到这次党代会报告，刚开始是以省委办公厅为主起草。离开会还有不到一个月的时间，许书记拿到省委办公厅起草的报告初稿后不大满意。于是，许书记找到我，提出给我们一周左右的时间重新起草报告。随后，我和几位同事用了三天时间重新起草报告，记得那时候我每晚只睡不到三个小时。三天后，我把报告草稿交给许书记，他看后很满意。这件事我至今记忆犹新。
从当时的实际情况来看，海南省第一次党代会报告中的一些提法在全国还是领先的。例如，1988年，全国恐怕还没有哪个省份正式提出“发展市场经济”，但海南省第一次党代会报告中就明确提出：“建设大特区就是要实行市场经济，自觉发挥价值规律的调节作用。一切经济活动都必须符合市场经济的规律。要做到这一点，需要我们转变思想观念，改变产品经济的传统习惯做法。”
该报告还提出，“要重点研究和制定有利于境外人员、外汇、货物进出自由的各项具体政策。我们的政策‘特’不‘特’，重要的是取决于‘三个自由’的开放程度，只有对外更开放，更自由，才有利于吸引外资。实行‘三个自由’的开放政策，切实按国际惯例办事，就要创造条件建立海南第二关税区。现在就要抓紧研究，制定对外更开放、更自由，有利于发展内联的政策”。这是海南省第一次正式提出关于建立“第二关税区”的主张，引起了国内外广泛关注。我记得，当时省委建议，应当认真研究香港的经济政策和经济法规，结合海南实际，大胆移植，大胆采用。
海南省第一次党代会以后，很快组成了一个由省委书记许士杰牵头的特别关税区研讨小组。研讨小组办公室设在省体改办，以省体改办几位处长为主要成员，加上省财税厅、人民银行等相关部门人员组成，由我兼任研讨小组办公室主任。我记得，从1988年9月开始到当年年底，特别关税区研讨小组不分昼夜，深入开展特别关税区的建设方案、政策设计等方面的研讨。许士杰书记非常重视，全程参与，并多次主持省委常委会进行专题讨论。
第一次党代会报告用的是“第二关税区”。会后，有人就提出疑虑，说有第二关税区，是不是还有第三关税区、第四关税区呢？为了避免引起这一歧义，研讨小组提出，参考国际上的提法，将“第二关税区”改为“特别关税区”，全称“中华人民共和国海南特别关税区”，简称为“海南特别关税区”。
什么是海南特别关税区？我们认为，所谓海南特别关税区，是在中央的统一领导和监督下，把海南从国家统一的关税体制中划出来，实行“一线放开，二线管住”的特别关税制度。建立海南特别关税区，实质就是利用海南独特的地理条件和优越的港口条件，把海南打造成为自由贸易港。由此可见，海南特别关税区，实质是符合国际惯例的、对外开放程度最高的经济特区。建立海南特别关税区，目的是使海南经济特区走出一条比其他经济特区更“特”的新路子，由此实现早在1987年邓小平同志就提出的，在海南岛搞一个更大的特区，把海南岛的经济好好发展起来的战略意图。
在研讨中，我们提出海南特别关税区至少要具备四个重要功能：第一个功能，利用自由口岸的功能发展贸易，特别是中转贸易，并通过中转贸易拉动工业、农业等相关产业的发展；第二个功能，利用生产资料进口和产品出口免征关税的有利条件，发展免税出口加工业；第三个功能，利用基本免除商品进口关税的优惠条件，加速形成价格低廉的购物中心，并由此带动旅游业和第三产业的大发展；第四个功能，充分利用基本放开外汇管制、货币可自由兑换的条件，加快形成和发展国际金融业，并由此促进和带动外向型经济的发展。
当时我们研究认为，建立海南特别关税区，在中央的统一领导和监督下，海南省应有更大的经济活动自主权，凡是涉及海南经济发展模式、经济体制和经济政策等问题，由海南省自行决定，报中央备案。这个思路，就是想突破政策与体制的限制，在开放方面上走出一条与岛屿经济体发展相适应的新路子。
我记得，当时的办公条件相当艰苦，但大家的热情高涨、干劲十足，研讨小组办公室成员加班加点是常事。有一天晚上，加班到凌晨2点多，我带着大家到处找夜宵。当时，只有海口泰华宾馆门口有一个大排档。为了海南的这片热土，大家都是满腔热情，那段激情燃烧的岁月，让我每每回想起来都感动不已。
（1）设立海南特别关税区，是解决现行体制同实行更加开放的特殊政策不相配套问题的根本出路。设立特别关税区，能够保证中央对海南的统一领导，有利于实现中央的战略意图，又能够保证海南有更大的自主权，保证政策的连续性和稳定性。我们当时提出，海南只有实行特别关税区的体制，才能够有发展的活力，才能够形成发展的动力，也就能从根本上解决政策与体制不相配套的矛盾。
（2）设立海南特别关税区，是大力吸引外资，加速发展外向型经济的根本出路。当时，很多国家特别是东南亚一些国家和我国台湾地区的实业界，对到海南来投资有很大热情。我曾随海南代表团分别出访东南亚和欧洲几个国家，当地的许多大财团都提出了到海南来投资的意向和有关合作项目。如果海南能够建立特别关税区，切实实行“三个自由”，切实按国际惯例办事，很多资金就会流向海南。这不是设想，而是当时的现实。尤其是很多外商，特别是一些大财团对海南的基础设施建设很感兴趣，愿意投资，这就消除了原来很多人的疑虑和担心。此外，再加上中央继续给予我们一些必要的支持，建立特别关税区是完全可行的。
1988年9月后，省委特别关税区研讨小组用近三个月时间集中讨论，其中包括五次专题讨论、六次省委常委扩大会议讨论，最后在1988年年底提出了海南特别关税区的方案建议。
1988年12月21日，省委省政府形成《关于建立海南特别关税区的请示》，准备正式向党中央、国务院提交建立海南特别关税区的请求。在这个请示中，提出了六个方面的请求。
（1）在海关方面，建议海南特别关税区的海关归属海南省政府领导，业务上受国家海关总署指导，建议全国人大授权海南省人大制定《海南特别关税法》。海关税收所得，留归地方。
（2）在外贸方面，出口商品除属于国际被动配额的外，建议对海南的进出口完全放开，不实行配额、许可证管理。出口商品所需被动配额，请经贸部切块下达，由海南按核定计划组织出口。对于国家专控的商品，海南同内地往来视同进出口，海南出口贸易收汇，留给海南。
（3）在财政方面，海南在1989—1990年继续保持现行的“划分税种、核定收支、分级包干、定额补助”的财政体制。在此期间，请财政部继续按照中央关于海南建省的决定，拨给开发建设资金和启动费。1991—1992年，建议继续维持现行的财政体制。从1993年开始，实行定额补助每年递减10%。请中央各部继续给海南以支持，以后视经济发展情况，海南向国家作贡献。建议全国人大授权海南省依法制定海南经济特区的税种、税率，依法决定税收的征收管理和减免。
（4）在金融方面，按照国务院〔1988〕24号文件的精神，即“海南省的银行存款（不含中央财政存款）全部留作信贷资金，多存多贷”；信贷计划切块管理部分，建议从1989年起至1993年，请中国人民银行总行向海南省人民银行每年下拨信贷资金20亿元。建议允许海南根据自己的偿还能力自主对外举债。
（5）在基本建设方面，建议由海南省人民政府自主审批、安排基本建设项目和固定资产投资项目（包括内联项目和利用外资项目）。国家计委已经立项的基本建设项目，请继续予以支持。
（6）在物资方面，海南上调国家的四种计划商品（橡胶、食盐、食糖、铁矿石）和国家计划调入海南的八种商品（钢材、水泥、煤炭、汽车、化肥、棉花、成品油、粮食），其上调和下拨的办法不变，数量与价格由省同中央有关部门另议。供岛内生产和生活的所需物资，仍保持原流通渠道。
随后，1989年1月，特别关税区研讨小组又在向省委请示的基础上，提出了建立海南特别关税区的第二种方案。这个方案主张在海南建立特别关税区的同时，发行海南特区货币，认为只有把货币问题解决了，才能在体制上理顺海南同各地区、各方面的关系，海南才能全面对外开放，真正实现“资金、货物、人员”的进出自由。当时，主要理由有四条：一是货币问题是理顺体制中的关键问题，这个问题不尽早解决，海南想对外更开放、发展外向型经济是很困难的。二是发行特区货币也未必以具有一定的外汇储备为前提。澳门发行澳币没有外汇储备，解放区发行货币时也没有什么储备，何况海南的资源十分丰富，必要时也可以考虑用一些资源做抵押，筹措到相当数量的外汇。三是如果让海南流通港币，政府无法对其进行控制，可能会出现许多不好解决的问题。四是发行特区货币，对于大量地吸引外资会产生明显的作用，经过一段时间就能克服海南资金不足的困难。发行特区货币是一种比较彻底的方案，但对于现在是否已具备了发行货币的条件还有不同的意见。一种意见认为海南发行特区货币需要9亿～10亿美元的外汇储备，因此主张待条件成熟后再发行。
海南当时的基础差、底子薄，设立特别关税区可能会遇到意想不到的困难，甚至带有一定的风险，尤其是最初的三五年，困难和风险较大。对此，省委省政府做了认真的分析，并组织人员研究和论证具体的实施方案。当时判断，初期可能出现的困难主要有：
（1）物价可能会有较大幅度上涨。海南当时所需的生产资料和生活资料有80%要从内地调入。1988年共从内地调入各类物资价值23亿元，其中计划内调入的物资4.4亿元，占省外调入物资的19%，其余81%的物资是通过计划外渠道购进，价值18.8亿元，1988年海南省物价上涨指数26.7%。因此，我们考虑设立特别关税区后，农副产品和日用小商品的供需矛盾会更突出。原有的物资流通渠道可能会发生冲突，从而导致物价可能有较大幅度的上涨，甚至会超过上一年26.7%的上涨指数。如何应付这个困难？当时的考虑是：一是争取扩大或起码保证海南同内地原有小商品往来渠道的畅通；二是大力发展农副业生产，建立农副产品生产基地，增加有效供给；三是视财政收入状况，逐步提高工资水平。
（2）可能出现较严重的财政困难。我们认为，即使把中央给予的各种补贴考虑在内，估计前三年海南省的财政赤字每年至少在6000万元以上。主要依据在于：一是1983—1987年全岛财政支出每年平均增长21%，1988年比1987年又增长了28%。考虑设立特别关税区引起的物价上涨因素，以及当时的工资标准较低，需增加各种补贴等其他因素，海南省财政支出口子还会增大，财政支出年增长率还会保持较高水平；二是由于减免部分税收后，地方财政收入会受到一定影响，一些新企业短期内还不能成为新的税源，原有企业的亏损面又特别大，因此在短期内税收总量还不可能有较大的增加；三是中央财政紧缩政策，会对海南有一定影响。
如何解决财政方面的严重困难？我们当时建议：一方面靠中央的支持，希望中央原决定每年拨给的定额财政补贴、开发建设资金、启动费等能保持到1992年的水平。国家统一增加的新的支出（如工资改革、各种补贴），应增拨给地方的经费也应照拨给海南。另一方面，要加强地方税收管理，开辟一些非税务的财政收入来源（如某些公共设施收占用使用费），继续实行“小政府”体制，努力缩减政府开支。
（3）干部队伍的不适应也是个很严重的困难。海南从一个行政区升格为一个省份，过去又长期处于封闭状态，干部队伍的素质亟待改善和提高。设立特别关税区后，对于海南、特别是政府管理部门是个全新的课题。能不能渡过初期的难关，能不能进一步管住、管好，这同干部队伍的素质水平关系极大。为此，我们当时建议：一方面海南要认真研究这一问题，并且提出解决措施，制定相应制度。同时，中央组织人事部门也应给予支持，有步骤、有计划地向海南输送干部，特别是各类中、高级专业技术人才。
此外，海南设立特别关税区，可能会出现的困难还相当多，如何解决这些困难？我们认为主要靠两条，一是教育干部和群众艰苦奋斗，渡过难关；二是靠中央的领导和支持。有了这两条，再加上其他兄弟省、市的帮助，我们坚信海南会渡过难关，尽快走出一条特区建设的新路子，实现海南的战略发展目标。今天回过头来看，为了加快海南发展，我们研讨小组当初是如此坚定地推动这件事情。
1988年12月21日，形成向党中央、国务院的请示后，省委省政府主要领导心中还不是特别有底，尤其是担心外资不会很快进来。因此，就决定兵分两路，分头行动。一路由许士杰书记带队，由我和办公厅主任、外办主任等同志组成海南省经济考察团，陪同许士杰书记到新加坡、泰国及香港地区访问考察。另外一路由省委副书记刘剑锋同志带队，到北京向中央提交海南设立特别关税区的请示和汇报方案。
从1988年12月23日到1989年1月6日的近半个月里，我们当时分别同泰国、新加坡及香港地区的企业家和财团提出海南要设立特别关税区的想法，想听听他们的意见。在泰国考察过程中，考察团受到泰国政府的高度重视和热烈欢迎。泰国总理差猜上将、外长西提·沙卫西拉空军上将分别会见了代表团成员，许书记同差猜总理和西提外长就海南同泰国的经济合作等问题广泛交换了意见。在考察期间，我们还先后拜访了泰国泰中促进投资贸易商会名誉主席陈有汉、主席李景河和新加坡华联银行集团主席连瀛州等企业家，同各国的实业家就来海南投资的问题进行了广泛的座谈，并签订了合资组建《琼泰经济发展有限公司合同书》；同泰国的盘谷银行探讨如何加强金融方面的合作。此外，还广泛地考察了泰国的工业、农业和旅游业。
当时有两件事让我们特别感动。一个是为了迎接考察团，泰国海南同乡会专门成立了以吴多福为主席的“欢迎海南省经济代表团委员会”。另一个是新加坡琼州会馆特地为代表团举行了盛大的欢迎晚宴。许士杰书记分别在泰国海南同乡会和新加坡中华总商会、新加坡琼州会馆及新加坡澄海同乡会举行的座谈会上，详细地介绍了海南的政策及发展情况，听取了华侨们对开发建设海南的意见和建议，回答了他们提出的相关问题，并表示要为华侨回海南投资创造良好环境。
这次东南亚之行让我感触很深，广大琼籍华侨对海南实行大开放方针都表示相当赞同，认为只要海南大开放，他们将马上进来投资。让我印象最深刻的是泰国盘谷银行董事长陈有汉和新加坡华联银行集团主席连瀛洲老先生，他们当场对许书记表示：“老许，海南只要第一天宣布建立特别关税区，我们第二天就去投资！”返回时我们经停香港，香港的一些大财团也表示，只要海南宣布建立特别关税区，他们就马上来到海南投资。让我们没想到的是，我们从香港回到海口的第二天，连瀛洲老先生带着他的太太就来到了海口。1989年1月29日，我陪许书记在琼苑宾馆会见了连老，同日，又会见了泰国实业家冯裕德。连老一见到许书记，第一句话就问：“老许，你们宣布了没有？我们来建银行来了！”现在大家看到的海口文华酒店，最初不是用来建酒店的，而是连老那次来海南准备建银行时选的地。
访问考察回到香港后，许书记心中就有数了，感到海南全面放开以后国际资本肯定会很快进入。但是在香港，许书记给刘剑锋副书记打电话，才知道他们还没有去北京汇报。为什么？了解后得知，当时梁湘省长等省领导还是担心，想看看许书记在外面考察的情况怎么样。如果外面情况比较好，他们再去北京汇报也不迟。
1989年1月，我们从东南亚后回到海口后，恰好田纪云副总理来海南考察工作。田纪云副总理此行的主要目的是考察洋浦，当时省委认为要抓住机会，向他汇报设立海南特别关税区一事。会上，刘剑锋副书记代表省委向田纪云副总理做了专题汇报，我参加了这个汇报会。刘剑锋副书记主要从三个方面汇报了设立海南特别关税区的想法：一是为什么请求设立海南特别关税区。设立海南特别关税区是走出一条特区建设新路子的根本性措施，是海南办大特区的基本前提。没有这个基本前提，就难以实行更加特殊的优惠政策，大特区就“特”不起来。二是关于设立海南特别关税区的两种方案。三是汇报了对可能出现问题的估计及解决办法。
1月底，田纪云副总理离开海南以后，马上要过春节了。许书记派我马上赶到北京递交省委的请示报告。我带去的材料，除了《关于建立海南特别关税区的请示》，还附上了九个附件材料，包括海关、外贸外经、财政税务、金融、基本建设、物资问题、困难与对策、法制建设以及海南实行开放的特殊政策与现行体制相矛盾的情况等。农历腊月二十八，我赶到北京，把这些报告交给了时任中央办公厅副主任张岳琦。
接到请示报告后，1989年春节期间，中央领导在珠海分别找许士杰、梁湘谈话，希望他们在海南建立特别关税区这件事上统一认识，并指出在目前这样一个基础设施落后、干部管理能力较弱的条件下，全面开放会不会出乱子。记得大约是1989年大年初七，海南省委召开省直处级以上干部会议，由许士杰书记传达中央领导在珠海与他和梁湘省长谈话的内容。后来，还是错过了一次难得的机遇。