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海南的改革开放，是在20世纪80年代我国改革开放向纵深推进的大背景下起步的。当时，作为国防前哨的海南岛，在全国发展大局中还是一个洼地，与香港、台湾等地区相比，经济发展差距甚大。要在短期内实现较大的发展，唯一的选择就是加快改革开放的步伐，坚定不移地实行大开放方针，以大开放促进大改革、大发展，这符合海南作为一个岛屿经济体的实际。
放眼我国社会主义改革开放的历史进程，海南这一“更大的特区”的建立，是邓小平同志着眼于我国改革开放全局布下的一颗重要棋子。
从改革开放的历史来看，最早提出开发海南岛的是曾任广东省委第一书记的习仲勋同志。1980年6月11日，习仲勋同志在广州主持会议，研究决定就《关于加快海南经济建设几个问题的提议（草案）》向中央汇报。国务院对海南岛的问题十分关心和重视，于6月30日至7月11日在北京召开了海南岛问题座谈会，开发海南岛被提上日程。1980年7月24日，国务院批转了《海南岛问题座谈会纪要》，明确海南岛的开发建设“主要靠发挥政策的威力，放宽政策，把经济搞活”，“对外经济活动可参照深圳、珠海市的办法，给以较大的权限”。
1984年2月24日，邓小平同志邀请几位中央领导同志谈建立经济特区问题时曾明确指出，“我们建立经济特区，实行开放政策，有个指导思想要明确，就是不是收，而是放”；“我们还要开发海南岛。如果能把海南岛的经济迅速发展起来，那就是很大的胜利”。同年4月29日，邓小平在北京会见美国著名企业家哈默时，又说，“我们决定开发海南岛”，“海南岛自然条件不比台湾差，面积相当于台湾”。③1987年6月12日，邓小平同志在北京对应邀来访的南斯拉夫客人说，“我们正在搞一个更大的特区，这就是海南岛经济特区。海南岛和台湾的面积差不多，那里有许多资源，有富铁矿，有石油天然气，还有橡胶和别的热带亚热带作物。海南岛好好发展起来，是很了不起的”。
中央为什么决定海南建省办最大的经济特区？邓小平同志为什么讲“海南岛好好发展起来，是很了不起的”？1994年11月，我在《海南日报》发表一篇文章，题为《做好“很了不起”这篇大文章》，对此谈了四点理解。
（1）海南迅速发展起来，本身就是一件“很了不起”的事情，是社会主义现代化建设事业的很大的胜利。海南岛是我国的国防前哨地区，又是老革命根据地和少数民族聚居地。海南岛3.4万平方公里的面积，绝大部分是农村；海南600多万人口中，有500多万的农民。新中国成立以来，海南岛形成了封闭、单一的经济格局，经济基础十分薄弱，属于相当不发达和落后的地区。就海南岛自身的多种综合性特征和因素而言，它的发展在我国具有充分的典型性，既有利于尽快提高老区人民的生活水平，加强民族团结，巩固国防，又有利于支援全国的现代化建设，对全国的改革开放有着先行试验和借鉴作用。
邓小平同志指出：“社会主义最根本的任务就是发展生产力，社会主义的优越性归根到底要体现在它的生产力比资本主义发展得更快一些、更高一些，并且在发展生产力的基础上不断改善人民的物质文化生活。”“贫穷不是社会主义，发展太慢了也不是社会主义。否则社会主义有什么优越性呢？”从坚持社会主义、建设相对资本主义具有优越性的社会主义的大局和战略高度着眼，海南岛作为一个全国的典型地区，其开发建设和迅速发展具有十分重大的典型意义。
新中国成立到建省办特区前的30多年里，由于政策封闭，体制不顺，国防建设和经济建设的关系没有处理好，海南经济相当落后，人均分配水平只有全国分配水平的83%，85%的商品要靠内地调进，17%左右的人口未达温饱水平。对于这样一个孤悬海外、贫穷落后的海岛，如果能够充分发挥其本身的资源优势和地理优势，通过改革开放迅速发展起来，那就是社会主义现代化建设史上的一项“很了不起”的事业，是社会主义事业的一个很大的胜利。
正是由于海南在社会主义现代化建设史上的重要地位和作用，邓小平同志提出了在海南创办全国最大经济特区的倡导。海南建省办经济特区后，经济得到了快速发展，仅建省头三年固定资产投资达170亿，大大超过了新中国成立30多年来海南全民所有制单位固定资产投资总额，而1993年一年，固定资产投资就完成了169.4亿。建省办特区第四年，已实现了中央在建省办特区时提出的达到国内平均发展水平的第一步目标。1992年海南人均GDP为2719元，比全国平均水平高385元。1992年、1993年海南GDP增速一度分别达到41.5%和20.6%。如果继续按照这个速度发展下去，海南在20年内赶上台湾20世纪80年代的发展水平是有可能的。
（2）加快开发海南独特的自然资源，对于海南的发展具有全局影响。
——海南的真正优势在于资源。海南岛号称“宝岛”，自然资源十分丰富。海南具有丰富的土地资源，土地总面积5086万亩，占全国热带面积的42.5%，是我国最大最好的热带地区，是生产橡胶、椰子、油棕等许多热带经济作物和四大南药的基地。在建省初期，海南尚有900万亩荒地有待开发，已开垦的土地单产很低，潜力很大。海南的矿产资源种类繁多，已探明的各类矿产有60余种。石碌铁矿是亚洲最大的富铁矿，占全国富铁矿储量的71%，锆英石储量占全国的60%。海南的石油、天然气的储量也很丰富，中国南海的莺歌海、北部湾和珠江口三大油田，前两个都在海南岛海域，再加上琼北陆地油田开发起来，石油天然气的产量将十分可观。海南岛四面环海，海岸线占全国大陆海岸线的10.1%，海产品种类繁多，十分丰富。海南岛热作资源得天独厚，享有“百果园”之称，是中国最大的热带、亚热带水果产区之一。海南农业资源潜力巨大，是发展高产、优质、高效的现代农业的理想之地。此外，海南岛有独特的旅游资源，它与美国夏威夷处在同一纬度上，这些丰富的旅游资源在当时尚未被开发，具有迷人的热带、亚热带景观和独具特色的海岛风情。
海南丰富的自然资源，在全国是独一无二的。它是我国进行现代化建设的宝贵财富。如果海南能够把这些独一无二的自然资源充分地开发利用起来，不仅会促进海南经济特区的发展，而且会对全国的经济发展起到巨大的支持和促进作用，这也是一件“很了不起的事情”。
——抓住资源开发这个突破口。从1993年6月开始，中央银行按照中央的“紧缩”要求，采取了带有严厉行政色彩的信贷控制措施，1994年实行“继续从紧”的货币政策。一系列的宏观调控措施在抑制海南投资热的同时，也使得海南经济掉入全国增速比较低的地区行列。在这种情况下，发挥海南优势的关键是抓住资源开发这个突破口，尤其是具有全局意义的热带农业和热带旅游业的资源开发。这一突破口的作用突出表现在：第一，它能把海南的改革再推进一步。第二，它能把内外资金吸引进来。第三，它能把海南的对外开放再推进一步。第四，它能把海南的企业再推进一步。如果农业不开发，农产品加工就搞不起来，对外贸易就缺乏物质基础，因为海南的加工业和对外贸易的基础在农业；如果旅游资源不开发，不仅资源优势发挥不出来，而且原来投入的基础设施的效益也发挥不出来。而农业和旅游资源的开发可以带动其他产业的全面发展。海南只有通过这两大资源的开发，才能更好地争取自己的政策优势，创造对外开放和经济体制的优势。因此，抓住资源开发这个突破口具有十分重要的意义。
（3）海南特殊的地理位置决定了它在促进对外开放、巩固国防方面具有十分重要的战略地位。海南地处亚太腹地，地理位置十分重要，它是我国连接东南亚的前沿，拥有连接欧洲、非洲、澳洲和亚洲南部国家最近的海上航线，而且是航空线、航海线、陆路交通线的潜在枢纽，具有沟通我国与外部世界经济联系的巨大优势。邓小平同志曾指出，“特区是个窗口，是技术的窗口，管理的窗口，知识的窗口，也是对外政策的窗口”，“特区成为开放的基地，不仅在经济方面、培养人才方面使我们得到好处，而且会扩大我国的对外影响”。在海南建立我国最大的经济特区，就是由此使海南岛成为中国大陆连接东南亚和世界各国的桥梁，成为中国进一步对外开放的一个重要窗口，成为促进南海和平合作的重要基地。从这方面来看，海南经济特区在我国对外开放格局中具有不可替代的、举足轻重的重要作用。
海南岛又是我国的南大门，是我国十分重要的海防前哨。国防建设必须以经济力量和经济建设为基础。新中国成立以后，海南进行了多次阶段性开发建设，但其封闭、单一的经济格局及经济发展的落后状况与国防要求十分不相称。通过创办经济特区，使海南迅速发展起来，将会大大有助于加强国防建设的力量，提高国防建设的水平，这对于巩固我国国防，筑起坚固的南海海防长城，具有十分重要的战略意义。的确，它又是一件“很了不起的大事情”。
（4）建立海南经济特区，对于完成祖国的和平统一大业，促使台湾早日回归，具有深远的意义。实现祖国完全统一，是全体中华儿女的共同愿望，是中华民族根本利益所在。创办海南经济特区，让海南迅速发展起来，是促进台湾回归、完成祖国和平统一大业的重要战略措施。一方面，通过创办海南经济特区，力求使原来十分落后的海南岛好好发展起来，这对台湾回归无疑有相当的说服力和吸引力。另一方面，海南与台湾是祖国的两大宝岛，都是孤悬海外，具有十分相似和相近的地理和人文条件。两岛在经济结构上具有互补优势，在经济合作上具有便利的交通条件。如果海南经济特区在发展过程中，以其进一步的对外开放，加强与台湾的接触、了解和合作，增强两岛在经济上的依存度，可以使两岛由于经济利益的密切联系和一致性，最终实现对祖国统一的认同，达到以经济促政治的目的。实际上，在建省初期，琼台经济合作意向十分强烈。海南建省办经济特区后的实践证明，台湾各方对来海南投资有很大的热情，只要海南真正形成一个对外开放的优势，真正形成一个长期稳定的政策环境，台资大量投入海南是可能的，两岛的经济联系会更加密切。
在邓小平的亲自倡导下，中央决定在海南创办我国最大的经济特区。1988年4月13日，七届全国人大一次会议通过了《关于设立海南省的决定》和《关于建立海南经济特区的决议》。自此，海南开发建设史上翻开了崭新而辉煌的一页。
按照邓小平创办海南经济特区的战略设想，根据中央的要求，从筹备建省之初的需要出发，中央有关部门与海南建省筹备组协商尽快拿出方案来。当时，面对海南岛经济发展严重滞后，尤其是基础设施建设严重短缺的现状，建省筹备组的主要负责人对海南一下子进入国际市场没有把握，到底如何起步？正是基于这个考虑，当时产生了一个“先喝洋奶还是先喝娘奶”的讨论。
我当时在中央机关工作，曾了解到，1987年底，在中央财经领导小组会议讨论海南岛如何扩大开放时，有部委领导提出，可否考虑在海南建立“我国第一个社会主义自由贸易区”。据我所知，会议邀请了建省筹备组主要负责人许士杰和梁湘同志列席。当时他们两位有一个担忧：海南一旦推向国际市场后，会不会一方面外来资本一时进不来，一方面国内投资又不会很大。为此，他们请求中央及广东等省市要加大对海南基础设施的投资，先喝“娘奶”，待海南基础设施落后的局面有所改善后全面放开，再喝“洋奶”。
为了充分吸收各方不同意见，中央决定由建省筹备组和国务院特区办分头研究海南特区的政策。1987年10月底，双方各自将提出的政策提交中央讨论。对于如何推进海南大开放，中央委托谷牧副总理对海南的特殊政策进行调查研究并提出方案。11月2日，谷牧同志召集国务院有关部门开会并提请各部门讨论；12月，谷牧同志在海口主持召开了三天会议，讨论建立海南经济特区问题。回到北京后，他立即向中央和国务院作了汇报。考虑到内外有别，他把在海南讨论定下来的问题分写为两个文件：一个是《关于海南岛进一步对外开放加快经济开发建设的座谈会纪要》，另一个是《关于鼓励投资开发建设海南岛的规定》。1988年1月18日，中央财经领导小组开会审议《关于海南岛进一步对外开放加快经济开发建设的座谈会纪要》，听取特区办主任何椿霖同志的汇报，4月14日，国务院以国发〔1988〕24号文件批转了座谈会纪要；1988年1月23日召开的中央财经领导小组会议原则上审定了《国务院关于鼓励投资开发建设海南岛的规定》；5月4日，国务院以国发〔1988〕26号文件正式公布并实施了此规定。国务院〔1988〕24号和26号文件，给海南发展赋予了一系列的优惠政策。其中，相当多的优惠政策在全国来说都是独一无二的。
以国务院〔1988〕24号文件为例。其中第二条明确规定，海南省的经济建设，应积极利用外资，尤其要大力吸收港澳资金，并积极发展与内地的横向经济联合。在土地使用方面，海南省的国家所有土地实行有偿使用制度，土地使用权可以有偿出让或转让。国有土地使用权出让，一次签约期限最长为70年，期满后可以申请续约。在金融方面，在海南岛可以设立外资银行、中外合资银行和境外客商投资的财务公司，并适当放宽其业务经营范围。
再如，国务院〔1988〕26号文件的第二条明确规定，国家对海南经济特区实行更加灵活开放的经济政策，授予海南省人民政府更大的自主权；在企业方面，第十四条规定，在海南岛举办的外商投资企业和外商持有百分之二十五以上股份的企业均享有进出口的经营权，其他企业经海南省人民政府批准也可以享有进出口经营权，进口本企业生产、经营必需的货物，出口本企业的产品③；在外汇方面，第十八条规定，海南岛内的企业出口产品和从事其他经营活动取得的外汇收入，均可保留现汇，按当地中国人民银行的规定管理。企业可以在海南岛或者境内其他地区的外汇调剂市场调剂外汇余缺、平衡收支；在人员出入方面，第二十条规定，到海南岛洽谈投资、贸易，进行经济技术交流、探亲、旅游，停留时间不超过十五天的，可临时在海口或三亚口岸办理入境签证手续。
从国务院〔1988〕24号、26号文件中可以看出，中央给予海南相当特殊和优惠的开放政策，投资、外贸、外汇、人员等方面的管理，都比当时其他省份的权限大很多。我们拿到这份文件后，都感到中央对海南岛开发建设的支持很大。
国务院〔1988〕24号和26号文件出台以后，由于1988年全国宏观经济形势发生变化，治理整顿成为重要任务。在这种情况下，执行和落实两个文件面临很大的困境。这个困境，其实反映出岛屿经济开放模式与优惠政策的选择问题：是要更加优惠的政策，还是要一个更为开放的体制模式？这引起了当时省主要领导的思考。在这个特定背景下，海南开始做两手准备：一方面从海南实际情况出发，着手制定实施更加特殊的政策；一方面，着手研讨如何实行大开放的体制模式。
国务院〔1988〕24号、26号文件公布后，当时省委省政府考虑制定一个较为细化的文件，以便于更好落实。1988年8月1日，海南省人民政府颁布了《海南省人民政府关于贯彻国务院〔1988〕26号文件加快海南经济特区开发建设的若干规定》（以下简称“三十条”）。在国务院〔1988〕24号、26号文件的基础上，又增加了一些更“特”的规定。
例如，第十一条规定：“凡在海南注册的企业，均享有进出口经营权。企业凭营业执照办理进出口业务”；第十八条规定：“国家、省政府放开经营的进出口商品，企业可自主经营。海关凭购销合同验放”；第二十四条规定：“本省的人民币外汇汇率由省内外汇调剂市场自由调节。各类企业、事业单位、机关和个人均可通过外汇调剂市场自由买卖和兑换外汇”；第二十九条规定：“凡是国家法律、法规及省政府的条例规章没有明文禁止的，有利于生产力发展的生产经营活动，企事业单位、团体和个人均可放开经营、大胆试验”，也就是今天我们说的“法无禁止即可为”。
当时这些政策一经公布，就在岛内外产生相当大的影响，《南方日报》《广州日报》等都作了大篇幅报道。与此同时，一股新的投资热悄然涌起，国内外企业一时纷至沓来。《海南日报》曾有报道，一周之内，国内外400多家企业到海口洽谈业务。由于“三十条”中的某些条款超出国务院〔1988〕24号、26号文件的范围，所以，这个文件一出台就面临阻力。很快，国务院有关部委就给海南省政府正式来函，说某些条款不能执行，这样会冲击全国统一大市场。随即，“三十条”被叫停。
现在回过头来看，海南建省办经济特区初期遇到的“三十条”被叫停，其背后实质上反映了政策与体制之间的矛盾冲突。在我看来，这个矛盾冲突至今仍未完全破题。
应当说，国务院发布的国务院〔1988〕24号、26号两个文件给予了海南相当多的特殊政策。但是，由于当时体制不顺，在实际执行过程中，很多已经规定的具体政策事实上不可能落实。比较突出的表现在外贸、金融等方面。
（1）在外贸方面。
——配额、许可证问题。按照国务院〔1988〕24号文件规定：“海南省生产的商品，除属于国际被动配额和属于销往港澳地区实行配额、许可证的（品种可以适当减少，由经贸部与海南省商定），实行国家配额、许可证管理外，其余商品由海南放开经营。属于国家配额、许可证管理的海南省自产商品出口所需的配额、许可证请经贸部予以满足，由省每年向经贸部申报计划，经经贸部核定后切块下达。”应该说，海南自建省以来，经贸部从各方面予以了相当多的关照和支持。但在当时的体制下，由于受配额、许可证管理的限制，许多商品无法出口，包括很多海南的自产商品。如海南年产乳猪50万头，近两年出口量每年不到3万头；1988年，海南“三资”企业的鲜蛋出口配额计划仅安排20吨。还有其他一些出口商品分配给海南的配额、许可证，也难以满足实际出口需要。
——外汇留成问题。国务院〔1988〕24号文件规定，“海南省外贸自负盈亏，出口贸易收汇，1995年以前，海南省自产产品和用内地的原材料、半成品，经海南省加工增值20%以上产品出口收汇，全部留给海南省”。但是，后来又有了变化，规定海南除本省企业生产的产品出口收汇全留以外，其余加工增值产品一律实行出口收汇二八分成的政策。
（2）在金融方面。自1983年以来，国家对海南就实行“多存多贷、差额包干”的政策，国务院〔1988〕24号文件又做了具体规定。但是，建省来的实践表明，在体制没理顺，又逢全国金融紧缩的情况下，给予海南的这项政策往往难以兑现，这就不能不影响到海南金融的稳定性，影响到对海南大特区建设的信贷支持。这些执行中的困难和矛盾，虽然也可以通过重新明确一些政策暂时解决部分问题，但若不从体制上理顺海南与中央的关系，在执行政策过程中总会出现这样那样的困难和问题。
作为一个岛屿经济体，它的经济特点决定了没有开放的体制模式，主要靠具体的优惠政策是不够的。常有人问我：“中央给海南这么多政策，哪个政策用好了？”我的回答是，同样的开放政策，给海南和给广东、上海等地的实际效果是大不一样的。这是因为，内地具有广阔的经济腹地，而海南没有，这就导致政策虽相同，但是实施和执行的效果却大不相同。如果看不到这一点，就没有抓住岛屿经济体发展中的突出问题。