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让我们把这个经过500年发展而形成的复杂的国家做一番描绘。众所周知，这是世界上迄今所见的一个最能干和最成功的政府，波利比奥斯甚至认为它几乎完全实现了亚里士多德的理想政体。它提供了罗马历史的结构，有时也成为战场。
在全体人民中，谁算是公民？严格地说，凡是出生于或被收养于罗马三个缘起部落的人，都是公民。实际上则意味着所有15岁以上的男性（不包括奴隶及外国人）以及获得罗马公民身份许可的所有外国人，都是公民。像这么被人羡妒及人人都想争取的公民身份，实在是空前绝后的。它意味着公民只是一个小小团体的成员，而这个团体不久就统治了整个地中海地区。它带来依法拷问与监禁的豁免权，以及上诉权，可从帝国之内的任何官员起，上诉到罗马的族派会议，或后来的罗马皇帝。
与这些特权俱来的，是一些义务。除赤贫者外，公民自16岁至60岁，有应召服兵役的义务。除非已在军中服役过10年，否则不能担任政府官职。公民的政治利益与军事责任牢牢地结合着，其最重要的选举权就是在他服役的军团（century，原意为“百人队”）行使的。在诸王统治时，公民也在区会议（Comitia Curiata）中选举，就是说，他和其他家庭的头目集合在一区中选举。罗马共分30个区（Curiae），那是由三个部落划分的地界。到了共和末年，则由区会议将统治权给予当选的政务官员。在君主政体结束之后，区会议的其他权力很快就消失了，而转移到百人会议大会（Comitia Centuriata）。之所以称为“百人”，是因为最初只有100名士兵。凡政务官员的选拔、对所有官吏或元老院所提议案的通过或拒绝、听取对政务官员判决的上诉、审判所有罗马市民的死刑案件，以及宣战与媾和的决定，都是百人会议大会的事。这是罗马军队与政府的广大基础，然而，其权力仍然受到限制。它只在执政或保民官召集时才能集会。它所能表决的议案，只以政务官员或元老院所提交者为限。它不能讨论或修改议案，只能表决其可否。
大会表决的保守特性，借成员的阶级安排而获得保证。在最高层有18个百人队，由贵族和商人（骑士）
组成。其次是市民的第一阶级，要想列入这个阶级，每人必须有价值10万阿斯（as）
的财产，这个阶级共有80个百人队，合8000人参与大会。第二阶级的市民必须拥有7.5万至10万阿斯的财产，第三阶级是5万至7.5万，第四阶级是2.5万至5万，这三个阶级各有20个百人队。第五阶级的市民必须拥有1.1万至2.5万阿斯的财产，共有30个百人队。凡财产在1.1万阿斯以下的市民，合编为一个百人队。每一个百人队只在大会中投一票，投票结果取决于各百人队中的多数。因此，在某百人队中的少数，可能击败别的百人队中的大多数，而胜利属于总人数中的少数。因为每个百人队皆依财产阶级的次序而投票，并随时投票随时宣布，安排在前面的两个组，占有98票，已占全体188票的多数。因此，他们的票唱完后，较低阶级就罕有投票的必要了。投票是直接的，不能亲到罗马与会的市民，在大会中便没有代表权。所有这些规定，无非只是取消农民与平民投票权的策略而已。百人队的阶级区分，是经过调查决定，依各人对于纳税及战争的贡献区分。罗马人认为，投票权应与其所付的税额及所要求的军事义务成比例。那些财产在1.1万阿斯以下的市民，总共只有一个百人队的一票投票权；同样，他们所付的税微不足道，而且在正常状况下总是免服兵役的。至于大众阶级，直至盖乌斯·马略（Caius Marius）执政之前，政府对他们别无要求，只要求他们多生孩子。百人会议的规定，其后虽有若干变更，但仍旧是明明白白的保守与贵族政治的体制。
毫无疑问，为了抵消这个不利，共和国一开始，平民就有了他们自己的平民会议（Concilia plebis）。我们发现，早在公元前357年即已行使立法权的族派会议，可能就是由平民会议产生的。在这个族派会议中，其投票人以塞维安调查（Servian census）为基础，依部落及居住地而安排，每一部落有一票投票权，贫富一律平等。公元前287年，元老院正式承认族派会议的立法权力，自此直至公元前200年，这个会议的权力日益增加，成为罗马“私法”（private law）的主要来源。族派代表的选择，与从全体百人队选出军事保民官的方式不同。但有一点是相同的，在族派会议中，人民没有讨论的权力。某一政务官员提出一项法律并加以辩护，另一政务官员如果发言反对，大会只是听着，并表决可与否。此会的组织，虽比百人会议进步得多，却一点也不激进。全国35个部落中有31个在农村，其成员绝大多数拥有自己的土地，都是谨慎的人。城市的大众阶级，都在四部落区域内，在马略以前及恺撒以后，他们在政治上毫无力量。
元老院依然是最高机关。院内元老除原有的氏族首领外，还以卸任执政及都察官加以补充，又授权都察官从贵族和骑士阶级中提名，以保持元老院300名会员人数。会员是终身制，但是，任何会员一经查有犯罪或严重不道德行为，则可将其由元老院或都察官开除。这个颇具尊严的机关，应主要政务官员的要求而集会，在广场对面的元老院举行。依照一种愉快的习惯，会员可带他们的儿子同往，让他静静地在会中学习政治手腕和诡辩。从理论上来说，元老院所能讨论及决定的，以政务官员提出的问题为限。元老院的决议也只具有建议性质，没有法律效力。实际上，因其威望很大，政务官员们差不多总是接受其建议，而未经元老院许可的任何法案，也罕有经由政务官员提出召开百人会议的。元老院的决议可被保民官否决，而在元老院中失败的少数派，也可上诉到百人会议。但是，除在革命时期外，类似的程序是罕见的。政务官员只有一年当权期，而元老院会员则为终身制；因此，这个长久的主权者，必然支配只拥有短时权力的人。外交关系的指导、结盟与缔约、从事战争、殖民地及各省区的统治、公地的管理与分配、财政及其支付的控制等，所有这些事全是元老院的专属职掌，他们拥有极大的权力。它是立法、行政、司法三者兼管的机关。诸如叛国罪、谋叛罪或暗杀罪等，皆由元老院执行法院的职责。对最大的民事案件的审判，也指派元老院会员为法官。当一种危机到临时，元老院便发布最严厉的命令（senatus consultum ultimum），“执政应设法使国家不受危害”——可凭这种命令，施行戒严，并使全国的人与财产皆受执政的绝对控制。
共和时代
的元老院，时常滥用权力，袒护贪污官吏，残酷无情地进行战争，贪婪地剥削被征服的省区，压制希望对罗马繁荣负起更大责任者的抱负。但是，除图拉真（Trajan）与奥勒留两位皇帝外，能在政治手腕上运用那么多智能与技巧的，没有谁比得上罗马元老院。其服务国家的理想能把政府和人民支配得那么好的，也是举世无双。就个人而言，元老们并非超人，他们也常犯严重的错误，有时对政策踌躇不决，时常因贪图个人所得而失去了对帝国的正确见地。但是，他们之中，大多数人都做过政务官员、行政长官及军队指挥官，其中有些人还做过地方长官，统治大如王国的省区；更多的人都是出身世家，其家族数百年来产生了许多罗马政治家及将军。所以由这些人组成一个机关，如果说制定不出最佳的法案，那是绝不可能的。元老院在胜利时最坏，而在失败时则最好。它能推行进步的政策，影响几代人几百年间的事。它能在公元前264年发动一次战争，到前146年结束。公元前280年，哲学家齐纳斯（Cineas）以伊庇鲁斯王（Epirus）皮拉斯的特使身份来到罗马，看到元老院的审慎辩论，并观察那些元老。他向那位新亚历山大（皮拉斯）报告说，这里并非贪官政客的集会，不是智力平凡者的偶然会议，而是真正庄严具有政治家风度的“诸王集会”。
重要的官吏皆由百人会议选举，次要的则由族派会议选举。每一官署由两人以上的同僚共管，其权限完全相同。除都察官外，其他官员任期均为一年。同一人再任同一职务的，十年中只限一次；从某一公署离职，到另一公署就任新职，中间须有一年间隔；在此期间，这位业已离职的官吏可能因其任内的不法行为而受到检举。一个人在军中服务十年之后、有志于从事政治生涯的，可寻求当选为财政官，在元老院与执政的监督之下，掌管国家经费的出入，并协助副执政执行防止与调查犯罪活动。如果他能使选民或他的有力支持者满意，稍后他就可当选为主持营造司的四位市政官之一，负责管理建筑、水沟、街道、市场、戏院、妓院、餐厅、警察法庭及公共活动场所。如果他再度表现出色，则有可能成为四位副执政之一，在战时带兵，平时则执行法官职务，并解释法律。
在任官的过程中升到这个地位的公民，如已获得廉明的名气，或可选为两位都察官之一。都察官（censors，原意为“评价员”），每五年由百人会议选出。其中的一人每五年调查市民一次，评定其财产，确定其政治与军事的身份及应纳税额。都察官对于每一候选官吏，皆须考察其性格及服务记录，还要监督妇女的荣誉、儿童的教育、奴隶的待遇、税收的征收或承包、公共建筑的建造、政府财产的出租或订立合约，以及土地的耕种。都察官可使任何公民降低阶级，甚至开除元老院元老，只要他发现该人有不道德行为或犯罪时即可执行。当两位都察官之一执行这一职责时，另一位都察官不能加以否决。他们可以提高奢侈税以抑制浪费。他们编造并公布国家经费的五年预算计划。到他们18个月的任期终了时，须集合市民，举行神圣的斋戒会，以表示与神保持着热忱的关系。盲人阿庇乌斯·克劳狄乌斯·凯库斯（Appius Claudius Caecus）——十人团中某人的曾孙，是第一个使都察官职权与执政同样尊贵的人。他在职期间修建了阿比安水沟（Appian Aqueduct）和阿比安大道（Appian Way），提升富有平民至元老院，改革土地法及国家财政，打破祭司及贵族们对法律的垄断与操纵，并留名于罗马文法、修辞学及诗歌。临死时，他还留下遗言要提防皮拉斯，断言罗马将征服意大利。
理论上，两位执政之一必须是平民阶级，实际上却很少有平民当选，因为执政必须对付整个地中海战争与和平的每一执行阶段，因此平民也愿意选举有教育、有训练的人担任此职。在选举前夕，负责选举的选任官员夜观星象，以查看所提名的那些候选人名字是否与星象相宜。翌日，他任百人会议主席，只把星象显示有吉兆的名字提请大会选择。遇到这种情形，星卜家便使政治暴发户及煽动家大为沮丧。然而在大多数时候，大会受到威胁恐吓，往往会上伪虔诚者的当。候选人亲自到会，身穿纯白色的礼服，以强调其生活与道德的简单朴素，或者更常见的是显示出他在战场上所得的伤疤。一旦当选，则于当年的3月15日就职。执政领导全国举行最神圣的宗教仪式，以接受其神圣职务。在和平时期，他召集元老院及百人会议开会，自任主席，命令开始立法、处理司法案件以及全面执行法律。在战争期间，他召集军队，筹集军费，与他的同僚执政共同指挥军队。两位执政如在任期内同时死亡或被俘，元老院就宣布“悬缺”（interregnum），并任命一位为期5天的“监国”（interrex），同时准备重新选举。“监国”一词暗示着执政在其短短的任期内，继承了国王的权力。
由于两位执政权力相同因而彼此制衡，并要受元老院的牵制，而保民官又有否决权，因此，执政的权力是颇受限制的。公元前367年之后，在战时，则选举14位军事保民官，以领导各部落；在平时，则以10位平民保民官代表他们。这10个人是神圣不可侵犯的，除非在一个合法的独裁者统治之下，否则，对他们施以强暴手腕便是犯了渎神罪或死罪。他们的职掌是保护人民、制衡政府，无论何时，只要其中有一人认为必要，只用一个词“我反对”（veto）就可阻止整个国家的行政机关的所为。保民官可以沉默的观察员态度出席元老院会议，把会中的议事报告人民，而使用其否决权，即可取消元老院决议的所有法律力量。他的神圣不可侵犯的住宅，日夜敞开大门，让寻求保护或求助的公民自由进入。他的庇护权，可给市民以相当于人身保护状（habeas corpus）的庇护。他若坐在裁判席上，即可执行法官的职务。他的判决是不能上诉的，除非是上诉到族派会议。他负有责任让被告获得公平审判，甚至能使已被判罪的人获得赦免。
尽管有这些阻力，贵族政治却仍能得势，究竟是怎么一回事？第一，保民官的职权行使只限于罗马城及和平时期，一到战时，保民官就服从执政了。第二，说服族派会议选举富有的平民为保民官。富人的威望、贫民的胆怯，使人民选择富人以保护贫民。第三，让保民官的人数从4人增至10人。10人之中，只要有1人蔑视道德或视钱如命，他的否决就会使其余9人受到挫折。随着时间的推移，保民官变成了贵族们所信赖的人，可委任他出席元老院会议，参加议事。而保民官任期届满后，也变为元老院的终身议员。
如果所有这些策略都一一失败了，依然还有一个社会秩序的最后堡垒，那就是独裁者制度。罗马人承认，当国家骚乱，或危及他们的自由与特权时，他们为了保卫自己而创建的所有制衡体制，将会妨碍救国所必需的迅速统一行动。在那时，元老院可以宣布紧急状态，而提名两位执政官之一为独裁者。在所有例子中，除了一个例外，其余的独裁者皆来自上层阶级。然而必须说明的是，贵族阶级也罕有滥用此种职权的可能性。独裁者对全体人民及其财产，差不多有完全的权力，只是没有取得元老院的同意，则不能动用公共基金，其任期也只限于六个月或一年。大多数的独裁者都遵守着这个限制，只有两位是破例的。公元前456年，辛辛纳图斯（Cincinnatus）应召为独裁者，放下他的犁头，前去挽救国家，而一俟任务完成，立即解职归田，这个佳话受到其后的历届独裁者的尊重。当苏拉（Sulla）与恺撒违反这个前例时，“共和制”就回到共和时代以前的王政制度了。
在这个独一无二的体制中，各级官吏执行着基于十人团的《十二铜表法》的一套法律。然而在这一划时代的法律制定以前，罗马的法律一向是一种混合体，包含有部族的习惯、王室的诏书及祭司的指令。古代的方式（mos maiorum），直至异教徒的罗马终止时，依然是道德及法律来源的模范。虽然想象与熏陶已使早期共和的无情公民理想化，他们所流传的故事仍然帮助教育者，使罗马青年养成一种禁欲主义的性格。至于其余部分，早期的罗马法就是祭司的规则，属于宗教的一个部门，充满着神圣的许可与庄严的仪式。法律是命令与公正两者的结合，不但是人与人的关系，也是人与神的关系。犯罪是侵犯那种关系，侵犯神的和平的。在理论上，法律与惩罚用于维持或恢复这种关系及和平。祭司们在法院开庭之日或人民集会之时，宣布何者为正、何者为误的准则。所有问题，如关于结婚或离婚、独身、守身或乱伦、遗嘱或赠让、儿童的权利等，都要请教祭司，正如今日要请教律师一样。事事都要照公式去做，才不会违法，而只有祭司们懂得“律则”。在罗马，祭司是第一个法律与意见的顾问，第一个将法律见解告诉人民的就是他们。法律由祭司们记录在卷，保管得很秘密，不让平民知道。因此，不禁使人猜疑，祭司们是否也会偶尔改变原文，以迎合经书或贵族的目的。
《十二铜表法》引起了法律的双重革命，即罗马法的公布与通俗化。正如公元前5和前6世纪中的其他各国法典——如卡隆达斯（Charondas）、扎拉卡斯（Zaleucus）、莱喀古斯（Lycurgus）及梭伦等的法典——代表着从不确定与不成文的习惯法转变为明确的与成文的法律一样，皆是阅读能力提高与民主政治进步的结果。载在《十二铜表法》上的《公民法》（ius civile），自神的法律中解放出来，罗马便非“神权政治”了。公元前304年，阿庇乌斯·克劳狄乌斯的秘书公布了法庭行事日历及正确法律程序的公式书，祭司们的专利就更加消失了。因为在此以前，这些事情只有祭司们知道，人民罕有知道的。公元前280年，考伦卡留斯（Coruncanius）开始公开讲授罗马法，法律的通俗化又进了一步。自此之后，支配罗马人的意识与生活的就不再是祭司，而代之以律师了。不久，《十二铜表法》又成为教育基础；直至西塞罗时代，要求所有学童都要默记。毫无疑问，那种坚决而有秩序、善讼而守法的罗马精神的铸成，那些人都曾尽了一部分责任。经由立法程序、副执政的公告，以及后来的皇帝命令，《十二铜表法》虽曾一再修正补充，然而历时900年之久，始终还是罗马的基本法。
在这部法典中，诉讼程序法已经相当复杂。差不多每一位政务官都可以担任法官，然而只有副执政主持的才是正常法庭。他们对法规的修正与解释，则使罗马法成为鲜活的、成长的法律，而不是死板的前例。每年由主要的政务官开具一份名单或“白表”（white tablet），列举适合担任陪审团服务的元老与骑士。每一件诉讼的主审法官则在这个表中选择原告和被告都不反对的少数人为陪审团委员。律师可以在法庭内向其委托人建议并为其辩护，而元老则可以在公众讲座或自己家中提供法律意见。公元前204年的《辛西乌斯法》（ The Law of Cincius ），禁止法律服务收费，但法律的技巧还是可以绕过这个法禁的。
《十二铜表法》是历史上最严肃的法典之一。它保留着兵农社会父系全能的古风。父亲可以拷打、捆缚、囚禁、出卖甚至杀死他的孩子，只有被出卖过三次的儿子，以后才不再受父亲的管教。阶级的区别，是由禁止贵族与平民通婚来保持的。债主对负债人享有一切权利。财产所有人可立下遗嘱自由处置其财产。产权是非常神圣的，一个小偷被当场捕获时，就给被盗人家做奴隶。《十二铜表法》处罚的范围很广，可从简单的罚款到驱逐出境、罚为奴隶或处死刑。有少数几种处罚方式是属于报复性的，大多数的罚款都会巧妙地调整，以适应受害阶级。“折断自由人的骨头，罚款300个阿斯；如果受害人是奴隶，则只罚150个阿斯。”判处死刑的罪有：诽谤、行贿、伪证、盗窃农产品、夜间损坏邻人的农作物、保护人欺骗被保护者、用妖术蛊惑他人、纵火、谋杀、夜间在市内举行扰乱治安的集会。犯了叛逆罪，则将罪人装入袋中缚紧，有时还加入一只公鸡、一条狗、一只猴子或一条毒蛇，然后投入河中。但是，在首都罗马城内，被宣判死刑的市民可从任何一级起向百人会议上诉，只有独裁者的宣判不得上诉。如果被判罪者料想百人会议的投票对他不利时，他只要离开罗马，便可将其死刑改判为放逐。结果，尽管《十二铜表法》十分严厉，但在罗马共和时代，自由人被处死刑的情形还是罕见。
罗马的政体，最后的依靠是其历史上最成功的军事组织。国民和军队合而为一，军中所有百人队集合起来，就是国家的主要立法机关。为首的18个百人队，是提供给骑兵的。第一级的百人队是重步兵，武器有长矛两根、短剑一把、长剑一把，防护有铜盔、胸甲、胫甲及盾；第二级只少一个胸甲，其余全同；第三、第四两级没有披甲，其余全同；第五级则只有投石器和石头。
一个罗马军团（legion）是一个混成旅，包含4200名步兵、300名骑兵及各种补给队，再由两个军团编成一个执政的部队。每一个军团下面分为若干百人队——初为100人，后为200人，由百夫长（centurion）统率。每一个军团各有军旗（vexillum）。军团的荣誉是保卫军旗使其不得落入敌手，有些聪明的军官，有时故意把军旗投入敌人阵中，以激励士兵拼命进攻，夺回军旗。战斗时，位于前列的步兵，在10至20步的距离，向敌人投掷标枪——木杆上装有尖铁的短矛——在两翼的士兵则用弓射箭，用掷石器抛掷石头，以攻击敌人，同时骑兵也持矛挥剑向敌冲锋。最后，在决定性的短兵相接时则用短剑。攻城时，密集使用木制弩炮，依张力和扭力的作用抛射10磅重的石头，射程可达300米。巨大的撞城机，由粗绳悬吊着，像秋千一样先向后拉，然后对着敌人城墙用力撞击。用土筑或木头制成斜坡，把有轮子的炮塔推上或拽上这个斜坡，即从塔上发射“飞弹”，以攻击敌人。罗马约于共和初期，自埃特鲁里亚学会了希腊方阵（phalanx）——由6列士兵构成，每列约500人——因其密集而行动不便，到公元前366年，罗马军团便重新编组，以两个百人队编成一个中队（maniple）。中队与中队之间有相当的空隙，后面各列的中队皆位于空隙后面。这种队形，可使前列的士兵迅速获得次列的增援，又能使一个或数个中队迅速变换方向，以面对侧方的敌人攻击。而且罗马士兵都受过各种战斗的特殊训练，这种队形便于各个战斗群的自由发挥。
罗马军队成功的最大要素是纪律。罗马青年自幼即接受战争教育，其所研究的战争艺术，高于一切其他学问，一生中有十年的悠长岁月在战场及营房中度过。在罗马军队中，畏怯是不可饶恕的罪，对触犯者的处罚是鞭打至死。将军有权将其麾下的士兵或军官杀死，不仅自战场逃跑者如此，凡是违背命令者，不论其原因怎样，皆难逃一死，最低的处罚也必须是刖其右手。营中食物很简单：面包或麦片粥，一点青菜，酸酒，很少有肉。罗马军队靠一个素食菜单征服世界。恺撒的军队，当谷物缺乏、不得不食肉时，就发怨言。军队平时要做很艰苦的长时间劳役，士兵们情愿请求去打仗，勇敢变成了较佳的选择。公元前405年以前，士兵是没有薪饷的，自那以后，薪饷还是很少。但是，他们准许依照阶级分享战利品——金银与货币、土地与俘虏，以及所有能搬动的物品。这样的训练，不但养成渴望战争的英勇战士，且养成能干和无畏的将军们。服从的纪律，发展为指挥的能力。共和时代的军队也常打败仗，但从未有一次失去战争的信心。由禁欲主义教育成人及对死亡的残酷景况熟视无睹，塑造了这个胜利者。他们征服意大利，接着又征服迦太基与希腊，最后征服整个地中海地区。
像这样概述的“混合体制”，令波利比奥斯很羡慕，他说其是“现存各种政府中的最佳者”：在议会的立法主权方面是一种有限的民主，在贵族元老院领导方面是一种贵族政治，就短期的效忠执政而言，是斯巴达的“两头政治”（dyarchy），偶尔由独裁者当政时则为君主政体。本质上，那是一种贵族政治，在这种制度中，旧家族和富有家族凭其能力与特权，执政了几百年之久，并使罗马政策不屈不挠、连绵不绝。那就是罗马取得成就的秘密。
但是，它也有缺点。那是一种粗陋的制衡混淆，在那种制度下，平时几乎每一个指挥部门的效能都被另一个平等的对立指挥部门所抵消。分权的确有助于自由，有时候也能抑制不法行为；然而，另一方面，则会导致军事上的大祸，像坎尼（Cannae）一样，他瓦解了民主政治，将其变为暴民统治，最后终于带来永久的“元首政治”的独裁。最使我们惊奇的是，这样一种政府居然维持了那么久（公元前508年—前49年），而且成就那么大。其所以能够持久，也许是因为糊里糊涂地适应了情势的变迁，以及在家庭、学校、寺院、军队、议会、元老院等所引发的那种自豪的爱国主义。为国献身造就了共和时代的最高峰，正如其无可比拟的政治贪污造成其没落一样。只要罗马的敌人还逼迫他们去团结、能有先见及保持英雄主义，罗马仍旧是伟大的。当罗马征服所有敌人后，繁荣了一段时间，便很快开始衰亡。