前言

摆脱贫困，是中国人千百年来追寻的梦想，是中国共产党对亿万人民的庄严承诺，是中国改革发展的目标。

中华人民共和国成立后，中国共产党人带领全国各族人民筚路蓝缕，艰苦创业。改革开放以来，中国共产党人又带领亿万人民群众大胆探索，走出了一条中国特色社会主义道路。党的十八大以来，中国共产党人站在新的历史起点上，全面深化改革，为全面建成小康社会而努力奋斗。如今，改革开放已走进第四十个年头。四十年来，中华大地经历了沧海桑田的巨变，中国经济发展创造了世界奇迹，为第三世界国家摆脱贫困落后树立了榜样。四十年来，中国改革“由表及里”“由浅到深”，从“改革开放”到“全面深化改革”，不断突破思想观念的桎梏，以发展的伟大成就科学回答了“怎样建设社会主义”的问题。四十年来，人民生活水平正逐步由“温饱”迈入“小康”，农村贫困人口显著减少，在摆脱贫困的道路上我们力求不落下一个民族，不落下一个群众。习近平总书记曾引用《说苑·政理》中的一句话来描述摆脱贫困的家国情怀：“善为国者，遇民如父母之爱子，兄之爱弟，闻其饥寒为之哀，见其劳苦为之悲。”确实如此，改革开放以来党中央高度重视农村贫困人口之饥寒劳苦，始终把贫困人口脱贫和建设小康社会统一起来，在不同的发展阶段开展了方式各异的反贫困实践，构筑了现在的扶贫开发体系。

1978年以前，中国贫困人口的规模大约为2.5亿人，这一时期存在大规模贫困人口的主要原因是经济体制因素限制了农村生产力的发展。之后随着农村基本经营制度、商品流通制度的改革，农村生产力得到解放，农业产出和农民收入迅速提升，农村贫困人口大幅减少。但随之而来的是贫困人口向“老、少、边、穷”地区集聚，仅靠经济增长已经难以实现农村贫困人口有效脱贫，扶贫开发工作遇到新的矛盾和瓶颈。1986年以后，中国政府开展了一系列有计划、有组织的大规模农村扶贫开发活动，制定了“县级瞄准”机制，确定了331个国家重点扶持贫困县，从而形成了中国特色开发式扶贫战略的雏形。1992年邓小平同志南方讲话以后，中国经济进入高速增长阶段，经济增长的减贫效应成为这一阶段扶贫开发工作的主要推动力：第二、第三产业的快速发展吸收了农村剩余劳动力，农民工资性收入的增加显著提高了农村居民的收入水平，从而带动一部分群众走出了贫困。但是，经济高速增长势必带来区域发展不均衡的问题，使贫困人口进一步向落后地区集聚。针对这一矛盾,1994年中国开始实施《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年）》，提出在经济不发达地区优先解决贫困人口温饱问题的发展战略：用7年时间基本解决农村8 000万人口的温饱问题。在新的标准下中国贫困县增加到592个。八七扶贫攻坚计划实施6年后，中国绝对贫困人口已降低到了3 200万人。尽管取得了显著成就，但是新的矛盾又暴露出来：贫困县未能覆盖所有贫困人口，大量贫困人口分布在非国家重点扶持贫困县内，这一部分贫困人口无法享受国家扶贫资源的支持，扶贫开发工作进展缓慢。

在新的矛盾面前，国家“对症下药”，出台《中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年）》，放宽了扶贫资金的使用限制，允许资金投向非国家重点扶持贫困县的贫困人口，扶贫瞄准方法由“县级瞄准”向“村级瞄准”调整。2011年，国家出台《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年）》，确定了11个连片特困区以及西藏、四省藏区、新疆南疆三地州作为扶贫攻坚主战场。这一时期，扶贫开发战略主要向两个方面调整：一是聚焦于区域发展差异，着力解决贫困人口相对集中的西北、西南经济欠发达地区的贫困问题，由“县级瞄准”向“村级瞄准”转变，进一步保障扶贫措施落到实处；二是坚持以开发式扶贫为主要手段，强调由“输血式”扶贫向“造血式”扶贫转变。

事物是不断变化发展的，因时因势调整扶贫开发战略是中国摆脱贫困的关键。党的十八大以来，扶贫开发工作进入“深水区”，到了“啃硬骨头”的阶段：贫困问题与城乡发展问题、区域发展问题、产业发展问题相互交织，存在于经济、社会、文化、生态等各方面，形成了一系列新的亟待解决的贫困问题，扶贫开发因此变成了一项复杂的系统工程。新时期农村扶贫开发广泛涉及农业发展、城乡一体化等方面。

在农业发展方面，农业增长对农村贫困人口脱贫至关重要。“吏不治则乱，农事缓则贫。”《墨子》中的这句话告诫人们要做到不违农时，否则农民生活就会陷入贫困。在新时期，“不违农时”有了更加丰富的内涵，如有效的制度供给、及时的技术革新、农业生产条件的改善等。党的十八大以来，农业创新发展保证了“不违农时”：一是坚持和完善农村基本经营制度，创新实践“三权分置”，促进土地要素有效流转；二是推进农业供给侧结构性改革，加速推进实现农业现代化；三是坚持绿色兴农，把绿水青山变成群众致富的金山银山。农业创新发展为摆脱贫困提供了基础支撑，促进了农村贫困人口收入实现可持续增长，是现阶段农村贫困地区脱贫的重要途径。

在城乡一体化方面，城镇化在解决了一部分贫困问题的同时带来了新的贫困问题。新时期，贫困问题由主要集中在农村地区向城乡并存的局面转变，解决低收入农民工、留守人群、流动儿童、失地农民等新贫困人群的贫困问题，是党的十八以来扶贫开发工作的重要探索。针对城乡一体化进程中出现的新贫困问题，党中央及时调整扶贫开发战略、适应形势变化，提出了社会保险扶贫、城乡教育一体化、公共服务一体化等创新性的扶贫措施，有效地满足了制度需求，确保扶贫开发工作稳步推进。

除上述两方面外，新时期农村扶贫开发还涉及区域发展、生态建设、文化教育等各方面，本书正文有详细论述，这里就不一一赘述了。贫困人口数量显著减少、生活水平明显改善是四十年来中国反贫困成就的一个方面。值得注意的是，中国对人类减贫事业最大的贡献在于总结了反贫困的中国经验。本书最后三章分别从三个方面总结了反贫困的中国经验，即经济增长与区域均衡、产业发展与生态保护、文化教育与兜底机制。这与精准扶贫、精准脱贫的主要途径“五个一批”（发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批）基本一致，后三章的理论逻辑与内容安排均立足于此。

在党的十九大召开前夕，在中国反贫困事业即将持续四十年之际，中国人民大学迎来了八十华诞。在这个值得纪念的时间节点上，中国人民大学出版社委托我对改革开放四十年以来中国反贫困的伟大成就和经验进行梳理总结，进而继续探索摆脱贫困的路径。本书作为党的十九大胜利召开、中国反贫困事业四十周年暨中国人民大学八十华诞的三重献礼，地位特殊、意义非凡。

本书在编写过程中，课题组成员参考了国内外反贫困研究的部分成果，得到了学术界和政策界同仁的大力支持。但是，限于编写人员的能力和实践约束，本书难免存在缺点和疏漏之处，希望专家、学者和广大读者向编写人员提出宝贵的意见。

朱信凯
2017年9月