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1986—2000年，随着乡镇企业的兴起和城市工业的发展，东部地区经济快速增长。但是，受到自身资源禀赋限制，中国中西部的大部分地区，经济发展较为缓慢。1986年，西部地区的贵州、陕西和甘肃的人均地区生产总值分别为467元、688元和684元，与此同时，中国东部地区的江苏和浙江的人均地区生产总值已经达到了1 193元和1 237元。到2000年，西部地区的贵州、陕西和甘肃的人均地区生产总值为2 759元、4 968元和4 129元，而此时，东部地区的江苏和浙江的人均地区生产总值已经达到了11 765元和13 416元，地区发展差异不断扩大。
地区经济发展的差异，导致西部地区贫困人口的减少速度远小于国家的平均水平。随着经济增长，中国大部分地区逐步摆脱贫困，贫困人口主要集中在西部地区。以往以经济增长为主、以适当扶贫救济为辅的反贫困方式，已经不再能满足实际情况的需要。基于此,1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组成立，扶贫工作逐步走上规范化、机构化、专业化的道路。扶贫开发战略也从前期以扶贫救济为主转向以利用贫困地区的自身资源禀赋进行开发建设为主。1994年，为了加快贫困人口脱贫的步伐，《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年）》颁布实施，提出到20世纪末要基本解决当时全国农村8 000万贫困人口的温饱问题。这也是中华人民共和国成立以来，中国第一次提出具有明确目标、对象、措施和期限的扶贫开发行动纲领。
阿玛蒂亚·森关于经济发展不平等的论述中提到“建设性地利用经济增长创造的公共资源来提升人类可行能力，不仅能够提高生活质量，而且有助于生产率的提高和进一步的经济增长”（阿玛蒂亚·森、让·德雷兹,2015)。开发式扶贫战略不仅能提高贫困人口的收入水平，而且能通过改善生产条件、普及义务教育等措施，提高贫困人口的生产力，从而创造有利于脱贫的外部条件。这个阶段的反贫困政策可以划分为政策保障和资金投入两个层面。
这一阶段扶贫政策保障的主要内容包括国务院扶贫开发领导小组的组织保障，以贫困县为扶贫目标群体的瞄准机制，乡镇企业发展和农村劳动力流动的外部环境改善，等等。
1986年5月16日，国务院贫困地区经济开发领导小组成立，并于1993年更名为国务院扶贫开发领导小组。国务院扶贫开发领导小组下设国务院扶贫开发领导小组办公室，负责领导小组的日常工作。国务院扶贫开发领导小组的成立标志着中国的扶贫开发向制度化转变，也表明政府将扶贫工作从一般的社会救济工作中分离出来。1994年，《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年）》
出台，落实了扶贫开发的“省长（自治区主席、市长）负责制”，并且把计划地实施和解决群众温饱的成效作为衡量贫困县领导干部政绩和提拔重用的主要标准，从制度层面加强了地方政府对贫困的重视。1996年10月，为了保障八七扶贫攻坚计划的顺利实施，中共中央、国务院出台《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，要求“资金到省（自治区），权力到省（自治区），任务到省（自治区），责任到省（自治区）”，进一步强调了在扶贫开发过程当中省级负责的制度安排。
中国的贫困具有明显的区域性特征。因此，国家扶贫工作的重点是确定国家级贫困县，采用县级聚焦的扶贫方式，集中力量，重点突破。1986年，中国第一次制定了国家重点扶持贫困县（也称国定贫困县）的确定标准，随后，我国陆续确定了331个国家重点扶持贫困县。
到1994年制定《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年）》时，对国定贫困县标准进行了调整。按照新的贫困县标准，国家重点扶持贫困县调整为592个，涵盖了全国72%以上的农村贫困人口。贫困县的分布也出现了明显的地域特征，中西部地区的贫困县占比达到82%。县级聚焦的瞄准方式能够在一定程度上做到集中资源解决贫困问题，但是，中国仍有相当一部分的贫困人口没有包含在贫困县当中。直到21世纪，扶贫瞄准聚焦在村级单位以及允许扶贫资金投放给非贫困县的贫困人口，这种情况才得到缓解。
乡镇企业的迅速发展是20世纪最后十年中国经济的突出亮点之一。乡镇企业推动了农村工业化进程，吸纳了大量的农村劳动力，增加了农村人口的非农就业收入。十一届三中全会召开后，国务院颁布实施了一系列关于社队企业发展和改革的政策。例如,1979年公布的《关于发展社队企业若干问题的规定（试行草案）》，明确指出“社队企业要有一个大发展”;1981年公布的《国务院关于社队企业贯彻国民经济调整方针的若干规定》提到“社队企业已成为农村经济的重要组成部分，符合农村经济综合发展的方向”，等等。这些政策均肯定了社队企业在农村经济发展中的重要性。1984年，社队企业正式更名为乡镇企业，肯定了乡镇企业的作用：“乡镇企业已成为国民经济的一支重要力量，是国营企业的重要补充”
。将乡镇企业从农村经济的重要组成部分上升到国民经济的重要组成部分的高度，并且明确提出要对乡镇企业“给予必要的扶持”，将乡镇企业从“社办、队办”改成了“乡办、村办、联户办、户办”同时发展，允许农户个体或联合办企业。对乡镇企业发展的限制进一步放松。1984年，全国乡镇企业达到606.52万个，在1983年基础上整整翻了两番还多，乡镇企业总收入达到1 537.08亿元，比1983年增长了65.5%。邓小平同志曾经用“异军突起”来形容乡镇企业的发展。1985年和1986年的中央两个一号文件都指出要鼓励农户和集体兴办乡镇企业，并在税收、信贷等方面给予支持。在1984—1988年的五年时间内，乡镇企业吸纳从业人员数量从3 235万人增加到9 545万人，乡镇企业的发展吸纳了大量农村劳动力，增加农户的非农收入，带动一批村庄走上了脱贫致富的道路。中国苏南地区华阴市华西村就是在这一阶段“异军突起”的典型。1988年，华西村就已经成为华阴市的第一个亿元村。从之前借债过活的村落脱胎换骨，带动村民脱贫致富。2016年，由华西村村委会控制的华西集团营收267亿元，仅向中心村村民支付的分红金额就已经达到1.18亿元（李春平、徐伟,2017)。
乡镇企业的发展，内生性地要求打破对农村劳动力转移的限制。从1984年开始，国家“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”
，中国劳动力转移政策从控制流动逐步向允许流动转变。1986—2000年这一阶段，政府出台了一系列措施，允许和鼓励农村劳动力流动。通过外出务工、经商等手段，贫困地区的农户开始有机会获取非农收入。《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年）》实施期间，国家出台了一系列政策鼓励劳动力流动，中国农村劳动力转移进入了高速发展的阶段。1993年11月，十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出要“鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和地区间的有序流动”。同年12月，劳动部颁布《关于建设社会主义市场经济体制时期劳动体制改革总体设想》，明确提出要“建立农村就业服务网络，合理调节城乡劳动力流动，逐步实现城乡劳动力流动的有序化”，并且提出“要在‘九五’期间基本取消统包统配”。在此基础上,1994年8月，劳动部连续发文，强调要在“短时间内建立起完善的就业服务体系”
，并出台了“建立劳动关系必须订立劳动合同”
等一系列政策来规范劳动力市场。同年11月，劳动部就流动就业证卡管理制度进行规范
，劳动就业证自此成为了农村劳动力进城务工的有效证件，标志着农村劳动力流动逐步走向规范化管理。《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年）》实施期间，由于中国的整体经济还在转轨阶段，为了保障国内市场稳定，国家也出台了一些不利于农村劳动力流动的政策，例如春运期间的用工限制、外来人口暂住政策等。2000年，《关于进一步开展农村劳动力开发就业试点工作的通知》出台，提出要“按照城乡统筹就业的原则，逐步建立统一、开放、竞争、有序、城乡一体化的劳动力市场”
，中国农村劳动力流动进入了一个新的阶段。
在资金投入有限的前提下，扶贫资金的合理使用是我国开发式扶贫方针顺利实施的关键。这一阶段，中国扶贫资金投入的主要政策变动可以划分为三个层面，分别是财税优惠政策、中央财政转移支付政策以及扶贫贴息贷款。
财税优惠政策旨在减少贫困地区政府的财税负担，主要政策的出台时间集中在《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年）》实施阶段。财税优惠政策主要体现为《国家八七扶贫攻坚计划(1994—2000年）》中的“对国家确定的‘老、少、边、穷’地区新办的企业，其所得税可在3年内予以征后返还或部分返还”，并且提到“可使用地方粮食风险基金对吃返销粮的贫困户予以适当补贴”，这都是在税收政策上对贫困地区的倾斜。1994年，中国分税制度改革实施，中央财政将资源大省、财政穷省征收的资源税全部留给地方，中央不再参与分成，并且保留原有体制中对贫困地区的定额补助和专项补助。除此之外，国家在农业税收等方面，对贫困地区都有相应的减免和补助措施。
国家对贫困地区的转移支付主要体现在利用财政专项扶贫资金进行援助上。20世纪80年代初，国家就开始对贫困地区提供资金援助。1986—2000年这一阶段的转移支付，实际是对前期以工代赈资金、“三西”农业建设专项补助资金以及贫困地区发展资金的延续、调整和补充。以工代赈资金在1996年之前以实物形式为主。1996年后，以工代赈资金转变为以现金工资形式发放为主，并且由财政资金直接注入，资金规模也出现了一定幅度的扩大。“三西”农业建设专项补助资金开始于1982年，并在1993年得到延续。以工代赈资金和“三西”农业建设专项补助资金都旨在改善贫困地区的生产条件，解决人畜饮水问题，区别在于，前者更多地用于贫困地区的基础设施建设，如县乡道路、水利设施等，后者还可用于扶持乡镇企业和农业科技投入等增加群众收入的项目。此外，国家专项安排了“新增财政扶贫资金”，并且在该项资金中特别划分一块作为“少数民族发展基金”，并逐年扩大规模。财政扶贫资金（后归并为财政发展资金）、少数民族发展基金、“三西”农业建设专项补助资金和以工代赈资金构成了中央对贫困地区转移支付的主要组成部分。
扶贫贴息贷款旨在对贫困地区和贫困户的经济发展和生产活动提供直接的信贷支持。1986年，在《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》发布后，中国人民银行为了配合政策的实施，连续5年安排10亿元的专项贴息贷款资金，由中国农业银行设立专项扶贫贴息贷款，自此开始了中国金融系统大规模的信贷扶贫工作。最初，扶贫贷款是发放给企业的,1996年后，扶贫贴息贷款就可以直接瞄准贫困农户，并且重点放在农户的种植业和养殖业上。2001年，《扶贫贴息贷款管理实施办法》
颁布，确定扶贫贴息贷款由农业银行发放和管理。政府扶贫部门负责提供扶贫贷款项目，农业银行在扶贫部门提供的扶贫项目范围内选择贷款项目。2008年之后，扶贫贷款的管理权限和贴息资金下放到省，扶贫贷款由任何“愿意参与扶贫工作的银行业金融机构承贷”
。
中国的开发式扶贫的主要方式是利用贫困地区的自然资源，通过开发式的建设，帮助贫困农户形成自我积累和发展的能力，使农户最终依靠自身力量摆脱贫困，从根本上“授之以渔”。这一阶段的扶贫开发使得中国在当年标准下的贫困人口迅速减少。据统计，贫困人口从1985年的1.25亿人降低到了2000年的3 200万人。开发式扶贫基本方针的一个显著的特点，就是通过瞄准贫困县来实现对贫困人口的扶助，并且通过扶贫开发，帮助贫困县摆脱贫困。国家重点扶持贫困县山东省苍山县(2014年改名为兰陵县）摆脱贫困的过程就是这一战略的现实体现。
苍山县位于山东省南部，与江苏省邳州市相邻，总面积1 724平方公里，耕地面积161.7万亩，山区和平原各占一半。下辖16个乡镇、1个街道、1个省级经济开发区，共213个社区、600个行政村。苍山县曾经是中国重点扶持贫困县,1984年全县农民人均纯收入仅382元。
20世纪80年代末期，政府开展大规模开发式扶贫，通过几年的努力，水、电、道路等基本生活条件有了较大的改善，温饱问题得到了基本解决。20世纪90年代初期开始，苍山县提出通过发展区域特色（蔬菜）产业来推动扶贫的发展，先后投资3.5亿元，建起了15处蔬菜批发市场。后又投资2 000余万元，对鲁南蔬菜开发市场进行扩建改造，建成了容量为3 000吨的冷风降温库。
21世纪初期，苍山县已经形成了完善的市场流动体系和稳定的营运队伍。全县有16万农民脱离土地经营蔬菜运销，仅在上海经营蔬菜的苍山人就达近8万人，形成了“十六万人下江南，八万农民占上海，三万台车跑运输”的壮观景象。政府通过贴息贷款扶持种植户的蔬菜产业，每亩深冬大棚提供贴息贷款2 000元，每亩牛蒡提供贴息贷款1 500元，截至2005年，已经对5·6万户蔬菜生产、运销、加工户发放各类扶持资金11.8亿元。
2015年，全县常年蔬菜种植面积达到110万亩，总产量为400万吨，产值达80亿元。全县已发展各类农民专业合作社1 790家、家庭农场168家，其中蔬菜产销专业合作社500多家。苍山大蒜、苍山牛蒡、苍山辣椒获得了中国农产品地理标志产品认证。拥有遍布在全县各个乡镇村的48个蔬菜批发市场和一支30万人的庞大运销队伍。
苍山县是中国开发式扶贫战略的实践，展示了中国开发式扶贫战略在实际工作中所取得的巨大成绩，证明了开发式扶贫战略的正确性。
资料来源：张磊。中国扶贫开发案例选编（第一辑)[M].北京：中国财政经济出版社,2007:122 134.
大规模开发式扶贫在改善生产生活条件的同时，也给了贫困农户一份稳定的工作。生产生活条件的改善增强了贫困地区农户自身的“造血”能力，一份稳定的工作通过决定性的方式改变了人们的生活观念（阿比吉特·班纳吉,2013)。贫困地区农户因此有了通过自身奋斗改变生活现状的信心，提高了通过劳动提高收入的积极性。这一阶段的扶贫工作虽然取得了巨大成就，但是在项目、资金的使用和贫困人口的瞄准方面仍然存在一定问题。
进入开发式扶贫阶段后，中国的扶贫工作大多通过项目展开。一个县到底能够占有多少扶贫资源，基本上取决于有多少扶贫项目。在这个过程中，扶贫县“跑项目”的情况时有发生。从地方上的实际情况来看，部分地方政府将扶贫工作简单理解为“修路、通电、改善人畜饮水条件”等，甚至出现了全县地方财政收入仅3 000余万元的国家级贫困县竟酝酿举债60亿元来建造新城的情况。地方政府对扶贫工作的简单理解，导致了部分扶贫资金没能花在“刀刃”上。
扶贫资金中占比最大的信贷资金，在使用过程中也存在“瞄准”机制“失焦”的问题。1986年开始实施后第一年的信贷资金重点支持的是农户种养业。根据调查，这一年的贷款有92%是贷给了农户，但是到了1989年，贷款的发放转向鼓励实体经济发展，以期通过经济发展的涓滴作用惠及农户。但是，贫困地区的农户受自身资源禀赋的制约，享受到的经济增长的红利较少，扶贫贷款没能发挥它应有的作用。1996年，国家虽然将扶贫贴息贷款的对象重新确定为农户，但是贷款由农业银行负责发放，农业银行属于商业银行，贫困农户贷款风险较高，导致农业银行不愿意将扶贫贴息贷款发放给农户，从而真正赤贫的农户在获得贷款方面还是存在困难。
扶贫政策聚焦于国家级贫困县，虽然有利于集中有限的扶贫资源，但是仍有相当一部分贫困农户不在国家级贫困县内。据统计,2000年全国3 200万绝对贫困人口中，有超过四成的贫困农户处于非贫困县内，中央的扶贫资金只能在国定贫困县内使用，导致国定贫困县覆盖范围之外的贫困人口无法享受到扶贫资源的倾斜。另外，国定贫困县内还存在一部分非贫困农户，他们由于处于国定贫困县的县域范围之内，因此享受到了贫困县的扶贫政策，从而导致了扶贫资源的浪费。
20世纪初，随着贫困政策的不断细化以及群众监督权力的加强，上述这些问题得到了一定的缓解。与此同时，随着中国经济的快速增长，城乡差距不断加大，甚至农村内部已经出现了贫富分化，这种收入差距格局的出现，构成了中国新世纪扶贫开发工作新的挑战。