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新中国成立初期，社会经济发展落后，贫困问题突出。为了扭转落后局面，中国确立了以计划经济体制为基础，优先发展重工业的发展战略。当时，农村剩余大量流向工业，虽然农户的基本生存需求得到了满足，但是由于计划经济体制对城市的倾斜、对农村的汲取，“赶超战略”对工业的优先支持、对农业生产剩余的攫取，数亿农民温饱问题无法解决。到改革开放前夕，按照国家统计局的贫困标准计算，农村居民家庭恩格尔系数超过67%，有2.5亿农民生活在绝对贫困线以下，占农村总人口的三成以上。
1978年，党的十一届三中全会召开，确定了以家庭承包经营制改革为核心的制度创新。农村经济体制改革解放和发展了生产力，使得农村经济快速发展，农民收入快速增长。1978—1985年期间，中国农村居民人均收入从133.6元增加到397.6元，农民收入的快速增长带来了贫困人口的迅速下降，按照每人每天2 100大卡计算的绝对贫困线测算，贫困人口由2.5亿人降低到1.25亿人，平均每年减少1 786万人（张磊,2007)。
改革开放前，由于长期实行计划经济体制以及重工业优先发展战略，大量农业剩余用来支持城市和工业发展，农民在国民收入分配方面处于弱势地位，生活普遍贫困。1978年年底，中国共产党的十一届三中全会对前期经济社会发展的经验教训进行了总结和反思，随后，中国实施了一系列经济改革措施促进经济增长。经济增长的“涓滴机制”带来了贫困人口的明显减少。此阶段的扶贫表现出明显的体制改革推动减贫的特点。
据阿玛蒂亚·森分析饥饿和饥荒时使用的“权利方法”，农户之所以贫困是因为其没有支配足够食物的能力，支配足够食物的能力可以看做通过自己的资源禀赋交换所需商品组合的权利。根据阿玛蒂亚·森的理论，农户交换权利的恶化可能是由一般食物供给减少之外的原因造成的。他将交换权利的恶化分为两个维度：一是通过自己的资源禀赋获得的可供自己消费的粮食减少，即直接权利恶化；二是可以通过贸易获得的粮食减少了，即贸易权利恶化（阿玛蒂亚·森,2001)。根据改革开放后中国的实际情况，在保障和增强中国农户的交换权利的方面，中国政府采取了两大举措：一是通过确立家庭承包经营制提高农户的生产积极性，并出台专项扶贫政策直接提高农户收入，保障农户获取食物的直接权利；二是通过提高农产品收购价格、取消统派购和鼓励农业劳动力流动等措施，在农业的生产要素方面，保障农户通过交换获取食物的贸易权利。
阿玛蒂亚·森在研究贫困和饥荒时，强调饥饿一定意味着贫困，而且无论贫困的概念如何改变，“饥饿都表现出一无所有的特征，完全可以定义为贫困”，并且他按照广义的看法将饥饿理解为人们没有充足的食物，所以在利用权利方法分析饥饿和饥荒的过程中，重视的是“每个人控制包括食物在内的商品组合的权利”。但是在中国的实际情况当中，食物这一概念无法代表贫困人口所需要的所有资源，为了将该理论更好地用于描述中国反贫困的历史演进，笔者用“摆脱贫困的资源”替代“食物”这一概念。因此，笔者将上文中的保障农户获取食物的直接权利和通过交换获取食物的贸易权利，修改为保障贫困人口获取摆脱贫困的资源的直接权利和通过交换获取摆脱贫困的资源的贸易权利。
家庭承包经营制的确立始于1978年党的十一届三中全会。1978年以前，中国实行的是以人民公社为主的集体化生产制度，农户无法完全占有农业生产的剩余。党的十一届三中全会原则通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》（以下简称《决定》），明确了“社员的自留地、家庭副业和农村集市贸易是社会主义经济的正当补充，按劳分配、多劳多得是社会主义的分配原则”。但是《决定》同样规定了“不许包产到户、不许分田单干”。1980年9月29日，中共中央下发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，肯定了“在集体经济内部实行的包产到户是依存于社会主义而不会脱离社会主义轨道”，虽然没有确定包产到户本身的性质，但是打破了包产到户是资本主义复辟的观点。之后的一段时间，包产到户开始大面积推广。中共中央在1982年1月1日发布了《全国农村工作会议纪要》，即新中国第一个针对农业和农村的一号文件，特别强调了“包产到户”和“包干到户”，这使得1956年就已经出现的包产到户取得了合法地位。1984年，“大包干”正式命名为“家庭联产承包责任制”，在全国普及推行，赋予了农户获得农业生产剩余的权利，从而增强了农户获得食物的直接权利。
通过专项扶贫政策，直接针对贫困地区的农户，同样保障了农户获得食物的直接权利。扶贫政策以救济式扶贫为主，大致可分为如下几种：以工代赈计划、“三西”农业建设以及确定18个连片贫困地区。
利用以工代赈计划进行扶贫的主要方式是利用贫困地区的剩余劳动力进行基础设施建设，一是可以改善贫困地区的基础设施条件，从而创造一种有利于脱贫的硬件支撑；二是救济对象可以通过劳动获酬，提高非农就业收入；三是激发救济对象通过劳动换取报酬的意识，体现贫困人口的劳动价值，增强贫困地区劳动力通过自身努力摆脱贫困的信心。以工代赈计划始于20世纪80年代，以修建道路、水利工程、农田基本设施等为主。扶贫物资的来源，一是国家无偿调拨的实物和资金；二是地方上以一定比例提供的配套资金，用于支付工程材料和其他开支；三是农户提供的一部分无酬劳动。第一批以工代赈计划开始于1984年，改革开放后，中国连续几年农业获得丰收，粮食储备较为充足，国务院决定从1984年至1987年，利用库存粮食50亿公斤、棉花1亿公斤和棉布5亿米（粮棉布折价27亿元），对全国18个集中连片的贫困地区实施以工代赈计划。第二批中低档工业品以工代赈计划和第三批工业品以工代赈计划分别于1989年和1990年开始。到了“八五”计划期间，国家又分别开展了粮食、江河治理和国营贫困农牧场的以工代赈计划。
“三西”农业建设是指国务院针对甘肃中部以定西为代表的干旱地区、甘肃河西地区和宁夏西海固地区实施的农业建设计划。由于受到自然生态环境的限制，上述地区长期处于干旱、缺水状态，是历史上著名的“苦瘠甲天下”的地区。1982年12月中央财经领导小组召开会议专题研究“三西”地区农业建设发展问题,12月10日，国务院决定实施“三西”农业建设计划：在10年时间里，每年划拨专项资金2亿元，对“三西”地区进行扶贫攻坚。通过兴修水利工程、改善农业基础设施、开展科技服务等改善农业生产条件，对于自然环境极其恶劣的特殊干旱地区，实施大规模的自愿移民搬迁，“三西”农业建设开启了中国区域性扶贫的先河。这一建设计划在第一个10年结束后得到延长。1993年，国务院确定“三西”农业建设专项资金不变，继续维持每年两个亿的专项建设资金投入。2009年，国务院再次延长“三西”农业专项建设补助资金使用期限，并将资金数量增加到每年3亿元。
18个连片贫困地区的确定始于20世纪80年代中期，分别是东部的沂蒙山区和闽西南、闽东北地区，中部的努鲁儿虎山区、太行山区、吕梁山区、秦岭大巴山区、武陵山区、大别山区、井冈山和赣南地区，西部的定西干旱区、西海固地区、陕北地区、西藏地区、滇东南地区、横断山区、九万大山地区、乌蒙山区以及桂西北地区。这些地区有相当一部分是革命老区、少数民族地区和边远地区，因此也被称为“老、少、边、穷”地区。这些连片贫困地区生态环境恶劣，地理位置偏远，基础设施落后，缺乏基本的教育和医疗等社会服务。1984年9月，国务院发布了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》，制定了对贫困地区在税收、统购统派、商品流通等方面的优惠措施。1986年公布的《国民经济和社会发展第七个五年计划》将“老、少、边、穷”地区的经济发展作为重要的一部分，明确提出了对于贫困地区的发展目标和政策支持方式。上述两份文件也在今后很长一段时间里成为中国扶贫开发工作的主要指导文件。
1978年之前，中国实行重工业优先发展战略，为了使农业剩余向工业流动，农产品统派购制度下农产品收购价格被人为压低，农户无法通过市场交易获得足够的收入，农户交换权利恶化。1979—1985年期间，政府提高了农产品收购价格，允许农村劳动力流动，最终取消了农产品统派购任务，农户通过交换获取摆脱贫困的资源的贸易权利得到了明显改善。
农产品收购价格的提高始于1979年，《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》规定：粮食统购价格从1979年夏粮上市起提高20%，超购部分在这个基础上提高50%，并且要求控制农产品的销售价格，将收购价格提高的好处转移给农户。同年3月，国家开始陆续提高统购计划内粮食、棉花、油料等18种主要农产品的收购价格，并且恢复了粮食、油料等产品国营商业公司的议价收购，对超购的粮食、油料加价50%收购，对棉花加价30%收购。1979年，全国6种主要粮食的统购价格由每吨212.8元上调到每吨253.6元，超购加价幅度按照新统购价格上调了50%。这次粮食提价是12年来国家粮食收购价格的首次上涨。到1984年，中国粮食价格较1978年总体上涨了98.1%(宋洪远,2008)。1985年1月发布的《关于进一步活跃农村经济的十项政策》规定，粮棉等少数重要产品采取国家计划合同定购的政策，合同定购价按照“倒三七的比例”确定，即70%按照原超购价,30%按照原统购价进行收购，定购以外的粮食可以自由上市。上述合同订购价格实际上相当于国家下调了粮食的收购价格，对于农民来说，新增产的粮食卖给国家的价格不仅低于原来的超购价，而且低于新出台的合同定购价。1985年，由于中国粮食产量减少，市场价格比上年同期上涨了10%，市场价格与国家收购价格拉开差距，出现了农民不愿意将粮食卖给国家的情况。1986年，国家陆续上调了粮食合同订购价。1989年，国家将粮食合同订购价格平均提高了18%，以期缩小与市场价格之间的差距。
在调整农产品收购价格的同时，农产品统派购政策也有所调整。水产品是农副产品中最早减少统派购任务的品种，在《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》出台之前，就已经将派购任务从全部派购减少到派购60%。1979年9月，《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》出台，规定：粮食征购指标“一定五年”，自1979年起，减少粮食征购五十亿斤；水稻和杂粮地区口粮分别在四百斤和三百斤以下的一律免购。1983年1月，《当前农村经济政策的若干问题》出台，农产品统购派购政策继续改革，规定“对重要农副产品实行统购统派是完全必要的，但是品种不宜太多”，并且明确指出，“农民完成统购派购任务后的产品（不包含棉花）和非统派购产品允许多渠道经营”。同年10月，商业部主管的一二类农产品从46种减少到21种,1984年4月，进一步降低到12种。受国家农产品统派购政策调整的影响,1979年后，全国各地集贸市场逐步恢复。1980年，全国各地基本恢复了早晚集、庙会等交易活动。集市贸易恢复后，全国集市粮食成交量从1978年的50亿斤上升到了1984年的167亿斤。
伴随着改革开放，农村劳动力逐渐开始向城市和非农产业流动。改革初期，农村劳动力外出数量较少，为200万人左右，流动范围也局限于农村内部。1980年，《关于进一步做好城镇劳动就业工作的意见》规定对于农村剩余劳动力采取社队企业和城乡联办的方法吸收，但是仍然规定“要控制农业人口盲目流入大中城市”，“确需从农村中招工的，要从严批准，须经省（市、自治区）人民政府批准”，虽然允许农村劳动力向城市流动，但是限制仍然颇多。1981年，《关于广开门路，搞活经济，解决城镇就业的若干规定》强调“要严格控制使用农村劳动力，继续清理来自农村的计划外用工”。农村劳动力流动的限制未能松动。20世纪80年代初期，工业快速发展，对农村劳动力的需求持续增加，对劳动力流动的限制政策亟须放开。1984年，《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》出台，国家对劳动力流动的态度由限制转向了积极支持：“农民进入集镇务工、经商、办服务业，对促进集镇的发展，繁荣城乡经济，具有重要作用，对此应积极支持”。这标志着实行了30多年的限制城乡人口流动的就业管理制度开始松动。
体制改革解放和发展了生产力，使得全社会财富迅速增加，这极大地惠及了广大农村贫困人口，中国的贫困状况也因之迅速改善。改革开放前夕，按照当年国家统计局的贫困线标准，中国的贫困人口为2.5亿人，农村贫困发生率为30.7%。贫困现象在全国普遍发生。改革开放和农村的经济发展，在中国创造了大规模减贫的宏观环境，随着农民收入的普遍上涨，贫困人口数量迅速降低。到1985年年底，中国的贫困人口仅为1.25亿人，贫困发生率降低到14.8%，平均每年减少贫困人口近两千万人。按照现行国家农村贫困标准(2010年价格水平，每人每年2300元）测算,1978—1985年，中国贫困人口数量从7.7亿人下降到6.6亿人
。贫困人数的迅速降低，带来了中国居民恩格尔系数的下降,1978—1985年间，中国农村和城镇居民家庭恩格尔系数的变化如表2-1所示。
表2-1 农村和城镇居民家庭恩格尔系数(%)
资料来源：国家统计局。
在这一时期，借助经济体制改革，经济总量大幅提升，经济社会发展取得了显著成效，粮棉油等主要农产品的供给能力得到了明显提高。1978—1985年间，国内生产总值从1978年的3 678.7亿元上涨到9 098.9亿元
，涨幅达到147.3%，人均国内生产总值从385元上涨到866元，涨幅达到124.9%。农村居民家庭人均纯收入和国内生产总值变化情况如表2-2所示。
表2-2 农村居民家庭人均纯收入和国内生产总值变化情况
资料来源：国家统计局。
商品和服务供给能力增强。家庭承包经营制提高了农户的生产积极性，加之农副产品收购价格的提高以及统购统派的品种的减少，粮油棉等主要农产品的产量大幅增加，商品和服务的供给能力显著增强。粮油棉产量变化情况如表2-3所示。
表2-3 粮棉油产量变化情况（单位：万吨）
资料来源：国家统计局。
农村经济体制改革最早始于安徽省凤阳县小溪河镇小岗村，由于小岗村对家庭承包经营制的推动作用，它也被誉为“中国改革第一村”。
1978年，小岗村处于极度贫困状态，生产队属于“吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济”，当年夏收，每个劳动力仅分到3·5公斤麦子。全队18户农民，只有2户没出去乞讨。没有出去乞讨的两户家庭，一户是教师，一户在银行工作。“穷极思变”，19 78年秋天，时任队长的严俊昌偷偷将生产队的田地分给各家各户，实行“包产到户”。但是在当时的社会环境下，“包产到户”是一个敏感的政治话题，被认为是对人民公社“三级所有、队为基础”集体化道路的背叛，可谓是“冒天下之大不韪”。
19 7 9年秋天，小岗村农业获得大丰收，粮食总产量从19 78年的l.7 5万公斤增加到6·6 2万公斤，人均收入从22元增加到350元。仅仅依靠“大包干”就使小岗村人迅速摆脱了贫困，解决了温饱问题。实行“包产到户”获得了较好成果，但是由于“包产到户”在姓“资”还是姓“社”问题上的争论，很多生产队在是否采取“大包干”的问题上仍然很谨慎。
从十一届三中全会国家第一次明确提到较大规模贫困人口的存在，到1984年《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》的印发，近代中国的反贫困进程逐渐展开。这一阶段的反贫困，大多还是以经济增长带来的农村贫困人口的“涓滴效应”为主。虽然理论上，这一阶段的农村改革可以发挥普惠作用，但是实际上，部分地区的农户受到资源禀赋、地理区位等因素的影响，无法完全享受经济增长带来的普惠效应，收入并未得到明显提高，仍然处于贫困状态。地区发展不平衡问题逐渐显现,1978—1985年间，农村基尼系数上升了17.37%(张磊,2007)，部分地区甚至出现了区域性的整体贫困。
区域性的整体贫困问题逐渐显现，其主要原因是区域发展不平衡。而在一个阶段内，出现区域发展失衡问题是经济发展的客观规律，因此，区域性贫困问题的出现是无法避免的。相关区域内的贫困人口，受地区发展失衡问题的影响，无法直接依靠经济增长来摆脱贫困。如果要解决这部分人的贫困问题，则必须采取专门的扶贫政策。1978—1985年，国家针对这类地区的扶贫政策大多还是以物资救济为主。虽然对缓解贫困有一定作用，但是无法帮助贫困地区形成自身的可持续发展能力。对现有的占全国农村人口14.8%的贫困人口而言，采取简单以物质救济为主的扶贫政策，通过“输血式”扶贫帮助其摆脱贫困显然是不可行的。因此，开发式的扶贫战略逐步走上了历史舞台。
以经济开发为主要内容的扶贫开发方式，在解决贫困地区经济落后问题方面有着明显的作用。开发式扶贫通过动员群众广泛参与，利用贫困地区的自然资源进行建设，发展商品经济，增强贫困地区和贫困农户自我积累和自我发展的能力，从而帮助贫困地区形成可持续发展的能力。中国的开发式扶贫是在政府主导下进行的，有专门的组织体系、投资计划等一系列政策安排。1986年，国务院贫困地区经济开发领导小组成立，标志着中国政府开始进行有计划、有组织、大规模的扶贫开发活动。