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在PPP项目和特许权项目融资中，安慰函（Letters of Comfort）、承诺函和政府担保等文件是经常使用的文件，同时也是投资人重点关注的文件。尤其是在项目前期，社会投资人需要借助这些文件进行投资决策分析，而这些文件的内容、效力、发生的争议以及由此产生的各方权益的保障则是实践当中经常遇到和需要解决的问题。
目前，在司法实践中，就政府出具的安慰函、承诺函是否具有保证担保的法律效力、政府提供担保的效力等方面都有着不同的观点和审判实践，有待法律的进一步明确，同时也需要PPP项目的各方参与主体引起重视。
在项目融资和PPP模式中，特别是特许权项目中，由于项目本身的特许权和后续涉及的政府对项目的资金、税务、土地等方面的优惠，因而投资人往往需要借助于政府出具的安慰函、承诺函等文件来寻求投资的安全和保障。安慰函被认为是“介于道德的和法律之间的约束性承诺”
。
在英国法下，大多数情况下，其是否构成具有法律意义上的约束性承诺及其效力取决于其是否具有合同的属性，包括要约、承诺、对价等合同基本要素，但也有一些虽然不具有合同属性的安慰函，在特定情况下也具有法定的约束力
。同时，也需要结合双方在安慰函中的表述、用语，协议的属性和条款，双方的合作关系、过往的协议等因素综合考虑，并应当按照一个客观的第三方的理解来确定。
而在中国法律环境下，针对安慰函、承诺函的使用场合和内容等情况，则有必要结合《合同法》《担保法》等法律法规的相关内容进行分析和辨别。比如，在中国银行（香港）有限公司与辽宁省人民政府、葫芦岛锌厂保证合同纠纷二审案件
中，最高院判决认为，在政府仅承诺“协助解决”，并没有对债务作出代为清偿责任的意思表示，《承诺函》不符合《担保法》第6条有关“保证”的规定，不能构成法律意义上的保证。《承诺函》所涉债务并未达成保证担保的合意，不能在双方之间形成保证合同关系。故有关《承诺函》不构成保证担保的主张符合双方当事人的真实意思表示，依据《承诺函》要求政府承担保证责任于法无据，不予支持。
在佛山市人民政府与交通银行香港分行担保纠纷案
中，佛山政府《承诺函》，载明“愿意督促债务人履行还款责任，如出现拖欠情况，政府将负责解决，不让债权人在经济上蒙受损失”。最高法院认为，首先，从名称来看，《承诺函》并非担保函，对于其是否能构成担保应根据其内容来认定。其次，从《承诺函》的内容来看，“负责解决”、“不让贵行在经济上蒙受损失”并无明确的承担保证责任或代为还款的意思表示。再次，在香港交行向中亚公司和景山公司出具的授信函中，在“抵押品及法律文件”项下，除了佛山市政府的《承诺函》外，还有不动产的抵押、保证及存单的质押等，且《承诺函》均在这些授信函中被列入区别于“保证”的“其他”文件项下，这说明香港交行明知《承诺函》并非保证函。最后，为解决拖欠香港交行贷款事宜，佛山市政府与香港交行之间的会议纪要中，香港交行从未要求佛山市政府承担保证责任或代中亚公司、景山公司还款，佛山市政府也未作出过承担保证责任或代企业还款的意思表示。据此，佛山市政府从向香港交行出具的书面文件上，到实际的行动上，从未有过承担保证责任或代所属企业还款的意思表示，其向香港交行出具的《承诺函》并不构成我国担保法意义上的保证。
此外，对于人民政府出具的《承诺函》是否构成我国《担保法》意义上的保证，应根据人民政府出具《承诺函》的背景情况、《承诺函》的内容以及查明的其他事实情况作出认定；在对外担保的案件中，我国境内公民个人向境外债权人提供的担保，若存在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第6条规定之情况，应依法认定为无效
。
从上述最高院的司法裁判可以看出，投资人对于地方政府出具的支持PPP项目推进的文件应当从严把握，如果单纯以政府部门出具的《承诺函》《安慰函》作为项目的担保，则会有较大的法律风险。
除了安慰函、承诺函等文件外，在PPP项目中还会经常涉及有政府及政府机构直接提供担保的情形。关于政府担保，中国现行的法律法规有着明确的禁止性规定。根据《担保法》以及国务院、财政部的相关规定，属于无效的政府担保包括下列几种情形：
（1）政府担保承诺无效。
（2）未经国务院批准，各级政府不得自行制定税收优惠或财政优惠政策。对违法违规制定与企业及其投资者（或管理者）缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，应坚决予以取消。
（3）土地出让收入和支出实行严格的收支两条线，任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”等各种名义减免土地出让收入，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。
（4）政府不得承诺固定投资回报，严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。
特别需要注意的例外情况是经国务院批准，地方政府为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的担保，则属于法律规定的有效情形。
综上所述，社会资本方在进行投资决策前，就应注意核查政府就PPP项目所给出的相关支持政策是否存在以上合法、合规风险。
虽然，一方面，完善政府守信践诺机制，大力推进法治政府和政务诚信建设是中国政府为推进政治改革和PPP项目所做的努力，中央政府也一再强调地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任
。另一方面，也提出金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、《承诺函》《安慰函》等任何形式提供担保。
但是，在中国的法律环境下，仅有政策性指导文件并不足以完全保障投资人的权益，如何确保政府承诺的合法性和可行性是需要投资人关注的重点议题之一。一般来说，按照《预算法》等规定，项目资金应当列入财政预算，并获得人大的审议通过；税收优惠、土地获得等也都应当符合现行税法、土地法的相关规定。投资人需要将政府《承诺函》《安慰函》的具体内容落到实处，才能有效地避免这些法律风险。
除此之外，虽然政府《安慰函》和《承诺函》不构成法律上的担保，但是基于PPP项目双方合作的诚信原则，笔者认为应当赋予《安慰函》《承诺函》等一定的法律约束力，建立类似于普通法系国家的“禁止反言”制度，这样能够“防止未经深思熟虑做出承诺的一方寻求从承诺中解脱，而另一方则因为按照该承诺行事而遭受损害”
。