第五节
小布什政府的减税改革

一、改革背景

按照美国财政部的统计，“二战”至小布什总统执政期间，美国共进行了19次减税，其中，里根卸任至小布什总统上任之前，美国经历了3次税制改革，分别为1990年的综合预算协调法案（OBRA90）、1993年的综合预算协调法案（OBRA93）和1997年的纳税人税收减免法案（TRA97），其中前两次为增税，后一次为减税改革。

2000年下半年开始，美国经济增长势头减弱，该年上半年实际GDP增长率尚为4.0%，下半年就降到了1.6%。同时，在布什总统就任之始，美国财政也处于盈余状态，这为减税提供了空间。鉴于此，小布什政府于2001年、2002年、2003年各颁布了一个减税法案，分别为《经济增长与减税协调法案2001》《增加就业和援助雇工法案2002》《就业与增长税收减免协调法案2003》（JGTRRA，Jobs and Growth Tax Relief Reconciliation Act of 2003），希望通过减税来带动美国经济的增长。

《经济增长与减税协调法案2001》主要减的是个人所得税和遗产税。

对于个人所得税而言，主要是降低个人所得税税率，主要包括：

·增加一档新的税率，10%，适用于应税收入为6000美元的单人申报和收入为12000美元的联合申报，以及应税收入为10000美元的一家之主。

·2006年之前，税率从28%降至25%，税率从31%降至28%，税率从36%降至33%，税率从39.6%降至35%。

·增加已婚夫妇联合申报的标准扣除，为个人申报扣除标准的164%到200%。

·增加子女税收抵扣额度，从原来的500美元，到2001年增加为600美元，2005年增加为700美元，2009年增加为800美元，2010年增加为1000美元。

对于遗产税而言，改革主要内容包括：

·分年度逐步提高遗产税免征额，从2001年的67.5万美元提高到2002年的100万美元、2004年的150万美元、2006年的200万美元以及2009年的350万美元，当时计划于2009年取消遗产税和隔代转移税。

·分年度降低遗产税、赠与税以及隔代转移税税率，2001年税率为55%（遗产金额超过100万美元的，还有5%的附加税），在2002年降到50%，至2007年，附加税每年降低1个百分点。

此外，对于适用15%个人所得税税率的纳税人而言，出售其持有5年以上的财产或股票的资本利得税税率从10%下调到8%。

2002年3月9日，布什总统签订刺激经济的《增加就业和援助雇工法案2002》，旨在为企业减负，主要内容包括：

·对企业第一年投入使用的设备实行红利折旧（BonusDepreciation） 扣除制度，也就是允许企业在设备投入使用的当年，在允许扣除的折旧值基础上，再按照设备折旧价值（包括设备安装成本）的30%在企业所得税税前进行扣除。享受该政策的设备主要包括公司设备、计算机以及多数软件，但不包括不动产，并且设备在2001年9月1日至2004年9月11日期间购入。在此制度安排下，折旧年限分别为3年、5年、7年、10年、15年以及20年的设备，各年度折旧比例情况如表1-5所示。

·将企业所得税的亏损结转由原来的2年提高到5年。

2003年5月28日，布什总统签署的《就业与增长税收减免协调法案2003》则主要是将个人所得税的最高税率从38.6%下降到35%，具体情况见表1-6、表1-7、表1-8和表1-9；将资本利得税最高税率8%、10%和20%降至5%和15%，且至2008年取消5%的税率。

小布什的减税政策均为“日落条款”，即在有效期至2010年底，且适用伯德法则（Byrd Rule） 。之后在奥巴马执政期间，颁布了税收减免方案（Tax Relief）、《失业保险修订案》（Unemployment Insurance Reauthorization）和《2010年就业创造法案》（Job Creation Act of 2010）。在2012年的财政悬崖（the fiscal cliff）期间将部分减税政策永久化。

二、小布什政府减税成效

小布什政府的减税政策力度较大，仅2003年减税规模就达到了608亿美元，但对其成效（如是否真正促进了经济增长，哪些人受益）的评价却众说纷纭，极具争议。

支持者认为，减税加快了经济恢复的步伐，创造了就业；对全民的减税惠及于所有民众，且因富人不再使用避税手段而提高了富人的纳税比例。《华尔街日报》报道，收入在百万美元以上家庭的纳税从2003年的1360亿美元提高到2006年的2740亿美元。遗产基金会（Heritage Foundation）的一份报告认为，2001年小布什减税的长远效应是消除了2010年的财政赤字。2007年，该基金会认为小布什减税使富人纳税占比更高，而穷人纳税占比更低。

但是，预算与政策优先决策中心（CBPP，the Center on Budget and Policy Priorities）批评小布什，减税的最大受益者为美国最富家庭，并且引用了税收政策中心的数据说明，减税的24.2%流向了1%的收入最高家庭，又有8.9%的减税份额落在20%的中等收入家庭。民主党国会议员认为，资本利得税的税收优惠有利于富人。预算与政策优先决策中心还对布什总统、副总统迪克·切尼（Dick Cheney）、参议院多数党领袖比尔·弗里斯特（Bill Frist）的说法“减税有效地为它们自己埋单”的说法予以批评，美国财政部和CBO（国防预算办公室）经济学家保罗·克鲁格曼（Paul Krugman）在2007年写道：“供给侧理论在没有证据的情况下宣称减税可以为自己埋单，这个理论从未在专业经济研究中得以认可”（Supply side doctrine，which claimed without evidence that tax cuts would pay for themselves，never got any traction in the world of professional economic research）。自2001年以来，除2007年外，美国联邦政府所得税收入低于30年来的平均水平（占GDP的比重为8.4%）（见图1-5）。

一些政策分析师和非营利组织（如预算与政策优先决策中心、税收政策中心等）认为，美国收入分配差距的扩大，主要归因于小布什政府的减税政策。2007年2月，布什总统首次就收入分配差距发表观点，认为“是因为美国经济不断地提高教育和技术的回报率，从而带来收入分配的差距”。

资料来源：CBO。

批评家认为，对中低收入家庭的减税并未带来经济增长，相反而导致预算赤字，并且将税收负担从高收入者转移至中等收入和工薪阶层，进而导致收入分配的恶化。经济学家皮特·奥斯扎格（Peter Orszag）和威廉·盖尔（William Gale）认为，布什减税对财富分配产生了逆向作用，即“将税收负担从拥有资本利得收入的较高收入家庭转移至以工薪收入为主的中低收入家庭”。

《纽约时报》认为，2002—2009年，因布什减税带来的财政减收达1.8万亿美元，是导致财政赤字的最重要因素。2012年6月，CBO估计，布什减税导致美国联邦政府2001—2011年赤字增加1.6万亿美元（不含利息）。2006年美国财政部的一项研究表明，布什政府的减税幅度达6%。减税政策使改革之初的4年政府收入占GDP的比重平均下降了1.5个百分点。

约瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph Stiglitz）曾经撰文对布什政府的减税政策进行批评，认为减税政策对美国的投资拉动十分不明显，同时降低了美国的储蓄。 dZf4Fx6YCgl8v45uN6BdPOFhbKP0KCtq/uVoH01Q05C4KaCEn8HLZ8xYCgQhVZzP