第三节
里根政府之前的两次减税改革

在过去的100多年里，美国经历了若干次税制改革，但对全球税制改革影响深远并被国内学者经常讨论分析的，则是凯恩斯主义大行其道之后又风光不再的新阶段上，近40年的3次重要改革，即1981年和1986年的里根政府的减税改革、2001—2003年小布什推出的税制改革以及2008年以来奥巴马政府的税制改革。简要回顾过去40年美国的税制改革，可以让我们更好地理解本轮特朗普税改的意图、倾向以及未来走向。

但除上述三次重要减税改革之外，实际上，近百年来，还有两次减税改革可圈可点，分别是20世纪20年代中期的哈定-柯立芝（Harding-Coolidge）减税以及20世纪60年代的肯尼迪（Kennedy）减税，让我们先做一下简要回顾。

一、哈定-柯立芝的减税改革

1913年美国联邦政府开始课征个人所得税，其最高边际税率为7%。后因第一次世界大战爆发，个人所得税税率迅速攀升，1918年最高边际税率达到77%。再之后，经过哈定-柯立芝的减税改革，最高边际税率降到1925年 的25%。在哈定-柯立芝减税改革的前4年（1921—1924），美国联邦政府财政收入名义年均增长率为-12.6%，去除通胀因素之后实际增长率为-9.2%；而在哈定-柯立芝减税改革的后4年（1925—1928），美国联邦政府财政收入名义年均增长率为0.2%，去除通胀因素之后实际增长率为0.1%。这是随着哈定-柯立芝减税改革也带来经济的增长和失业率的下降。在哈定-柯立芝减税改革的前4年（1921—1924），美国GDP（国内生产总值）实际增长率为2.0%，失业率为6.5%；而后4年（1925—1928），美国GDP实际增长率为3.4%，失业率为3.1%。

此轮减税优化了税负结构，提高了富人纳税占比。如表1-1所示，最高收入等级（年收入在10万美元以上纳税人）缴纳个人所得税收入占全部个人所得税收入的占比从1920年的29.9%上升至1929年的62.2%；最低收入等级（年收入在5000美元以下纳税人）缴纳个人所得税收入占全部个人所得税收入的占比从1920年的15.4%下降至1929年的0.4%。此外，此轮减税改革还因失业率的降低而减轻了政府支出负担。

资料来源：美国国内收入局。

肯尼迪这一减税改革成为17年之后里根政府减税改革的榜样。

二、肯尼迪的减税改革

在“大萧条”危机和第二次世界大战期间，美国联邦政府个人所得税税率又明显提升，在1944年和1945年，个人所得税最高边际税率达到94%。在肯尼迪就任总统时，个人所得税最高边际税率仍然高达90%以上。

肯尼迪的经济立场非常明确，即应实行促进经济增长的、供给侧税收改革：减税可以使闲置资源（没有工作的工人、没有市场的农民和工厂的生产能力）重组，从而惠及每个人。在1963年1月24日给国会的税收咨文（Tax Message）中，肯尼迪又重申了他对减税和债务增加二者关系的观点：“简而言之，减税带来的财富增加远大于我们的政府债务增加。这样，债务的实际负担（公共债务与总产出的比值）将下降。因产出不足而导致的负债增加是经济虚弱的表现，但为弥补减税（从而有力地促进经济增长）而债务增加则是经济强劲的源泉。”

肯尼迪政府推动了较大幅度削减个人所得税税率的改革，1965年已将个人所得税最高边际税率从91%降到70%，同时也降低了低档税率。在1965年减税之前的4年，联邦政府的所得税收入（校正通胀因素后的收入）年均增长率为2.1%，同时全国（联邦政府+州政府+地方政府）个人所得税收入年均增长率为2.6%。而1965年税改之后的4年，联邦政府的所得税收入（校正通胀因素后的实际收入）年均增长率为8.6%，同时全国（联邦政府+州政府+地方政府）个人所得税收入年均增长率为9.0%。减税刺激了就业、生产和投资。在肯尼迪减税改革的前4年（1961—1964），美国GDP（去除通胀因素之后）实际增长率为4.6%，失业率为5.8%；其后4年（1965—1968），美国GDP（去除通胀因素之后）实际增长率为5.1%，失业率为3.9%（见图1-2），肯尼迪减税前后的政府财政收入情况见表1-2。

资料来源：美国商务部、经济分析局与国民收入和生产账户数据集。