第一节
食品安全社会共治的现实背景

近年来，我国食品安全事件层出不穷，自各类食品安全事件相继被曝光后，食品安全监管的主导部门已经采取了一系列措施整治食品安全环境。然而，形形色色的食品安全事件仍然一直潜伏在消费者身边，可见以政府行政监管为主导的“自上而下”的监管体制面临严重的困境。然而影响我国食品安全的因素除了行政因素外，还包括社会性因素、历史性因素等，所以体制调整的范围需要从行政监管领域扩展到整个社会治理领域（丁煌，孙文，2014），我国已经进行了多项重大食品安全监管改革，改革的方向越来越趋于国外食品安全监管体系中公私部门协作的模式（Kevin，Chen，Wang，et al，2015），多主体共同参与食品安全社会化管理，即“社会共治”被视为解决目前我国食品安全困境的主要举措。

国外对于社会共治监管模式研究较早，众多研究表明，与传统的监管模式相比，社会共治作为一种新型的监管策略具有多重优势：增加企业的灵活性；发挥企业的自我监管作用；降低政府监督成本（Coglianese C，Lazer D，2003；Rouvière E，Caswell J A，2012）。由于我国食品安全社会共治的理念刚刚提出，各主体的职能转换与发展都面临新的挑战，所以本书以期结合国内外食品安全社会共治的研究，探索适合我国食品安全社会共治的模式。

一、传统监管模式具有局限性

政府监管体制面临着执法负荷繁重和公共执法资源不足的双重约束（吴元元，2012）。第一，中国现阶段农业生产体系以小规模分散家户经营为主，出于损失厌恶和对利益的追逐，农户很难自觉遵守国家制定的保障农产品质量安全的法规和标准，政府对农产品风险的监管存在较大难度（王建华，刘茁，李俏，2015）。相应产生的结果就是养殖业抗生素滥用、蔬菜瓜果类农药残留、粮食生产中化肥过量使用的情况比比皆是，源头风险成为导致食品安全问题爆发的一大诱因。加之农产品安全还涉及生态问题、环境问题，对生产者环保观念、健康意识的引导与教育同样需要政府执行。第二，尽管食品产业已成为国内第一大工业行业和国民经济重要支柱，但与发达国家集中生产和有序流通的食品供应体系相比，我国食品产业基础系统性薄弱，表现为产业结构“多、小、散、低”，集约化程度不高，生产经营者诚信意识和守法意识淡薄，加之我国食品药品监管人员编制虽长期在10万名左右，然而各类有证的食品生产经营主体则数以百万计，监管人员和监管对象比例严重失衡（胡颖廉，2016）。传统的监管模式主要通过对生产过程监督和最终产品进行质量检验来规制食品安全，但是在政府监管资源有限的前提下，对所有生产环节和全部产品进行管制是不现实的。

二、传统监管模式存在滞后性

食品安全问题的主要原因在于食品市场存在严重的信息不对称，在与消费者和政府的博弈中，企业更倾向基于自身利益最大化的目标，采用一些非法的生产手段以达到降低成本提高利润的目的。不仅一些小商小贩的不良行为难以抑制，一些食品领军企业也屡屡被曝出违法的食品生产行为。然而，由于政府不具备获得生产信息的时间优势与成本优势，往往充当的是事件终端的制裁者，并没有发挥排险者的作用。例如，麦当劳、肯德基等快餐供应商上海福喜食品公司被曝使用过期劣质肉加工为快餐原材料，是由内部人举报才得以揭发。否则该事件的恶劣程度将最终反应至对广大消费者生命健康的影响上。此外，很多性质恶劣的食品安全事件首先是通过媒体曝光才引起公众广泛关注、促成政府规制的，例如，三聚氰胺事件、瘦肉精事件等，这种传统监管模式的滞后性往往给公众与社会造成不可逆的损害。

三、传统监管模式缺乏影响力

传统的政府监管模式可以归纳为“线性模式”，不仅监管任务由政府大包大揽，监管的主要方式也是对企业进行单向的管制，缺乏与企业以及其他市场主体的交流互动，这种监管模式被称为“大政府小市场”。然而，政府工作如果仅仅依靠单向性、强制性的沟通，而缺乏与管理对象的交流，必然不能深入、主动地介入到相关领域的社会治理之中，传统的政府传播往往以“硬性传播”“强势传播”等“自上而下”的方式向社会公众宣传政府的执政理念、方针和目标等，容易造成公众对相关信息“接受疲劳”“视而不见”，政府的传播效果大大弱化（郑欣，2011）。加之在传统的监管模式下，社会治理中的其他主体往往被忽视，发育不足，从而导致其他主体对民众进行信息传播、教育的功能也并不显著，良好的社会氛围难以形成。 Y9eWTJVY79igAVJm0tsTgSprhhEcmZtz/T9LSME1aNgYq/xYE8BFnCtbpQMmkUSp