我国食品安全事件频发严重危害了人民群众的身体健康与生命安全,引起政府和社会对食品安全问题的高度关注。由于食品安全涉及范围很广,包括了从田间地头到餐桌的整个过程,单纯由政府进行监管显得力不从心。而与此形成鲜明对比,媒体在食品安全事件的披露方面发挥了明显的作用。纵观最近几年发生的恶性食品安全问题,从“三聚氰胺”到“地沟油”,从“双汇事件”到“皮革奶”,无一例外都是由于媒体曝光而大白于天下的。
在西方国家,媒体作为立法、行政、司法三权之外的“第四权力”,已经成为社会监管的一种最为核心的力量。在我国,媒体的作用日益增强,在食品安全报道、反腐等方面已经发挥了越来越重要的作用。但是,在理论层面,媒体在食品安全问题监管中的作用研究还是一个空白。所以,要发挥媒体在食品安全问题监管中的作用,指导政府部门出台合理有效的关于媒体监管方面的公共政策,需要对食品安全社会共治背景下媒体的作用进行深入的分析。
本书首先分析了我国食品安全社会共治的现实背景,阐述了食品安全社会共治的内涵,在此基础上对国内外食品安全社会共治的研究进行了综述,剖析了我国食品安全第三监管的进展与存在的问题。
然后,集中分析了媒体参与食品安全社会共治的影响。基于不同省份的食品安全曝光事件的样本,研究发现,政府对媒体管制的放松和信息技术的发展是目前食品安全曝光事件增多的主要原因。然后通过构建委托代理模型,分别从委托方和代理方的角度进行验证,结果表明,媒体监管的存在在我国现有食品安全管理体制下意义非凡。一方面,地方政府为了规避被曝光的风险,将会付出更多的努力;另一方面,由于社会力量的加入分担了中央政府的监管成本,使得实际的平均监管投入反而变小,监管效率变高。而针对现实中可能存在的媒体偏见,可以采取措施加以回避,如对记者进行食品专业知识培训;政府应当对食品相关信息及时、主动公布。通过构建一个包括五方利益主体的食品安全监管制度体系模型,研究发现:①降低媒体监管的交易成本会提高食品安全事件被媒体曝光的均衡概率;②降低媒体监管的交易成本会提高消费者投诉的概率;③降低媒体监管的交易成本会降低监管者与企业合谋的概率;④降低媒体监管的交易成本会提高监管者与食品企业各自的努力程度;⑤如果从社会总效用最大化的目标出发,媒体监管的交易成本越大,上级督察部门介入督察的概率就应该越大。进一步的研究发现,如果上级督察部门在确定督察概率时,仅从节约成本和维持稳定的目标出发,只有在媒体曝光以后才介入督察,则会令整个制度体系的运行陷入逻辑悖论。即:社会越是需要上级部门介入督察的时候,上级督察部门并不会介入督察,而企业和监管者则会设法增大媒体监管的交易成本,最终使消费者成为沉默的受害者。降低媒体监管的交易成本是解决上述逻辑悖论的有效方法。
最后,分析了媒体参与食品安全社会共治的作用机制。本书以双汇集团为研究对象,通过对媒体关于双汇集团报道数量和相关财务数据进行时间序列分析。分析结果表明,媒体的负面报道通过影响消费者的购买行为而影响了企业的经营状况,导致企业经营风险的上升,但是这种影响是有时限的,只影响了本期和下期的企业经营状况。同时,通过对企业财务途径进行分析发现,媒体的负面报道没有减弱债权人对企业的信任,企业的财务成本没有受到媒体负面报道的影响。接下来,考虑了媒体负面报道对投资者行为的影响,通过对双汇瘦肉精事件后股票价格走势和股权结构的分析,我们发现,在股权集中的市场上,通过投资者的“用脚投票”和“恶意收购”来影响企业控制者行为的机制没有效果。最后,通过双汇瘦肉精自然实验,进一步分析了面对媒体的负面报道企业采取的应对措施。研究结果没有发现企业采取亲社会的措施,而是通过加大广告投放量来达到终止负面报道、提升企业声誉的目的。
本书由郑风田拟定编写大纲,第一章由乔慧负责编写,第二章、第三章第二节由张曼负责编写,第三章第一节、第四章由薛岩龙负责编写,第三章第三节由倪国华负责编写。全书由郑风田、陈思宇负责统稿。
限于作者水平以及国内外研究不断向前发展,书中不可避免存在不足之处,敬请读者批评指正。
近年来,我国食品安全事件层出不穷,自各类食品安全事件相继被曝光后,食品安全监管的主导部门已经采取了一系列措施整治食品安全环境。然而,形形色色的食品安全事件仍然一直潜伏在消费者身边,可见以政府行政监管为主导的“自上而下”的监管体制面临严重的困境。然而影响我国食品安全的因素除了行政因素外,还包括社会性因素、历史性因素等,所以体制调整的范围需要从行政监管领域扩展到整个社会治理领域(丁煌,孙文,2014),我国已经进行了多项重大食品安全监管改革,改革的方向越来越趋于国外食品安全监管体系中公私部门协作的模式(Kevin,Chen,Wang,et al,2015),多主体共同参与食品安全社会化管理,即“社会共治”被视为解决目前我国食品安全困境的主要举措。
国外对于社会共治监管模式研究较早,众多研究表明,与传统的监管模式相比,社会共治作为一种新型的监管策略具有多重优势:增加企业的灵活性;发挥企业的自我监管作用;降低政府监督成本(Coglianese C,Lazer D,2003;Rouvière E,Caswell J A,2012)。由于我国食品安全社会共治的理念刚刚提出,各主体的职能转换与发展都面临新的挑战,所以本书以期结合国内外食品安全社会共治的研究,探索适合我国食品安全社会共治的模式。
政府监管体制面临着执法负荷繁重和公共执法资源不足的双重约束(吴元元,2012)。第一,中国现阶段农业生产体系以小规模分散家户经营为主,出于损失厌恶和对利益的追逐,农户很难自觉遵守国家制定的保障农产品质量安全的法规和标准,政府对农产品风险的监管存在较大难度(王建华,刘茁,李俏,2015)。相应产生的结果就是养殖业抗生素滥用、蔬菜瓜果类农药残留、粮食生产中化肥过量使用的情况比比皆是,源头风险成为导致食品安全问题爆发的一大诱因。加之农产品安全还涉及生态问题、环境问题,对生产者环保观念、健康意识的引导与教育同样需要政府执行。第二,尽管食品产业已成为国内第一大工业行业和国民经济重要支柱,但与发达国家集中生产和有序流通的食品供应体系相比,我国食品产业基础系统性薄弱,表现为产业结构“多、小、散、低”,集约化程度不高,生产经营者诚信意识和守法意识淡薄,加之我国食品药品监管人员编制虽长期在10万名左右,然而各类有证的食品生产经营主体则数以百万计,监管人员和监管对象比例严重失衡(胡颖廉,2016)。传统的监管模式主要通过对生产过程监督和最终产品进行质量检验来规制食品安全,但是在政府监管资源有限的前提下,对所有生产环节和全部产品进行管制是不现实的。
食品安全问题的主要原因在于食品市场存在严重的信息不对称,在与消费者和政府的博弈中,企业更倾向基于自身利益最大化的目标,采用一些非法的生产手段以达到降低成本提高利润的目的。不仅一些小商小贩的不良行为难以抑制,一些食品领军企业也屡屡被曝出违法的食品生产行为。然而,由于政府不具备获得生产信息的时间优势与成本优势,往往充当的是事件终端的制裁者,并没有发挥排险者的作用。例如,麦当劳、肯德基等快餐供应商上海福喜食品公司被曝使用过期劣质肉加工为快餐原材料,是由内部人举报才得以揭发。否则该事件的恶劣程度将最终反应至对广大消费者生命健康的影响上。此外,很多性质恶劣的食品安全事件首先是通过媒体曝光才引起公众广泛关注、促成政府规制的,例如,三聚氰胺事件、瘦肉精事件等,这种传统监管模式的滞后性往往给公众与社会造成不可逆的损害。
传统的政府监管模式可以归纳为“线性模式”,不仅监管任务由政府大包大揽,监管的主要方式也是对企业进行单向的管制,缺乏与企业以及其他市场主体的交流互动,这种监管模式被称为“大政府小市场”。然而,政府工作如果仅仅依靠单向性、强制性的沟通,而缺乏与管理对象的交流,必然不能深入、主动地介入到相关领域的社会治理之中,传统的政府传播往往以“硬性传播”“强势传播”等“自上而下”的方式向社会公众宣传政府的执政理念、方针和目标等,容易造成公众对相关信息“接受疲劳”“视而不见”,政府的传播效果大大弱化(郑欣,2011)。加之在传统的监管模式下,社会治理中的其他主体往往被忽视,发育不足,从而导致其他主体对民众进行信息传播、教育的功能也并不显著,良好的社会氛围难以形成。