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内容提要 ：从概念看，结构性改革和调控需求的财政货币政策既有区别，又相互联系、相辅相成。从国际看，结构性改革倡议是一项重要的“中国经验”和“中国方案”，是促进世界经济中长期增长的一剂良方。从国内看，结构性改革倡议是供给侧结构性改革的重要外延和有力支撑，是促进经济高质量发展的重要举措。从未来看，有必要牢牢把握“以外辅内”导向，按照突出重点、虚实结合，综合平衡、强化保障的原则，推动落实结构性改革倡议。
一般来讲，一国政府干预经济措施包括结构性改革和调控需求的经济政策两大类。结构性改革主要指政府为解决经济发展过程中遇到的产业发展、收入分配、技术创新、地区平衡、所有制构成等中长期性结构问题而采取的干预措施，其内涵经历了不断丰富的过程，与调控需求的财政货币政策既有区别又相辅相成。
20世纪70年代西方发达经济体普遍经历滞胀，凯恩斯主义逐渐褪色，新自由主义大行其道，结构性改革开始进入西方经济理论和政策实践视野，主要内涵是减税和放松管制。20世纪80年代后期，国际货币基金组织、世界银行等国际组织提出“华盛顿共识”，包括利率汇率市场化、贸易投资自由化、国有企业私有化、政府监管松弛化等核心内容，作为发展中国家结构性改革的主要建议。此后，虽然欧盟曾力推以劳动力市场为主要内容的结构性改革，但从全球看，市场化、自由化和私有化为核心的“华盛顿共识”长期成为结构性改革的主要内涵。这带有强烈的意识形态色彩，在拉美等地的实践结果也饱受争议。
21世纪以来特别是国际金融危机爆发以来，随着我国改革发展取得巨大成就和美西方经济发展模式弊端日益暴露，主要国际组织在推行结构性改革时注重吸收我国等新兴经济体的实践经验和政策主张，承认结构性改革要符合各国国情、照顾不同关切，使得这一概念的内涵更加丰富、立场趋于中性，从而更容易为国际社会广泛接受。
供给侧结构性改革的重点是“三去一降一补”、农业供给侧结构性改革、振兴实体经济和促进房地产健康发展，这些内容是针对我国国情和经济发展态势确定的，相对于传统意义上的结构性改革内涵更丰富、重点更突出、政策更完整，可以将其看作对结构性改革内涵的重要拓展。
一是理论依据不同。前者主要源于新古典经济增长理论和制度经济学，强调要素生产率和制度供给对经济增长的作用；后者主要源于凯恩斯主义理论，强调有效需求对经济增长的作用。
二是政策目标不同。前者主要着眼于改善资源配置的体制机制环境，提高资源利用效率和经济潜在增长率，推动经济中长期持续增长；后者主要着眼于熨平经济短期波动、实现充分就业，促进经济平稳增长。
三是政策重点不同。前者侧重于激发要素、产业等供给端活力，通过体制机制改革提高要素配置效率和供给体系质量；后者侧重于激发消费、投资等需求端活力，通过扩大有效需求拉动经济增长。
四是政策措施不同。前者主要运用改革措施调整政府与市场、资本与劳动、国企与私企等各种结构性关系；后者主要通过调节税收、财政支出、货币供给等措施影响总需求。
五是政策周期不同。前者多涉及中长期的体制机制问题，更强调政策的连续性和稳定性；后者强调相机抉择和逆周期操作，政策持续时间相对较短。
一方面，结构性改革可以为财政货币政策发挥效力创造更好的体制机制环境。通过结构性改革完善现代市场体系，规范政府与市场关系，减少制度性交易成本，有利于提高财政货币政策的科学性、透明度和精准性，加快政策效应传导，实现预期政策目标。纵观世界各国，市场体系越发达、政府与市场关系越规范，财政货币政策就越成熟，对宏观经济的影响越容易预判。我国财政和货币政策在宏观调控中占据重要地位，也是建立在社会主义市场经济体制逐步完善的基础上的。财政货币政策落实中出现的问题，多与体制机制不健全和结构性政策不完善有关。比如，信贷资金向实体经济传导渠道不畅，很大程度源于产业政策不准、实体企业不活、盈利能力不强。
另一方面，财政货币政策可以为结构性改革创造相对宽松的宏观经济环境。特别是一些需要经历阵痛，让部分社会群体付出较高代价的改革，更需要灵活财政货币政策的支持。比如，去产能给部分行业员工带来就业压力，需要通过扩大公共培训支出、增加创业信贷支持等方式，帮助其顺利转业转岗，促进去产能顺利进行。
2016年9月，我国在的二十国集团杭州峰会上，推动制定了《二十国集团深化结构性改革议程》，提出了促进贸易和投资开放、推进劳动力市场改革及获取教育与技能、鼓励创新、改善基础设施、促进财政改革、促进竞争并改善商业环境、改善并强化金融体系、增强环境可持续性、促进包容性增长9大结构性改革优先领域及相关指标。以往各国推进结构性改革基本上是“各干各的”，缺乏协调和监督，整体效果并不理想，此次会议提出的结构性改革倡议为各国深入推进结构性改革指明了方向，是全球经济治理创新的重要成果。
结构性改革倡议提出的国际背景是，国际金融危机爆发以来，为摆脱危机泥潭，提振经济增长，重塑竞争优势，主要经济体都实施了大规模经济刺激政策，其的确为稳定全球经济形势发挥了重要作用，但时至今日效果大幅减弱而负面影响更趋显现，重塑全球经济中长期增长动力需要寻找新的出路。
近期，世界经济出现回暖向好态势，但仍未走出亚健康和调整期，中长期复苏动力依然不足。一方面，经过多年调整，各种系统性风险基本得到充分释放，再爆发大的动荡或危机的可能性不大。但另一方面，劳动生产率增速逐步放缓，美国、欧盟、日本劳动生产率增速从2000—2008年的2.5%、0.7%、1.4%，降至2009—2015年的1.5%、0.3%、0.4%。无论是发达国家解决“高失业、高赤字、高债务”问题，还是新兴市场和发展中国家解决自身结构性问题，都难以一蹴而就。据IMF测算， 2016—2020年全球货物和服务贸易量年均增长4.5%，远低于2004—2007年9%的年均增速。
当前，发达国家整体形势趋于好转，但受体制僵化、福利虚高、人口老龄化等深层次问题制约，加上英国“脱欧”等不确定因素影响，经济增长速度显著低于危机前。新兴市场和发展中国家经济回暖，工业化、城镇化潜力巨大，加之资源丰富、人口众多，未来将保持相对较快的增长。据 IMF预测，2015—2020年，发达国家的经济增长率将达到2.1%，而新兴市场和发展中国家的经济增长率将达到4.8%。
财政政策、货币政策和结构性改革都是推动经济复苏的重要动力，结构性改革一般会带来短期需求不足等影响，需要通过积极的财政政策和货币政策予以对冲。国际金融危机爆发后，美欧日发达经济体及主要新兴市场国家采取了一系列宽松财政货币政策，对于推动世界经济摆脱衰退实现复苏发挥了重要作用，但也面临前所未有的严峻挑战，难以对结构性改革形成有效支撑。
2017年发达经济体政府债务负担率达105.3%的历史高位，较2008年上升26.6个百分点，其中美国、欧元区和日本债务负担率分别达108.1%、87.4%和240.3%，财政整顿压力很大。主要发达经济体政府债务和央行资产负债表都达到前所未有的规模，一些新兴市场外债急剧增加、企业杠杆率攀升、资产泡沫抬头，一旦宽松货币环境逆转，很可能引发债务违约、企业去杠杆和资产泡沫破灭，不排除局部地区发生经济危机的可能性。2018年年初，美元汇率持续走低，美国股市剧烈震荡，给美国乃至全球经济复苏带来新的不确定性。
国际金融协会（IIF）发布的报告显示，2016年全球债务与 GDP 的比值升至325%，总额达到215万亿美元，这主要是受新兴市场发债规模快速增长所推动。在这种情况下，再像以往靠“加杠杆”刺激经济增长，不但会面临“边际效应”递减的窘境，而且还会积累更多的风险。
20世纪90年代以来，经济全球化水平不断提升，世界贸易和投资规模迅速扩张，世界经济一体化进程持续加快。20世纪30年代大萧条、两次石油危机主要影响西方工业化国家，拉美国家债务危机、1998年东南亚金融危机则主要影响了新兴经济体。2008年爆发的国际金融危机影响几乎涵盖了所有发达经济体和新兴经济体。
发达经济体国内宏观政策特别是货币政策往往能在国际上产生很强的“溢出效应”，理应为促进世界经济复苏做出积极贡献。然而，实际情况是，美国等发达国家只顾自身利益，实施大规模的量化宽松货币政策和零利率政策刺激经济复苏，导致大量廉价资本涌入新兴市场和发展中国家，造成股市、房市等在内的虚假繁荣，延缓了这些经济体推进结构性改革的步伐。
此后，随着美联储货币政策逐步转向并开始加息，美元汇率持续大幅走强，国际资本大量回流美国，石油等大宗商品价格也承受更大的下降压力，许多新兴经济体和发展中国家都面临资本外逃、本币贬值、国际收支和财政收支恶化的巨大压力。发达经济体不负责任的货币政策对其他国家产生了严重的负面“溢出效应”，加剧了新兴经济体和发展中国家经济面临的困难，导致这些国家经济减速甚至出现衰退。
此外，在美联储开始加息后，日本却开始实施负利率政策，欧洲央行也在酝酿扩大量化宽松货币政策规模，主要发达经济体货币政策分化再度引发国际金融市场动荡，全球股市、汇市、债市和大宗商品市场波动加剧，严重影响世界经济的稳定和复苏。
移动互联网技术与相关产业的深度融合，对传统的商业模式和经济生态产生了巨大冲击，给社会需求、消费结构、定价模式、就业方式等都带来颠覆性影响，大量新业态、新经济、新经济组织形式正在逐步形成过程中，发展趋势还难以准确把握。机器人和3D打印、新能源、页岩油等具有革命性的新技术尚处于突破和推广运用阶段，未来也可能对传统的制造业模式和国际生产分工体系带来巨大影响，并彻底改变国际能源市场格局。
西方经济学供给学派的核心观点是供给能够自动创造需求，主张减税和放松管制。技术革新对原有经济发展模式的颠覆和未来发展规律的不确定性，使得传统的宏观调控手段和供给学派改革措施已难以适应现实的要求。从实践看，各国采取的结构性改革措施也远超供给学派的主张，涉及劳动力市场、产品市场、教育培训等多个领域，试图探索有效地适应新经济和新技术的改革新举措。
供给侧结构性改革是一项牵涉领域广、影响范围大的系统工程。我国已深度融入经济全球化进程，与世界互动关系深刻变化，推进供给侧结构性改革有必要统筹考虑国际国内两个因素。我国在2016年G20杭州峰会提出的结构性改革倡议，是供给侧结构性改革的重要外延和必要保障。
党的十九大报告对“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局进行了全面系统的部署，完全涵盖了结构性改革的九大优先领域。结构性改革倡议与十九大报告对应关系见表4-1。其中，结构性改革倡议的前7项领域均对应构建现代化经济体系内容，后2项分别对应生态文明建设和保障改善民生相关内容。党的十九大精神的深入落实，将向国际社会昭示我国落实结构性改革倡议的决心。
表4-1 结构性改革倡议与十九大报告对应关系
结构性改革倡议提出的背景是世界经济中长期增长动力不足。主要经济体一方面财政货币政策空间缩小、效力减弱、负外溢增多，另一方面经济结构不合理问题突出，实现强劲、可持续、平衡增长迫切需要破除供给侧制约。供给侧结构性改革主线形成的背景是我国供给能力很强，但质量不高、结构不合理、有效供给不足，关键核心技术长期受制于人，解决供给端问题成为推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革的关键所在。可见，二者虽然一外一内，但方向高度契合，都聚焦于破解供给端和结构性问题，统筹推进二者具备内在基础。
党的十九大报告围绕供给侧结构性改革主线，对构建现代化经济体系的主要任务进行了相应部署。推动形成全面开放新格局就是要充分利用国际国内两个市场两种资源，使供给体系更好参与全球经济竞争与合作。创新驱动就是优化要素投入结构，实现经济发展更多由科技创新推动。完善社会主义市场经济体系就是要深化财税、金融、市场等方面改革，提高要素配置效率。以上可以对应第1、3、5～7项结构性改革优先领域。同时，党的十九大报告首次将完善基础设施网络和加强人力资本投入作为供给侧结构性改革的重要内容，这两项可以对应第2、4项结构性改革优先领域。
国际金融危机爆发以来，世界经济复苏艰难曲折，深层次矛盾和问题持续凸显。2017年以来，世界经济整体回暖，但更多是周期性以及大量增发货币形成的财富效应造成的，整体看尚未走出“亚健康”的调整期。核心问题在于，新的经济增长点尚未形成，具有重大牵引作用的通用技术创新还在孕育，一些经济体能源资源产业“一家独大”、过度依赖国际资本流入、工业化与城镇化不协调等结构性依然突出，导致世界经济增长动力不足。结构性改革倡议聚焦于供给端“顽疾”，提出了促进世界经济中长期增长的“中国方案”，有利于世界经济新旧动能转换、实现稳定复苏，这将为国内供给侧结构性改革深化创造一个相对宽松的外部环境。试想，如果世界经济复苏不稳甚至出现动荡，国内供给侧结构性改革的难度将更大。
去产能是供给侧结构性改革的重要任务之一，目的是减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给。当前，在国内是无效和低端供给的产能，在一些发展中国家却是优质产能，完全可以通过“一带一路”建设以及国际产能合作将其转移出去，实现互利共赢；而要扩大有效和中高端供给，积极利用外资、大力吸引全球优质要素资源则是重要途径，以上都离不开结构性改革倡议中贸易投资自由化相关举措的配合。基础设施互联互通既是供给侧结构性改革的重要内容，又是“一带一路”建设的优先领域，已成为统筹国际国内两个大局的重要着力点。目前，在“一带一路”框架下推进设施联通面临不少突出问题。主要是基础设施标准不一、沿线国家经济基础弱、营商环境差、投资壁垒多，投融资机制不健全、缺口巨大，项目政治风险较高等。积极推进结构性改革倡议，有利于引导国际资本和有关国家参与设施联通，缓解项目投融资难题；有利于促进东道国加快完善营商环境，降低项目投资风险；有利于提升我国在全球治理体系中的影响力和话语权，推动形成相关领域新规则。
供给侧结构性改革已迈出坚实步伐，取得显著进展，但也存在市场化、法治化手段运用不足，政策措施精准化水平有待提升，体制机制障碍尚需破除等问题和困难。从外部看，近年来各国纷纷认识到结构性改革的重要性，出台了一系列政策举措，特别是加大了科技创新力度，试图抢占未来发展的制高点。如果我国不能抓住重要窗口期，扎扎实实推进供给侧结构性改革，那么在未来国际竞争中恐将陷于被动。结构性改革倡议是一种倒逼压力，“中国方案”需要“中国实践”作为支撑，通过供给侧结构性改革加快实现高质量发展，本身就履行了一个大国的责任担当。结构性改革倡议是一个交流平台，有利于深化对其他国家结构性改革进展、经验和问题的了解和认识，促进供给侧结构性改革具体领域具体问题的解决。
倡导推动结构性改革是我国主动塑造外部环境、参与引导全球经济治理的一项重要工作。在我国迈向社会主义现代化强国征程中，这项工作要服务于国内发展改革大局，服务于供给侧结构性改革，服务于创新驱动、“一带一路”建设等构建现代化经济体重要任务。在实际操作中，要牢牢把握“以外辅内”导向，找准原则、重点和路径，促进国际国内两个大局更好统筹。
我国在结构性改革倡议9大优先领域的关切、基础、影响不尽相同，有必要突出重点，虚实结合。在全球有共识、我方有优势、推进有基础、收益有保障的领域，采取以“实”为主的策略，既要“说”也要“做”，既要倡导提出议题，也要实实在在投入资金和人力。反之，则采取以“虚”的为主策略，以“说”为主，在不干扰我国发展改革大局的前提下，适当、有计划、有步骤地“做”。
推进结构性改革倡议涉及国际协调和多类平台，影响参与方利益，有必要综合平衡、强化保障。既要对G20、APEC、WTO、IMF、世界银行等既有平台善加利用，又要依托“一带一路”建设以及国际产能合作，创设新的平台。既要通过多边平台提出我方主张，彰显负责任大国形象，又要通过区域和双边平台推动落实我方关切，实实在在解决具体问题。既要在国际场合积极创设和推动落实相关议题，又要强化国内机制保障，下大力气解决碎片化、条款分割等问题。
我国在工程作业方面具有明显优势，亚洲基础设施投资银行已投入运作，“一带一路”框架下一批重大境外基础设施项目扎实推进，但面临的问题和困难也不少。这一优先领域与我国重大战略密切相关，且基础好、优势强、易于取得实质性进展，可以作为实际工作的重点。
占领道义制高点。强调基础设施互联互通是当前扩大需求和长远增强供给能力的重要结合部，是释放发展潜力、推动全球经济持续复苏的重大举措。
推动投融资难题缓解。完善亚投行运行机制，提升其地位和作用，使其成为推动基础设施融资问题国际协调的重要多边平台。要因地制宜、一事一议，加强重点工程融资问题的双边协调，通过创新投融资模式，特别是结合推动人民币国际化，创造条件让人民币更多成为融资币种，为项目建设提供坚实保障。对于一般商业性项目，要引导包括东道国的各方采取市场化方式加以推进。
促进国际运输便利化。着眼于服务“一带一路”主要经济走廊建设，特别是中蒙俄、新亚欧大陆桥等已经拥有铁路大动脉的经济走廊建设，结合提升中欧货运班列水平，加强与沿线国家在运输协调机制、国际通关换装、多式联运等方面的沟通合作。
创新和贸易投资便利化直接对应构建现代化经济体系的两大重点任务——加快建设创新型国家和推动形成全面开放新格局，对我国意义重大。相对于基础设施领域而言，在这两个领域我国的优势并不明显，且在投资领域放开、贸易救济、高技术产品出口等方面与相关国家存在分歧，因此宜作为次重点。基本方向是，聚焦我方关切，积极稳妥推动，努力营造良好氛围，争取在个别点上是实现突破。
对创新领域而言，要大力倡导开放创新，强调加强该领域合作，实现创新成果加速产业化，促进创新要素自由流动的对全球经济稳定复苏的重要意义。倡导各国实现创新政策，以及利用外资、知识产权、政府采购等相关政策的公平性和正当性。在多边领域，可考虑围绕粮食安全、能源安全、生态修复、气候变化等全球性问题，推动开展国际创新合作。在双边领域，可考虑结合“一带一路”建设和国际产能合作，在高铁、核能、超级计算机、卫星等优势领域，依托有关项目推动科技合作。推动构建全球创新治理体系，协调新技术、新产品、新业态的开发使用。
对贸易投资便利化而言，要高举开放、包容、普惠、平衡、共赢的经济全球化旗帜，坚决反对“逆全球化”的思潮和做法。倡议世界各国秉承自由贸易理念，反对各种形式的贸易保护主义措施，不搞以邻为壑、不打贸易战。维护多边贸易体制主渠道地位，倡导各国以WTO为平台协调解决贸易投资自由化相关问题。以“一带一路”建设为契机，以自贸区建设为牵引，以周边地区为重点，推动开展区域和次区域性贸易投资便利化合作。
对财税和金融体系改革两个领域而言，考虑到此非我国强项，在一定程度上甚至是短板，加之IMF 等国际组织已在相关领域提出过不少政策主张，以及由于各国往往难以在财政货币改革中直接获益，导致从实际情况看该领域国际协调难度大、效果差，因此我国宜采取“跟随”的态度加以推动，不主动“扛旗”，以原则性地“说”为主。
对绿色和包容性增长两个领域而言，我国在这些方面承受的国际压力比较大，各方对我国的要求和期待比较多。例如，我国已经成为世界上最大的温室气体排放国，排放总量相当于美国和欧盟之和；我国也是世界上温室气体排放增量最大的国家，约占全球增量的3/4。又如，国际社会期望我国加大对外援助力度，承担更多国际责任。因此，要统筹“说”和“做”，在“说”上宜适度积极，把握好“调门”，在“做”上宜量力而行，承担与我国发展水平相应的责任。
对劳动力市场和促进竞争两个领域而言，考虑到这些方面我国基本情况和体制机制与G20其他国家差别较大，具有较强特殊性，如国有企业等，因此在“做”上要按照党的十九大的部署系统推进，加快提升劳动力市场和营商环境，在“说”上坚持求同存异，积极稳妥加以引导。
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