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特区政府审计署与立法会政府账目委员会这两只特区财政“看门狗”，为揪出“大花筒”、改善公共管理及节约公帑起到了关键作用，也为提高香港的整体竞争力作出了重要贡献。
如果让我在粤语中选个最传神的“法律词汇”，我会毫不犹豫地选择“大花筒”。这个词本义是形容花钱如流水的败家子，但引申含义更加丰富，指代那些胡乱挥霍“公帑”的政府部门或官员。在法治社会，有“大花筒”存在的土壤，就必定有“看门狗”如影随形。谁是香港纳税人的“看门狗”呢？当然就是特区政府的审计署和立法会的政府账目委员会。
香港审计署旧称核数署，具有160多年历史，是香港历史最悠久的政府部门之一。根据香港基本法第58条的规定，审计署隶属特区政府，独立工作，对行政长官负责。虽然审计署署长是由行政长官任命的主要政府官员之一，但法律规定确保了审计署的独立性。首先，审计署署长直接向立法会提交审计报告，不必经过行政长官及其他政府官员的审定和批准。同时，为了减少审计署报告在提交立法会前外泄的可能性，当局同意在报告书提交立法会前，立法会和政府都不会获发报告书文本。其次，审计署独立工作，依法安排和执行审计业务，无须听命于任何机构或个人。再次，审计署署长在提交报告时享有很大的裁量权，可以揭示对政府部门和公共机构审计的过程中，发现的任何情况和涉及的财政问题。这些制度设计，确保了属于行政序列的审计署的超脱和独立，能够向政府当局和立法会提供独立、专业及优质的审计服务；在审计监督中不负使命，不偏不倚，无畏无惧，积极发现和揭示政府的财政问题，确保公共资源得以高效使用，以提升香港政府部门的问责性。
每年的4月和11月，是审计署最繁忙的月份。议员“兴奋”，官员“惶恐”，媒体摩拳擦掌等待“爆料”，市民心态平和冷眼旁观。
4月，审计署署长要向立法会递交报告，内容涉及“衡工量值”，即绩效审计，主要审核政府各部门履行职务时的节约程度、效率和效益。“衡工量值”报告每半年一份，4月、11月各提交一份；这份报告有点像医院的体检，把各个部门的大小问题都点出来，再由政府和立法会对症下药寻求整改对策。近年来最轰动的，是2007年的第48号报告。应用科技研究院（应科院）、房屋署、康文署、渔护署及渠务署等8个部门被审计署点名批评，其中对应科院的批评最多。审计署揭露了应科院一些令人惊讶的管理失当事项，特别是四年间曾三度聘请风水顾问为办事处看风水，共花费逾18万元，令人大跌眼镜。此外，部分职员薪金较市场同类职位过高，行政总裁的薪金更成谜团；公事应酬及离港公干等开支不当，董事会议出席率偏低、部分会议无文件记录等，违反了高效、负责的公司治理原则，令人质疑高层管理的能力及责任心。2009年4月份公布的审计报告，则以重笔墨来炮轰“大花筒”平等机会委员会——28人晚宴花掉1.52万元，主席赴京住3000元一天的套房，在室内空气质量极佳的情况下，用7.8万元买空气净化机等，引发的问责风波至今未断。
11月，审计署署长报告的主要内容则是审核政府账目，即传统的财务审计，通过审核会计账目等资料，确认财务收支的真实性与合规性。这份报告有点像医生“开刀”，不仅仅是揭发问题，还要从制度设计、部门运作、长官责任等方面追根溯源。2007年11月发布的第49号报告就引起了轩然大波，香港旅发局被媒体炮轰为“大花筒”。审计署罕见地以两个章节，分别从“企业管治及行政”及“市场推广活动”两方面，狠批旅发局在前任主席周梁淑怡及总干事臧明华的主政下，除了大慷纳税人之慨，为局内职员提供优厚的薪俸及福利条件之外，一些过往举办的大型活动成效不彰，浪费资源。
审计报告公布后的那几天，被揭发出的那些“大花筒”总是街头巷尾热议的对象。但审计署并无权力对受审核机构下达具有法律约束力的文书，指出其存在的问题并要求改正。审计署的工作是发现问题，并在审计报告书中提出意见和建议，以此发挥监督作用。那么，是不是“点名批评”就算了？如果那些“大花筒”拒不认错呢？即使认错，如果拒不改正呢？每半年一次的“审计风暴”会不会因为市民兴奋点和媒体关注点的变化，以及某些“大花筒”利用“鸵鸟策略”拖延回应、推脱责任而削弱了威力呢？
答案是否定的，让“审计风暴”劲吹、绝不纵容“大花筒”的是立法会的议员们。审计的作用在香港这样一个法治健全、公开透明的社会里，会因为议会和舆论的监督而得到加强和扩大。
政府账目委员会是立法会常设委员会之一，由正副主席各1名及5名委员组成，大多数成员具有会计、财经、法律的专业背景，其主要职责是研究审计署署长提交的报告书，对政府公共开支的合法有效和行政运行的成本效率进行审查。政府账目委员会根据立法会议事规则的授权，可以传召审计报告“点名”部门的官员到委员会席前应讯，说明情况、回答提问并根据委员会的要求提供相关资料、记录或文件。政府账目委员会对出席会议的官员有三个要求：第一，必须是审计署署长在报告里提及的直接负责批准使用财政资金的官员；如果所涉及的问题是跨部门的，或者涉及政策问题，政府有关政策局局长或其他适当人员必须被传召；第二，虽然可以由属下陪同出席，协助解释细节，但必须对回答的内容、提供的资料的真实性负个人责任；第三，必须亲自到委员会席前应讯，不允许书面作证。
比如2009年4月的审计报告公布后，普通市民和媒体都强烈指责平等机会委员会，整个香港都在盯着立法会的下一步动作。5月6日，平机会主席邓尔邦就被召至政府账目委员会的首次聆讯上现场答问。议员们轮番上阵，接连提问，就连大型晚宴的出席人员、空气净化器的价格、出差所住套间条件等细节也绝不放过。议员批评最为猛烈的是邓尔邦未经批准就购买价值700万元人寿保险的做法。邓尔邦承认，其聘任条款并没有提及平机会可为主席购买人寿保险，但表示有关安排自1997年沿用至今，“不是为主席而设，是为整个平机会职员而设”。邓尔邦先生虽然是律师出身，口才绝佳，但面对“气势汹汹”的议员们连珠炮般的发问，还是有点应接不暇；加上一味进行辩解，没有诚恳接受批评，回答问题不时被议员打断，场面很是尴尬。公开聆讯是现场直播的，还有不少市民旁听，一切都在阳光下进行，出席会议的政府官员的压力确实不小，但这也从侧面给所有的官员提了个醒：公帑勿乱花，违规必被捉。
在公开聆讯结束后，政府账目委员会闭门研究在公开聆讯中取得的证供以及有关方面作出的澄清，并就审计报告中的各事项一次性作出结论及建议，并载入委员会报告书。委员会通常在审计报告提交立法会后的三个月内，就该审计报告向立法会提交审查报告。政府当局则必须在委员会报告提交立法会后三个月内，向立法会提交“政府覆文”，就委员会审查报告中提出的意见及建议作出回应，阐明当局已采取或者建议采取什么行动，以纠正所发现的违规事宜或在衡工量值方面的不足之处，或在有需要时解释当局为何不打算采取任何行动。政务司司长作为行政长官之下政府的第一首长，通常会在政府当局向立法会提交“覆文”时发言，阐述政府立场，并回应立法会议员的意见。除了向立法会提交“政府覆文”外，政府当局还会在9月或10月初就尚未解决的事项，向委员会提交周年进度报告；审计署署长则会提交“须处理事项一览”，列出各事项的最新情况，汇报政府回应和已有进展。委员会则会以锲而不舍的态度跟进“政府覆文”和进度报告所载事项，直至审计署署长证实政府当局已采取所需的一切行动为止。
平机会的后续风波就印证了这一点：“审计风暴”不仅力度大，而且确实对监督官员、查补漏洞、完善制度有所裨益。2009年7月8日，政府账目委员会就第52号审计报告向立法会提交审查报告。报告措辞严厉地指出，平等机会委员会主席邓尔邦作为全职行政首长，未能展示所需的领导能力，使平机会达到法定机构应有的管治水平。委员会对此表示“极度遗憾”，并认为邓尔邦主席“难辞其咎”。账委会报告还指出，平机会主席和其成员于3月召开的会议上，认为审计报告对平机会的评论是“琐碎及微不足道”，而在研究平机会对审查结果的回应时，却侧重于公共关系的角度。此外，在平机会的企业管治、使用公款的机构文化、内部监控、物品采购管理等方面，账委会也作出了多项贬义评价，如“强烈的不满”、“震惊”和“不可接受”等。
可别小看了政府账目委员会所使用的字眼，这不仅体现了被审计部门问题的严重性，更决定了该部门下一年度预算乃至部门首长仕途命运。据说，政府账目委员会有一份内部掌握的“口径”，按照严重性，依次排列了71个可以使用的“字眼”。“知悉”（Notes）意味着几乎没有问题，议员不会主动“刁难”；“强烈促请”（Strongly recommends）则表明了议员们的倾向性意见，如果政府当局不接受，很有可能导致议员的“责难”；如果用上了“认为难辞其咎并予以谴责”（Considers it inexcusable and condemns），相关部门的“一把手”最好不要再恋栈，还是主动请辞为好。
因此，邓尔邦先生回应账委会的报告称，自己会完全承担责任，并对平机会造成的不良影响致歉。而特区政府发言人也回应称，平机会主席任期将于2010年1月届满，即将启动公开招聘程序，委任新一任主席。为了优化平机会的管治，港府已建议分拆现行主席的部分职务，设立营运总裁一职。此外，还建议平机会聘请审计及管理顾问，以落实账委会和审计署的建议。
针对平机会的“审计风暴”，就此也暂告一个段落。审计署与账委会这两只特区财政“看门狗”，为揪出“大花筒”、改善公共管理及节约公帑起到了关键作用，也为提高香港的整体竞争力作出了重要贡献。
（本文发表于《法制日报》2009年8月18日“香江札记”专栏）