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议员直接处理申诉事项，在政府和市民之间建立了一道“减压阀”。事前建立这道“减压阀”，比事后增添“灭火器”，来得更有效率，成本更低，动荡更小。
在立法会实习期间，有一天法律部的秘书兴冲冲地过来说，明天议员要接待一个“规模很大”的申诉，你们要不要去看看？怕我们不明白她的意思，又补充了一句：就是议员去“接访”！
香港也有“上访”？这么难得的机会，怎么能错过！
接受香港居民申诉并作出处理，是基本法所规定的香港立法会的职权之一。立法会秘书处下属的申诉部具体负责申诉事宜，为议员接受并处理市民申诉提供支持服务。由于立法会大楼办公场所紧张，申诉部设在不远处的花旗大厦中，和工商银行、巴克莱银行等金融机构同楼办公；透明的玻璃门，简洁的问询处，干净的办公室，和一般公司没什么两样。如果不是门口标识的提示，还以为走进了银行的大户室或律所的会客厅。
申诉部的接待室并不大，大概三四十平方米，被一条长桌大致分割成两个部分，一侧是申诉团体代表座位，由正门进出；另一侧是议员和工作人员座位，从侧门进出。我们走进接待室时，申诉的市民已经到齐了，二十多人安静地坐在座位上，有的在小声交流，有的在翻看资料；坐在最前排的是推选出的4位代表，他们都是头花发白的老人，戴着老花眼镜，衣着齐整，面色平静，面前是厚厚一摞申诉材料；申诉团体这一侧的墙上还挂上了一幅他们自制的海报，上面贴满了照片，中间醒目的位置写明了他们的诉求。
这起“规模很大”的“上访”，诉求其实并不复杂。近期由于政府正在推行观塘市中心重建项目，需要收购某大厦，市政局与住户已就补偿标准达成一致，存在争议的只是物业面积的认定。市政局认为应该按照屋宇署核批的建筑图则与合法业权转让契约内的建筑图则为准，但住户却认为当时购买房屋时，由于防烟廊等共享部分没有计算在实用面积内，因此建筑图则中记载的面积与实际不符。住户和市政局各自聘请了测量师，得出的结论自然大相径庭。
申诉部的同事们提前为议员、实习生和申诉团体准备了卷宗，第一份材料就是申诉事项概述。申诉团体的意见、政府当局与办事部门的回应，一目了然，便于大家提前了解来龙去脉以及进展情况。
申诉代表先发言，理性平和、彬彬有礼，没有过激的言语和行为，讲到街坊们的家庭情况，现场还不时有笑声，气氛一点也不紧张。发言的代表还各有分工，有的负责谈事实，有的侧重讲诉求，把申诉事项阐述得清楚。
接待申诉的3位议员分属3个政党，都十分耐心和负责，仔细询问争议的事实，核对相关的证据。这3位议员中两位是律师，另一位是前政府官员，因此对法律问题和政府运作都十分熟悉，提出的意见不时得到申诉团体的掌声；沟通技巧也颇为值得称道，既有理性的分析，又有轻松的玩笑，互动十分频繁，不知不觉间让申诉团体抒发了不满，缓解了紧张情绪。
香港立法会议员接待市民申诉，马韬摄影
最后是3位议员的总结发言。他们首先表明了态度，基本赞成申诉团体的意见；接着又强调，并不是因为申诉代表是自己的选民才“帮亲”，而是独立判断，讲求公道。政府如果错了，绝不偏袒；市民诉求不当，也不纵容。3位议员决定先与政府部门召开闭门会议，了解政府的意见；然后组织申诉团体和政府部门对话，看双方能否达成妥协。如果谈不拢，就进入第二轮协商，涉及的政策问题将在立法会的质询环节和法案辩论中再次向政府部门提出。对这个安排，申诉团体代表都表示满意，一阵掌声之后陆续散去。一位老阿姨出门前没忘记取下墙上的海报，还把散落在地上的材料归拢好，装进了手提袋中。
其实，这只是香港一起非常普通的“上访”。
市民要向议员申诉并不是难事，只需向申诉部预约。议员会决定是否作出会晤以及会晤的时间。市民个人与当值议员的会晤，申诉部一般会在接到政府当局就申诉个案提供相关背景资料后的一个星期内作出安排。而申诉团体与当值议员的会晤，则一般会在接获申诉团体提交有关申诉事宜的具体资料后的7至12个工作日内作出安排。
香港立法会共有60名议员，接待市民申诉是他们的重要工作。即使是工作繁重的立法会主席也不例外，再忙也不能怠慢了“接访”。每周有6位议员在申诉部轮流当值，接见已预约的申诉人或申诉团体。每周“执勤”议员的名单，月初都会在网站上公布；市民可以“看人下菜单”，挑选自己欣赏或信任的议员来申诉。这么一来，议员之间也有竞争——处理申诉公道高效的议员就像明星，总会被市民“热捧”。更有意思的是，有媒体还编制了排行榜，对各位议员的“接访”表现逐一点评。
议员直接处理申诉事项，是一种政治承诺，也是对选民负责的表现；同时，申诉内容大多与政府有关，也为议员监督政府提供了鲜活的第一手资料。比如，上周立法会全体大会的质询中，就有多个议题源于市民申诉，比如困难家庭儿童没有电脑补助、向长者发放综援不及时、导游不满续领导游证要重新考试等。
香港市民有700万，每周仅仅6名议员能应付得了海量申诉吗？说实话，一开始还真有点担心立法会承受不了这么大压力。后来看到年报统计，立法会2007—2008年度受理的申诉只有918宗，才发觉这个担心是多余的。原来已经有其他机构和处理机制分担了“上访”压力。立法会的申诉守则就清晰地载明，私人纠纷、涉及提供法律意见或法律服务的个案、已进入司法程序的案件、独立机构处理的申诉事宜等，立法会议员都一概不受理。
如此“铁石心肠”地将诸多申诉拒之门外，会不会违背了申诉本意呢？答案是否定的。因为申诉不是终极目的，更不是最佳的纠纷解决机制。如果把其他机构解决不了的问题都推向申诉部门，将使得申诉部门不堪重负；反过来，如果申诉部门不加区分地解决所有社会问题，将在客观上导致整个社会的争议解决、权利救济和权力监督机制出现权威流失。因此，顺畅运行的申诉机制必须建立在压力分担机制基础之上。
在香港，公正权威的司法制度是香港社会基石，司法是社会正义最后一道防线。市民服膺于司法权威，对法院作出的任何裁决都会不折不扣地执行。因此，凡是进入司法程序的案件，立法会一律不再接受申诉，尊重并信赖司法机关作出的最终裁决。
举报官员贪腐也不是立法会申诉的范围。在香港，廉政公署是独立于政府的法定机构，专门负责贪腐案件的查处，在社会中具有很高威信。凡涉及官员腐败，市民已经自发形成了去找廉署的习惯；而廉署提供的材料也显示，实名举报比例大幅度上升，充分体现了市民对廉署的信赖。
投诉警察、律师、医生等特殊职业的事项，严格说来立法会申诉部也可以受理，但这些职业都各自建立了独立的监督机构，如警方有投诉委员会，律师公会、大律师公会和医生行会都有纪律聆讯机构，负责处理投诉并作出决定。如果不涉及重大政策变更和法例修改，立法会一般也不会去干涉行业自治。更何况，对处理投诉的决定不满，还有司法复核作为最后的救济手段。
归根结底一句话，申诉部门不应该也绝不能成为“什么都管，什么都管不了；什么都不能不管，什么也都可以不管”的机构。
除去那些不予受理的申诉事项，我们发现，立法会申诉制度紧盯着的，其实是政府的政策检讨和法例修正。尊重法律已内化为香港政府和市民的习惯，一切依法按章办事，政府作出的行政行为极少出现明显违法的硬伤，市民一般也不会提出根本没有法律依据支持的不合理诉求。因此，大多数申诉事项其实属于政策考虑和利益平衡的问题，换句话说，是合情合理但目前却没有法律依据的，在现有法律框架和政府酌定权限内很难得到解决。市民当然可以直接向政府反映意见甚至投诉，但往往得不到满意的解决。这时，市民并不需要通过极端方式来表达自身诉求，只需转向立法会申诉；由议员出面，通过每周三全体大会质询、事务委员会日常监察以及审核政府预算开支等方式，向政府施加一定压力，督促政府合情合理高效地解决申诉事项。但议员在处理这些具体诉求时，也有自己的技巧，既不能干涉政府具体运作，也绝不会强制政府全盘接受，只会慢慢加码、不断试探，直到触及底线，最终促成政府和市民的妥协，实现利益平衡。即使某项申诉暂时得不到解决，议员还可以在审议法案、质询官员的过程中促使某一项政策修改，避免类似事件再次发生。由于立法会申诉部也会定期向社会公布市民申诉内容，相关部门在舆论监督和民意压力之下，也会不断对成为申诉热点的政策进行评估和检讨，及时修正以适应社会发展和市民需求。
议员直接处理申诉事项，在政府和市民之间建立了一道“减压阀”。事前建立这道“减压阀”，比事后增添“灭火器”，来得更有效率，成本更低，动荡更小。
（本文发表于《南方周末》2009年7月17日评论版，发表时题为《我在香港看“上访”》）