前言

土地和房屋作为一种财产成为课税对象，最早可以追溯到古代的埃及、巴比伦和中国的夏商时期，不过那时的财产税主要是针对占有的土地面积以及土地上的农业产出。本书中所探讨的房地产税为现代意义上的房地产税。由于受到欧美发达国家的影响，这种房地产税具有以下特征：（1）税基较宽，绝大多数房产和土地都需缴纳；（2）实行从价税，按照房地产市场价值的一定比例征税；（3）收入弹性低，在经济繁荣时期增长幅度低于平均经济增长幅度，在经济衰退时期减少幅度也低于平均经济缩减程度；（4）属于一种地方税，是基层地方政府的主要收入来源；（5）属于一种受益税，主要用途为基础教育、公共安全、辖区道路等公共服务，缴纳税款的纳税人是享受相应公共服务的人；（6）收支通过直接民主机制实现，较为公开透明（侯一麟等，2014）。可以说，这一房地产税改革的提出寄托了完善税收体制、增强基层财政自治、提高公共服务提供效率、改善政府治理等诸多理想，但同时也受到了调节房价、改善收入分配等过多目标的干扰，使得房地产税的改革始终处于争论的风口浪尖。

房地产税改革在中国面临的阻力是来自多方面的，纳税人担心税负增加，地方政府并不积极，税务机关也不情愿开征。作为直接税，纳税人对于房地产税的征收往往是抵触的，即使在美国也发生过抗税事件；从简单的收入测算来看，如果按照房地产评估价值的30%计税，人均25平方米设定免征额，全国住宅房地产税收入最高才能达到1859亿元；如果按照人均60平方米设定免征额，全国住宅房地产税收入最低仅为580亿元，难以满足支出职能已经膨胀的地方政府需要；我国的税务机关缺少征收直接税的经验，房地产税的征管成本也将高于其他税种。

那么，中国能否建立现代房地产税制度并且对基层政府治理起到改善作用？能否打破房地产泡沫甚至引发社会动荡？很多学者已经从各个层面进行了探讨。由于这些问题的解答过于复杂，鉴于本人有限的能力，尽力在以下两个方面进行尝试：

第一，对于所谓“国际经验”的借鉴。无论是理论还是实践，英美国家比较成功的房地产税经验是经常被提起的范本。但是英美国家和我国在经济发展、社会制度、历史渊源等方面存在的差异是不容忽视的，中国能否完全借鉴这些经验还值得探讨。实际上，房地产税的实践也远不止英美国家一类。这里，本书将国外房地产税制度的发展至少分为四种类型。一是在英式的财产税基础上直接移植发展起来的，大多曾经在19世纪成为英国的殖民地，包括美国、新加坡、马来西亚以及中国香港等。它们是以英国的财产税为原型，土地和房屋合并征税，以评估价值作为税基，实行比例税率，房地产税作为地方政府的收入来源，主要遵循着“量入为出”的原则，但是有成功也有失败。二是与亨利·乔治提出的“单一土地税”理论有关，影响到了德国、澳大利亚、新西兰等国家以及孙中山先生的“三民主义”等，按照“涨价归公”的理念，这些国家要么只对土地征收单一的土地税，要么对土地和房屋分别征税的时候通过区别税率，强调对于土地或房屋增值中来源于政府公共投入的部分进行征税。三是包括日本、韩国在内的东亚国家，它们在长期的历史发展过程中遵循着自身对房地产的征税方式，但是近代以来受到西方制度的冲击，它们引进了一些西方的征税方式，但又无法完全取代过去的制度，房地产税除了作为基层政府的收入，还发挥着流转税或者资本税的功能，制度设计中希望通过房地产税调控房地产市场，税制变动也较大。四是包括俄罗斯、保加利亚、罗马尼亚等转型国家，它们的房地产税制度改革伴随着土地的私有化和经济上的市场化改革，在房地产税改革进程上也具有较大的差异。

第二，如何在房地产税制度设计中处理中国特殊的国情，如房地产税在中国的功能定位问题、土地所有权问题、房屋产权问题、土地财政问题等。

与世界上绝大多数国家相比，中国地方政府在提供基本公共服务方面发挥着更为重要的作用：地方政府承担着为全国80%以上的居民提供70%基础教育、65%医疗卫生、100%社会保障的公共服务责任。近十几年来，随着我国经济的高速增长，地方财政规模呈现出不断扩张的态势，2012年中国地方财政支出总额10.5万亿元，超过全国财政支出的84%，比1994年所占比重提高了15个百分点，增长了21.76%。与此同时，地方财政收入占全国财政收入的比重却增长缓慢，18年间仅提高了2.8个百分点，增长幅度不到8%。约40%的地方财政支出需要依靠来自中央财政的税收返还和转移支付。

因此，中国的房地产税改革需要解决的一个前提问题是，面对地方政府自有税源不足而支出责任增大的情况，改革的方向到底是增加中央政府的事权还是增加地方政府的财力？考虑到历史的惯性、多层级政府架构、地区间自然禀赋的差异、众多的人口与幅员辽阔的疆域等复杂的国情，处理中央和地方的财政关系在中国确实是一个难题。从汉朝到唐朝，中国已经建立较为完善的集权制度，到宋、明、清三朝，地方政府的地位逐渐没落，几乎所有财权归属到中央。在计划经济时期也是一个高度集中的体制，改革开放之后为了发展经济通过财政分包体制给地方放权造成“两个比重”下降，分税制改革使得中央政府的财力得到了迅速的恢复和增长。目前我们所处的阶段，是否具备向地方放权的环境和动力呢？如果没有，笔者建议：一方面，为了与中央的财力相匹配，应该强化中央政府的财政职能，“把应当管的事务管起来，并做到财力责任与人员配置相统一，从而大量减少专项转移支付和对下级政府行为的干预” ；另一方面，应该逐渐培育地方政府的自有财源，并且自有财源应该赋予地方政府较大的支配权，否则，仍然会成为“花中央的钱、办自己的事”，而不是“花自己的钱、办自己的事”。

按照这样的思路，房地产税改革的目标并非是短期内使得地方政府的财力与事权相匹配，房地产税改革必然要经过一个较长的过程。中央政府应该集中一部分力量发挥社会保障、公共卫生、义务教育、跨区域重大项目建设等职能，而房地产税更能与未来地方政府更加合理的职能相容，即提供地方性的基本公共产品和公共服务。依赖土地出让收入的风险和危害已经有目共睹，而对房地产存量的价值征税，不仅为地方政府在公共服务和公共产品的支出找到一个可持续的来源，而且有助于引导和改善地方政府的行为，使其更加关注公共服务和公共产品的质量，通过经济发展和基础设施改善使土地增值。

征收房地产税也不在于它能否调节房地产价格，包括从亚洲韩国、日本的经验来看，房地产税无法有效地调节价格。房地产税作为一种直接税，相对于关税、消费税而言，可以更好地按照量能课税的原则进行税制设计，以更好地实现税收负担的公平分配。正如高培勇（2013）所提出：“从根本上说来，税制结构反映的是税收负担在社会成员之间的分配状况。税制结构及其所决定的税收收入结构的差异，与经济发展水平和社会文明程度直接相关。人类税制结构的发展史，就是从简单原始的直接税到间接税，再由间接税到发达的直接税的演进过程。主导这一过程的一个重要因素，就是人类对税收公平的追求。”

对于地方政府而言，房地产保有环节的税收相对于流转环节的税收，对政府的公共物品提供将产生更大的约束，也是地方财政自治、民主权利的基础。这也是为什么说从间接税到直接税是一个税收文明不断发展的过程。在中国推进房地产税改革，对于纳税人认同、税务机关征管以及政府治理都是一个前所未有的挑战。我们身处文明进化的过程中，一个设计科学、征收规范的整体房地产税制改革，有利于我国现代化税制体系的构建，有利于协调中央与地方之间的财政关系，完善财政作为政府治理的基石作用。

在设计中国的房地产税之前，全面深入地了解和比较各国的房地产税制度和改革历程，有助于我们少走弯路，增强处理各种复杂问题的经验和能力。房地产税的国际比较，不是简单的税制介绍，而是深入探析不同国家房地产税制背后的经济社会改革原因、政策出台的初衷和效果评估，结合房地产税改革的理论发展和前景预测，从而梳理中国房地产税改革的清晰思路和蓝图路径。

本书尝试从制度起源、税基选择、经济效应、配套制度等方面进行不同经验的总结和评述，有助于我们理解不同房地产税税制设计的利弊得失。在此基础上，本书对中国房地产税收的历史、制度设计、实施步骤等进行了探讨，提出了改革房地产税的整体思路。

在附录中，为了能够更好地比较不同国家在房地产税立法中的技术处理，本书对四类具有代表性国家的房地产税法律原文按照税制要素进行梳理，便于读者更好地阅读以及更进一步的研究。

本书所涉及的国际经验与中国实践相关的信息和数据都尽量使用第一手资料。这要感谢北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心的工作人员多年来在房地产税改革方面的大量基础性工作，他们为研究提供了很多宝贵的资料，尤其是他们与前任主任满燕云教授、现任主任刘志先生、研究助理刘威一起进行的多年的房地产税改革课题研究为本书提供了重要的素材。同时，还要感谢中国社会科学院财经战略研究院财税团队的大力支持，本书也是社科院财经战略研究院“十二五税制改革”研究的一部分。本书写作期间，我正在中国社会科学院财经战略研究院从事博士后研究，感谢我的博士后导师高培勇院长、税收室张斌主任、财政室杨志勇主任以及马珺、滕祥志、蒋震、范建鏋等多位同事的指导和帮助。另外，本书也是国家社科基金重大项目《深化税收制度改革与完善地方税体系研究》（项目号：14ZDA028）阶段性成果。由于时间和能力的限制，本书难免疏漏，敬请读者谅解。

中央财经大学　何杨