消费税是税收的重要税种,近年来,由于深化财税体制改革的需要,消费税制改革备受瞩目,新问题、新现象不断出现,消费税制问题也不断涌现,学者们对此进行了关注,在基础理论研究和消费税制改革等现实问题上都作了深入研究,取得了一批研究成果,拓展了消费税制研究的领域。
征税活动既是一个筹集财政收入的过程,又是一个如何权衡税收负担结构的过程,其所考虑的关键问题是“谁来承担税负”。早在17世纪,英国政治和经济学家霍布斯(Hobbes Thomas)就提出了将消费支出作为课税对象的理论主张。此后,许多经济学家支持这一观点,例如英国经济学家穆勒(J. S. Mill)和马歇尔(A. Marshall)等。他们之所以主张用消费支出作为课税依据,是基于效率和公平的考虑。他们认为,所得税会扭曲储蓄和消费之间的价格比例,另外,征收所得税的基本原则是居民的收入能力,而消费支出是衡量收入能力的一个重要标志。这为消费税制的设计提供了理论基础和指导原则。
(1)关于消费税的经济效应问题。随着我国税制改革的不断成熟,理论界和实务界均对税收对经济的影响给予出极大的关注:一方面,经济主体更加关注税收带来的各种影响;另一方面,在我国经济体制不断走向成熟之时,政府职能的优化配置迫切要求政府将税收工具作为一种重要的宏观调控工具加以使用,以使它在宏观经济运行方面发挥更大的作用。对于税收经济效应研究的关键是对税收负担的转嫁研究,这是研究税收经济效应的前提。
对此,席玮(2012)系统研究了税负转嫁这个问题。她借鉴了Mendoza的税负分析框架,构建了要素收入有效税率的核算模型,对1995—2010年中国劳动和资本的有效税率进行了测算,结果显示,间接税转嫁导致的居民消费抑制作用、增值税抵扣链条不完整等问题导致的重复征税是资本和资本有效税率上升的重要原因。
在此基础上,学者们纷纷提出了自己的看法。主要方向有:一是税收对需求结构的影响。张斌(2012)研究了税收制度影响消费需求的机制。他认为,过高的间接税负会抑制消费需求,因此,税收政策的着力点应放在减轻中低收入阶层的税收负担,这个群体的消费倾向较高,一旦降低了生活必需品中的间接税负,能够显著改变其消费和储蓄倾向,发挥扩大消费需求的作用。二是对税制与投资、消费的关系进行研究,吕冰洋、毛捷(2014)从理论和实证角度研究了我国“高投资、低消费”宏观经济运行特征的税制基础。他们指出,对居民消费课税不仅会抑制居民消费,而且会助长政府生产性支出的增长,进一步推动投资-消费比例的上升。因此,如果以优化国民经济需求为目标,降低投资-消费比例,那么必须提高直接税比重,将财政支出更多地向民生倾斜。
(2)关于消费税和收入分配之间关系的问题。对税收对收入分配的影响的研究也是目前学术界关注的重点之一,原因在于我国目前收入分配差距仍然较大,并引发了社会领域的问题。因此政府一直致力于建立一个有效的收入分配调节机制,税收是其重要内容之一。在流转税方面,目前学者普遍关注增值税、消费税等流转税在收入分配中所发挥的作用。郭庆旺、吕冰洋(2011)研究了税收对要素收入分配的影响,并分析了其内在机制。他们指出,自1994年分税制改革以来,20年间税收收入一直保持高速增长的态势,但国民收入分配格局却发生了巨大变化——“劳动要素分配份额逐渐下滑,资本要素分配份额逐渐上升”。他们使用GMM估计方法检验了我国税收制度对要素收入分配的影响。
岳希明、张斌、徐静(2014)深入研究了我国税制的收入分配效应,研究结果对于如何应对中国收入分配状况具有非常显著的理论参考价值。他们采用了传统的税收归宿研究方法,使用全国代表性住户调查数据和资金流量表,计算每个家庭承担的税负总规模,并观察了其与收入水平之间的关系。研究结果显示,我国税制整体显示出累退性的特点,虽然个人所得税能够减弱整体税制的累退性,但其收入规模较小,不能够完全抵消间接税带来的累退性作用。此外,城乡之间存在着非常明显的有效税率与收入之间关系的差异,与城镇地区相比,农村地区的税制累退性更加显著。
(3)关于消费税制改革的方向问题。中共十八届三中全会将财税制度提到了一个前所未有的高度,提升至国家治理现代化的范畴,与之相适应的是各个税种的改革须放在这样一个大前提下去实施。如何将深化财税体制改革与推进国家治理现代化相匹配,高培勇(2014)对此作了深入的研究。他认为,新一轮财税体制改革的目标在于建立与国家治理体系和治理能力现代化相匹配的现代财政制度。为了实现这一目标,从财政收入的角度,要从提高直接税比重入手优化税制结构;从财政支出的角度,要在稳定税负前提下,优化支出结构,将财政支出向民生倾斜;从预算管理的角度,要下决心将“全口径”预算管理落实到位;从财政管理体制角度,要继续坚守“分税制”的方向并逐步向其逼近,而不是迫于现实条件的制约而部分回到“分钱制”。
消费税制改革要服从财税体制改革的大局,中共十八届三中全会已经提出了总体方向,之后需要研究具体改革方案。未来消费税制改革的一个重点是扩大征税范围。
蒋震(2013)对消费税制改革进行了探讨,强调了未来消费税制“扩围”的必要性。未来消费税制度改革的总体方向应定位于强化其调控功能;而且,消费税制度的完善也需要放置在减轻企业税负的大背景下加以落实。具体来说,消费税制度的完善始终要与增值税制度相配套,在这个总体方向下再确定完善消费税制度的具体路径。在推进“营改增”的过程中,应尽可能使增值税的税基更加宽泛、完整,以利于发挥其中性作用;与此相适应,同步实施消费税“扩围”,将服务业领域中的部分服务纳入消费税征税范围;同时,不断优化消费税的征税环节,完善消费税税负价格联动的机制,理顺消费税税负向价格传递的关系。
孙开(2012)从环境保护功能的角度论述了消费税制改革,他提出,消费税改革应该注重环境保护效率,兼顾收入分配公平,以此为方向,消费税制设计应聚焦于矫正应税消费品的负外部性,强调环境保护的效率,达到改善和美化环境的目的。
(4)关于消费税的财政体制改革。中央和地方政府的财政体制问题是深化财税体制改革的重要方面,学者们从这个角度论述了消费税的财政体制问题。这个问题离不开对我国财政体制内涵的理解,一个比较有代表性的观点是从契约的角度认识中央和地方的财政关系。吕冰洋、聂辉华(2014)认为,中国的分税制是中央政府与地方政府关于剩余分配的各种子契约的组合,这些子契约可归为四种基本形式——代征合同、定额合同、分税合同和分成合同,并且它们之间具有很强的互补性,由此构成了一个富有弹性的分成合同系统。在信息不对称的条件下,这个激励系统能够增强地方政府发展经济的基础;但是以财政收入和经济增长为主要目标的激励机制会扭曲地方政府的努力水平,加剧重复建设和粗放型增长模式。所以说,将分税制由弹性分成合同转向分税合同是当前分税制改革困境的破解之道。
倪红日(2014)着眼于深化财税体制改革的总体协调。她提出,增值税、营业税和消费税改革可能形成三者联动或者两者联动性改革,在考虑改革的具体方案时,必须对此充分考虑。她认为,对下一步“营改增”和消费税联动改革归纳起来可以有大动、中动、小动三种方案。①大动方案:在营业税全部改为增值税后,开征新的零售税,作为地方税的主要税种;②中动方案:将全部营业税改为增值税,同时将特种消费税改革为一般消费税,将消费税征收环节改为零售环节,将其作为地方税的主体税种之一;③小动方案:将部分行业的营业税改为增值税,继续保留营业税,维持增值税和营业税并存格局。她认为,“营改增”应该以完善税制为基本出发点,不应该把税制的调节功能放在首位,并建议三年内先按照小动方案进行,同时研究第二种和第一种方案以及更多的方案,对三税的联动以及中央与地方分税方案进行系统性设计,然后经过评估再确定进一步的行动方案。中长期可以考虑在现有的增值税、营业税、消费税框架不变的前提下,进行结构性重组。为了充实地方税种,可以对消费税进行改造,实行中央消费税和地方消费税共存,保留现行在批发环节征收的中央消费税,在商品的零售环节设置征收地方消费税,作为地方税种,同时调整降低增值税和消费税在生产环节征收的税率。
此外,张学诞(2014)对消费税改革提出改革思路和政策建议,并对改革后消费税能否作为省级政府主体税种进行探讨。他提出,我国消费税税基偏小,税率结构仍存在不合理之处,征收环节也不合理。这些问题的存在导致调控力度不足和对消费行为调控作用总体偏弱,限制了消费税发挥适度调节消费者行为的作用。因此,他提出,消费税改革,应配合增值税制度的改革以及财政体制改革的需要,建立消费税征收范围的动态调整机制,优化消费税税率结构,合理调整税率水平,将消费税征收环节逐步由主要在生产环节征收改为主要在批发和零售环节征收。此外,“营改增”后,改革后的消费税可以作为省级政府的主要收入来源。
(5)消费税的专题研究。由于消费税税目中包含了很多特殊消费品,这些应税消费品往往具有特殊的效果,许多学者对此也进行了论述分析。一个常见的领域是烟草消费税改革及其带来的控烟效果,郑榕(2014)关注了烟草消费税改革带来的影响,她认为烟草制品消费税的提高具有着明显的控烟效果,但是与国际平均水平相比,我国烟草制品价格中的消费税负比例仍然较低。所以,烟草消费税的改革方向应该是适当提高税负。