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麻烦在于，光绪并不能完全掌握皇权，在他的头上还有一个慈禧。
当年慈禧的亲儿子同治去世后，慈禧为了能继续垂帘听政，就把年幼的光绪过继给自己当干儿子，让光绪继位，这样她又是皇太后，就能继续执政了。
后来光绪长大，按理说慈禧应该把权力交给光绪。但是整个清廷高层都知道慈禧不愿意放手，尤其是光绪的亲爸爸，他为人谨慎胆小，传说他家有个家训，前半句是：“家也大、产也大，子孙后来祸也大”。光绪他爸爸一听慈禧要让他儿子亲政，立刻吓疯了，使劲求慈禧说，光绪还年幼，没经验，国事还离不开您老人家什么的。他还提出一个“训政”的说法，说光绪经验不足，得在慈禧的训导下再实习几年。实际上呢，还是让慈禧把持国家大权，让光绪在一边当陪衬就行了。
慈禧欣然接受，训政了两年后，光绪的岁数太大，对国内外实在交代不下去了。于是慈禧结束训政，正式把权力交给光绪，自己住进了颐和园。但就算这样，慈禧其实还是没有完全放手，对政权还采用遥控的方式。
具体的做法是，每天的朝政大事由光绪自己处理，但是第二天都要以简报的形式汇报给慈禧，特别重要的决定，则要当天汇报全文。慈禧如果遇见自己不喜欢的决定，因为制度的限制，不能直接去更改光绪的命令（上谕已下，不可更改），但她可以在事后训斥光绪。
最重要的一点是，高级官员的人事变动等特别重要的决定，光绪必须事先向慈禧请示。通过这种方式，慈禧保证朝廷中最重要的职位都是她自己的人，朝政的主要力量都在自己这一边。
而且虽然理论上慈禧住在颐和园，光绪住紫禁城，实际上光绪也经常住颐和园，慈禧也经常住紫禁城。当两个人住在一起的时候，为了光绪早晚请安方便，两人宫殿的步行时间不过10分钟。按照茅海建老师的统计，在维新变法期间，两个人住在一处的时间比分开的时间要长得多。就算两个人不住在一起的时候，紫禁城和颐和园距离也不算远，单程半天时间就能赶到。
换句话说在维新期间，慈禧对于光绪处于半放手的状态，在一些小事上，光绪有自主权，但是到了国家大事上，一切还都要听慈禧的。