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严格说来，要到秦汉，才是中国历史上正式有统一政府。秦以前的中国，只可说是一种“封建的统一”。直要到秦汉，中央方面才有一个更像样的统一政府；而其所辖的各地方，也已经不是封建性的诸侯列国并存，而是紧密隶属于中央的郡县制度的行政区分了。因此讲中国传统政治，可以径从秦汉讲起，以前暂略不论。秦代只是汉代之开始，汉代大体是秦代之延续。所以秦代暂亦不讲，而只讲汉代。
现在专说汉代政府究是怎样组织的？我们要看政府的组织，最重要的是看政府的职权分配。在此方面，我亦只想提出两点来加以申说：第一是皇室与政府之职权划分，第二是中央与地方的职权划分。
我们知道：秦以后，中国就开始有一个统一政府。在一个统一政府里，便不能没有一个领袖。中国历史上这一个政治领袖，就是皇帝。这皇帝又是怎样产生的呢？在中国传统政治里，皇位是世袭的，父亲传给儿子。若用现代政治眼光来衡量，大家会怀疑，皇帝为什么要世袭呢？但我们要知道，中国的立国体制和西方历史上的希腊、罗马不同。他们国土小，人口寡。如希腊，在一个小小半岛上，已包有一百几十个国。他们所谓的“国”，仅是一个城市。每一城市的人口，也不过几万。他们的领袖，自可由市民选举。只要城市居民集合到一旷场上，那里便可表见所谓人民的公意。罗马开始，也只是一城市。后来向外征服，形成帝国。但其中央核心，还是希腊城邦型的。中国到秦汉时代，国家疆土，早和现在差不多。户口亦至少在几千万以上。而且中国的立国规模，并不是向外征服，而是向心凝结。汉代的国家体制，显与罗马帝国不同。何况中国又是一个农业国，几千万个农村，散布全国；我们要责望当时的中国人，早就来推行近代的所谓民选制度，这是不是可能呢？我们若非专凭自己时代判断，来吞灭历史判断，我们应该承认皇位世袭，是中国已往政治条件上一种不得已或说是一种自然的办法。况且世界各国，在历史上有皇帝的，实在也不在少数。我们不能说，中国从前不用民主选举制，而有一个世袭的皇帝，便够证明中国传统政治之黑暗与无理性。在封建时代，本来有很多家庭有他们世袭的特权，这些皆所谓“贵族”。但从秦汉以后，封建制度早已推翻。单只皇室一家是世袭的，除却皇帝可以把皇位传给他儿子外，政府里便没有第二个职位，第二个家庭，可以照样承袭。郡太守不能把郡太守的职位传给他儿子，县令不能把县令的职位传给他儿子。这已是政治制度上一项绝大的进步。从前封建时代，政府和家庭，有分不开的关系；现在则不然了，组织政府的是一个一个人，不再是一个一个家。不过在那时，还留下一个很大的问题，便是“皇室”和“政府”的关系。皇室是不是即算政府？若把皇室和政府划开，这两边的职权又怎样分？这是秦汉时代首先遇到的一个大问题，也是此下中国政治史上一向要碰到的一个大问题。
拿历史大趋势来看，可说中国人一向意见，皇室和政府是应该分开的，而且也确实在依照此原则而演进。皇帝是国家的惟一领袖，而实际政权则不在皇室而在政府。代表政府的是宰相。皇帝是国家的元首，象征此国家之统一；宰相是政府的领袖，负政治上一切实际的责任。“皇权”和“相权”之划分，这常是中国政治史上的大题目。我们这几十年来，一般人认为中国从秦汉以来，都是封建政治，或说是皇帝专制；那是和历史事实不相符合的。
要讲汉代“皇权”和“相权”之划分，让我先举一实例：当时皇帝、宰相，各有一个秘书处，而两边的组织大小不同。汉代皇帝有“六尚”，“尚”是掌管意。六尚是尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴与尚书。五尚都只管皇帝私人的衣服饮食起居，只有“尚书”是管文书的，这真是皇宫里的秘书了。汉代开始的尚书，其职权地位本不尚，后来才愈弄愈大。最先尚书只是六尚之一。这是皇帝的秘书处。若说到宰相的秘书处，共有十三个部门，即是当时所谓的“十三曹”，一个“曹”等于现在一个“司”。我们且列举此十三曹的名称，便可看出当时宰相秘书处组织之庞大，与其职权之广泛。
一、西曹：主府吏署用。
二、东曹：主二千石长吏迁除，并包军吏在内。二千石是当时最大的官，以年俸有两千石谷得名。可见朝廷一切官吏任免升降，都要经宰相的秘书处。
三、户曹：主祭祀农桑。
四、奏曹：管理政府一切章奏，略如唐代的枢密院、明代的通政司。
五、词曹：主词讼。此属法律民事部分。
六、法曹：掌邮驿科程。这像现在的交通部。“科程”是指一切交通方面之时限及量限等。
七、尉曹：主卒徒转运，是管运输的，略如清代之有漕运总督。
八、贼曹：管盗贼。
九、决曹：主罪法。
（上两曹所管属于法律之刑事方面。）
十、兵曹：管兵役。
十一、金曹：管货币盐铁。
十二、仓曹：管仓谷。
十三、黄阁：主簿录众事。这是宰相府秘书处的总务主任。这十三个机关，合成一个宰相直辖的办公厅。我们只根据这十三曹名称，便可想见当时全国政务都要汇集到宰相，而并不归属于皇帝。因为皇帝只有一个笼统的尚书处，只有一个书房，最先的尚书也仅有四人；而宰相府下就有十三个机关。这相府十三曹，比诸皇室尚书的范围大得多，而且此十三曹的权位也很重，也竟俨如后代之专部大臣。可见汉代一切实际事权，照法理，该在相府，不在皇室。宰相才是政府的真领袖。以上单据一例来讲皇室和政府的区别。从中国传统政治的大趋势看，一般意见一向是看重这区别的。
现在说到汉代中央政府的组织。当时有所谓“三公”“九卿”，这是政府里的最高官。
丞相、太尉、御史大夫称三公。丞相管行政，是文官首长；太尉管军事，是武官首长；御史大夫掌监察，辅助丞相来监察一切政治设施，他是副丞相。依照汉代习惯，用现代语说，这里有一种不成文法的规定：须做了御史大夫，才得升任为丞相。太尉虽与丞相尊位相等，实际除却军事外，不预闻其他政事。因此当时最高行政长官实在是丞相。
依照文字学原义，“丞”是“副贰”之意。所谓“相”，也是“副”。就如现俗称傧相，这是新郎新娘的副；新郎新娘不能做的事，由傧相代理来做。所以丞是副，相也是副，正名定义，“丞相”就是一个“副官”。是什么人的副官呢？他该就是皇帝的副官。皇帝实际上不能管理一切事，所以由宰相来代表。事情管得好与坏，责任在宰相，皇帝可以不负责任。为什么又叫“宰相”呢？在封建时代，贵族家庭最重要事在祭祀。祭祀时最重要事在宰杀牲牛。象征这一意义，当时替天子诸侯乃及一切贵族公卿管家的都称“宰”。到了秦汉统一，由封建转为郡县，古人称“化家为国”，一切贵族家庭都倒下了，只有一个家却变成了“国家”。于是他家里的家宰，也就变成了国家的政治领袖。
本来封建时代，在内管家称“宰”，出外做副官称“相”，所以照历史传统讲，宰相本来只是封建时代贵族私官之遗蚁。但正因如此，所以秦汉时代的宰相，他不但要管国家政务，还要管及皇帝的家务。这在《周官》书里的“天官冢宰”的职权，便是如此的。但现在的宰相，他既要掌管国家政府的一切事情，他再没有工夫管皇帝的家事。于是在御史大夫即副丞相之下，设有一个“御史中丞”，他便是御史大夫的副，这个人就驻在皇宫里。那时凡具“中”字的官，都指是驻在皇宫的。皇室的一切事，照例都归御史中丞管。御史中丞隶属于御史大夫，御史大夫隶属于宰相。如是则皇室一切事仍得由宰相管。从一方面讲，宰相的来历，本只是皇帝的私臣，是皇帝的管家，自该管皇宫里的事。那是封建旧制遗蜕未尽。但从另一方面看，只好说，皇室也不过是政府下面的一部分。所以宫廷事，也归宰相来统治。那时，皇帝有什么事，交代御史中丞，御史中丞报告御史大夫，御史大夫再转报宰相。宰相有什么事，也照这个手续，由御史大夫转中丞，再转人内廷。这是当时皇室与政府关系之大概。
再说汉代的九卿，那是：太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府。他们的官位都是二千石，又称“中二千石”。因他们都是中央政府里的二千石，以示别于郡太守地方行政首长之亦是二千石而名。若讲到这些九卿职名的来历，却很有趣味：
一、太常：在秦代叫“奉常”。这个“常”字，本当作“尝”。他是管祭祀祖先鬼神的。依四时奉献时物，让祖先鬼神时时尝新，故称“奉尝”。在古代，宗教意味犹在政治意味之上。古代的住宅，东偏是祠堂，即庙；西偏是家屋，即寝。生宅死宅，连在一起。后代民间此制虽废，皇宫仍沿旧轨。直到清代，太庙不是紧贴在皇宫的东边吗？古代的家庭，最重要的，可说不是活人而是死人，祭祖自属大事。宰就是掌管杀牛祭祖的。所以汉廷九卿的第一卿，也是管祭祀的。这个官，正名定义，该属于皇家，管皇家的庙，管皇家祭祖的一个家务官。不好算是朝廷公职。
二、光禄勋：这个官名，直到清代还有，但这三字的原义，却早就忘失了。依文义讲，“勋”该就是“阍”，古音相同，这是皇家的门房。“光”是“大”义，“光禄”该即是“大麓”，禄、麓音同相借。为什么门房称大麓呢？此因古时代的皇帝，多半靠山住家；好像宋江在梁山泊，朱贵在山脚下开设酒店，好通报消息；所以皇帝居山，房门就设在山麓。《尚书》上说舜管尧的大麓，那便是舜做了尧的宰相。换言之，乃是当了尧的门房。因此“光禄”与“勋”是古今语，都指门房言。
三、卫尉：是一个武职，掌门卫屯兵，这是皇宫的卫兵司令。当时凡属军事方面的官都称“尉”。
四、太仆：犹之皇帝的车夫。《论语》：“子适卫，冉有仆。”“仆”是赶车的。皇帝出去，太仆就替他赶车。那是皇帝的汽车司机。
五、廷尉：是掌法的。犯了皇帝的法，都归他管。
如此看来，太常管皇家太庙，光禄、卫尉，一是门房头儿，一是卫兵头儿；这都是在里面的。皇帝出门，随带的是太仆，在外面有人犯法，就是廷尉的事。
六、大鸿胪：一直相沿到清代，就等于外交部。也如现在之礼宾司，是管交际的。“胪”是传呼义。古礼主宾交接，由主传到主身边的相，再由主身边的相传到宾身边的相，由是而再传达到宾之自身。“鸿”即大义。“大胪”是传达官。
七、宗正：是管皇帝的家族，其同姓本家及异姓亲戚的。
以上七个卿，照名义，都管的皇家私事，不是政府的公务。由这七卿，我们可以看出汉代政治，还有很多是古代封建制度下遗留的陈迹。然而那时已是“化家为国”了，原来管皇帝家务的，现在也管到国家大事了。譬如太常就兼管教育，因为古代学术都是在宗庙的。西方也一样，直到现在，在他们，教育和宗教还是分不开。光禄勋原是皇帝的总门房，现在皇宫里一切侍卫都要他管。那时皇宫里的侍从，还不完全是太监，而且太监很少，大部分还是普通人。当时一般要跑入政府做官的人，第一步就得先进入皇宫里，充侍卫，奉侍皇帝，让皇帝认识，然后得机会再派出来当官。这些在皇宫里服务的，多半是年轻人，当时称作“郎官”，都归光禄勋管。孔子十二世孙孔安国，也就做过郎官。太仆呢？因管车马，所以国家一切武装，好像坦克车、飞机之类，他也连带管了。廷尉就变成司法，大鸿胪就变成外交。这是历史演变。我们推寻出这一演变，却并不是说汉代的中央政府还是一个封建政府，而当时的九卿还是皇帝之私臣。因此等卿都隶属于宰相，而所管亦全是国家公事。
此外还有两个卿，就是大司农和少府，都是管财政经济的。大司农管的是政府经济，少府管的是皇室经济。大司农的收入支销国家公费，少府收入充当皇室私用。皇室不能用大司农的钱。所以我们说当时皇室和政府在法理上是鲜明划分的。当时全国田赋收入是大宗，由大司农管。工商业的税收，譬如海边的盐，山里的矿，原来收入很少，由少府管。
这九卿，全都隶属于宰相。
我们上面讲九卿，照名义来历，都是皇帝的家务官，是宫职，而系统属于宰相；岂不是宰相本是皇帝的总管家吗？但换句话说，便是当时政府的首长，宰相，可以管到皇宫里的一切。举例来说，少府掌管皇室经费，而少府属于宰相，宰相可以支配少府，即是皇室经济也由宰相支配。这样一讲，岂不是皇室反而在政府之下了吗？本来封建时代的宰相，就是皇帝的管家；但到了郡县时代，化家为国，宰相管的，已经是“国家”，不是“私家”了，所以他成了政府正式的首长。从前私家家庭中的各部门，也就变成公家政府的各部门。封建时代，以家为国，周天子是一个家，齐国是一个家，鲁国又是一个家；这样的贵族家庭很多，天下为此许多家庭所分割。那时在大体上说，则只有家务，没有政务。现在中国已经只剩了一家，就是当时的皇室。这一家为天下共同所戴，于是家务转变成政务了，这个大家庭也转变成了政府。原先宰相是这个家庭的管家，现在则是这个政府的领袖。
以上对于汉代的三公九卿，已经讲了一个大概。这是当时中央政府的组织情形。
汉代的地方政府，共分两级：即“郡”与“县”。
中国历史上的地方政府以“县”为单位，直到现在还没有变。汉时县的上面是郡。郡县数当然也随时有变动。大体说，汉代有一百多个郡，一个郡管辖十个到二十个县。大概汉代县数，总在一千一百到一千四百之间。中国历史上讲到地方行政，一向推崇汉朝，所谓“两汉吏治”，永为后世称美，这一点值得我们的注意。若以近代相比，今天的地方行政区域，最高为“省”。一省之大，等于一国。或者还大过一国。一省所辖县，有六七十个以至一二百个，实在太多了。单就行政区域之划分而论，汉制是值得称道的。
汉代郡长官叫“太守”，地位和九卿平等，也是二千石，不过九卿称为“中二千石”，郡太守是地方上的二千石。郡太守调到中央可以做九卿，再进一级就可当三公；九卿放出来也做郡太守。汉代官级分得少，升转极灵活，这又是汉制和后来极大的不同。九卿放出来当太守，并不是降级。地方二千石来做中二千石，也不是升级。名义上还是差不多。当时全国一百多个郡，太守的名位，都和九卿差不远。因此虽是中央政府大一统的局面，虽是地方行政区域划分得比较小，却不感觉得这个中央政府高高在上。
说到中央和地方的关系。每郡每年要向中央上计簿，“计簿”就是各项统计表册，也就是地方的行政成绩。一切财政、经济、教育、刑事、民事、盗贼、灾荒，每年有一个簿子，分项分类，在九、十月间呈报到中央，这叫做“上计”。
中央特派专员到地方来调查的叫“刺史”。全国分为十三个调查区，每一区派一个刺史。平均每一刺史的调查区域，不会超过九个郡。他的调查项目也有限制，政府规定根据六条考察；六条以外，也就不多管。地方实际行政责任，是由太守负责的。政府派刺史来调查，不过当一个耳目。所以太守官俸二千石，而刺史原始只是俸给六百石的小官。根据政府规定项目调查，纵是小官也能称任。而且惟其官小，所以敢说敢讲，无所避忌。
这些刺史，上属于御史丞。皇宫里还有十五个侍御史，专事劾奏中央乃及皇宫里的一切事情的。部刺史和侍御史的意见，都报告到副宰相御史大夫，副宰相再报告宰相。副宰相所辅助宰相的，便是这一个监察的责任。
