引言

1932年，美国经济正处于近代以来的历史最低点，一支由无业退伍老兵组成的大军在首都华盛顿扎寨示威。当时，美国失业率高达约25%。实际上，当时全世界似乎都已陷入了停滞不前的困境。面对上述危机，富兰克林·D. 罗斯福接受提名，成为民主党总统候选人，誓言自己将“为美国人民推行新政” 。仅在罗斯福为接受提名而发表的演说中，新政所包含的要素便涉及增加公共工程数量、维系农产品价格、开拓新型抵押贷款市场、缩短每日和每周的工作时长、监管有价证券、恢复国际贸易、在农村地区植树造林以及撤销禁酒令等多个方面。1933年，罗斯福上任后与国会携手合作，不仅推动上述各个领域的法案悉数通过，还制定了许多其他政策措施。到1930年代末，新政已经拓展至诸多领域，其中包括针对养老、失业和伤残人口的社会保险，流域管理，对工会化进程的支持和存款保险；同时，新政还建立起了强大的联邦储备系统，并实现了一系列政策创新。

新政包含一系列时有矛盾的要素，这使今天的学者们在试图对其进行概括时仍面临着重重挑战。历史学家们通常认同以赛亚·伯林的观点。他于1955年指出，新政堪称一件权衡兼顾的杰作，它能够“使个人自由……与最低限度但又必不可少的组织权威和谐共存” 。然而，正如戴维·M. 肯尼迪所言，只有当新政在“历史之舟的艉灯映照之下” 时，才能呈现出上述轮廓。假如我们在1932年聆听罗斯福许下承诺、在1933年注视国会在他就任总统百日之内推动改革大步向前、在1935年目睹白宫回应来自最高法院和政治反对派的挑战、在1936年听闻罗斯福以为企业利益“做主”的姿态发起竞选活动，那就不难体会到：许多东西在事发当时往往不甚明了，要待十年之后回顾往昔时才会变得显而易见。事实上，的确鲜有证据表明新政措施所最终造就的微妙平衡源于罗斯福或其他任何人的刻意创造；相反，新政之所以能够兼顾各方要求，恰恰在于它的演化总伴随着总统与国会对司法系统、选民及大萧条中不断变化着的世界所做出的持续回应。

在这本对于大萧条和罗斯福新政极其简短的介绍中，我将向读者们提供一些基本观点，以便大家能够初步了解那场深重的危机以及美国为应对危机而采取的立法措施——其中许多法令至今仍影响深远。导致世界在1929年陷入大萧条的原因，恰与那些敏锐的观察家们在此前所作的预言一致。当权者明显错误的判断与行动，导致此后旨在恢复损失的措施几乎完全失败；若非如此，数百万人所经历的漫长痛苦就不会那么强烈。罗斯福和民主党控制的国会在新政时期纠正了上述错误，取得了具有历史意义的显著成功。当然，他们自己也犯下了一些错误，而我在本书中也不会对此轻描淡写。尽管新政存在一些问题，绝大多数美国选民在1936年的总统大选中依然要求他们的领袖继续推进政策试验，不愿再回到那条在他们看来已经声名狼藉的老路上去。这种注重实效的试验精神，不仅在美国国内，而且在全世界范围内，成为整整一代人对新美国模式的信仰基础。

如果你怀疑关于新政的故事远非如此简单，如果你坚持认为我在上文中所做出的这些简单表述尚需更多限定条件与具体细节来加以完善，那么请允许我坦承：在这本简短的小书之外，我非常关心新政年代所具有的复杂性，也十分尊重旨在阐明新政复杂性的学术贡献。如果你希望从本书列出的一些基本原则出发、更为全面地了解这段时期，卷尾附有推荐的延伸阅读书目。但是，本书正文将围绕上述几个基本观点展开讨论，因为这些观点往往是了解大萧条与罗斯福新政的敲门砖。

大萧条肇始于1920年代末期。发生于1929年的大股灾（Great Crash），虽然未必是这场灾难的确切起点，却为我们大略标示出了大萧条的起始时间。当时，世界被各国内部和国家之间的特种债务结为一体，大萧条则让一切雪上加霜。本书的第一章将大致勾勒出当时世界的轮廓，描绘美国在其中所处的独特地位；同时，这一章还将解释大萧条发生时的世界为何与第一次世界大战之前大不相同，并将强调大萧条前夕国际经济体系的脆弱性。正如敏锐的观察家们和批评者们在当时便已指出的那样：一个由债务联结起来的世界体系，看起来脆弱得不堪一击。

第二章将讨论不同机构在危机发生后所做出的反应。首先，我们将关注联邦储备系统，它相当于美国的中央银行。随后，我们会把目光投向赫伯特·胡佛总统以及国会中的共和党多数派。与民主党人的指责相反，共和党面对危机并非一无所为。然而，胡佛自身所秉持的原则确实妨碍了他采取足够的措施来应对危机；因此，在他的领导之下，危机恶化到了令人吃惊的地步。

第三章表明，大萧条之所以被视为一场重大事件，主要在于它的影响范围异常广泛。它不仅使美国经济中的各个产业部门都蒙受打击，也使世界经济备受折磨。也许最为重要的是，这场灾难促使美国中产阶级纳税人和选民认为自己是不幸的大多数，而不是幸运的少数。

与其他所有涉及新政的讨论一样，我们在讨论新政时，也需要借助一些筛选标准来确定哪些事物属于新政、哪些则不应被列入新政的范畴。在本书中，这样的标准有两个。首先，我们采用历史阶段来界定新政。一些作者时常使用“新政”这个术语泛指现代民主党的政策议程，或是罗斯福以后历届美国政府出于各种理由而对行政权力进行的扩张（这种说法常被冠以“新政秩序”的概念）；但是，在本书中，我本人将集中讨论发生在1930年代的事情，因为罗斯福和他的同时代人都相信新政在此之后便已画上句号。在此基础上，我只会简要讨论新政在第二次世界大战期间所继续发挥的作用。本书用以界定新政范畴的第二个标准，是政策所发挥的功能。我在书中将新政划分为三个部分：第一，那些看起来有助于逆转大萧条的政策；第二，那些无助于大萧条的政策；第三，那些虽未直接应对当前灾难，但有助于防止或降低未来发生类似问题可能性的政策。

在罗斯福的核心理念“贫者无自由”之外，很难再找到一条贯穿各项新政措施的清晰线索。这些新政措施体现了多种管理经济的政治模式，它们不止源于一本著作或者一次演讲，也不仅出于一个人的想法。有时候，那些最终被证明是重要且成功的法案，不仅与罗斯福本人关系不大，甚至还曾遭到他的反对。新政在总统、国会和最高法院之间的斗争博弈中不断演化。为了造就一个更加强大的国家，选举结果一次又一次地推动这种博弈持续发展，深刻影响着总统、国会和最高法院的决策。

第四章名为“复胀和复苏”，其中的讨论既涵盖了新政在稳定和强化美国银行、货币和信贷系统等方面所发挥的作用，也阐述了新政如何在保持美国传统与制度原封不动的同时，及时救济了在大萧条中蒙受苦难的数百万民众。如果当初落实得力，仅凭这些措施或许就能终结大萧条，但新政推动者们的雄心却不止于此。

第五章名为“管理工农业”，解释了新政曾试图重新恢复第一次世界大战期间国家管理经济的模式，以此作为应对1930年代和平时期危机的手段。这些措施在当时便引发了争议；而如今回顾检讨，它们看起来也确实很不明智。然而，这些措施深深根植于美国政治之中，它们的失败促使新政发展转变成平衡兼顾的政策机制。

第六章名为“制衡性力量”，考察了新政主导者们如何尝试重新划分他们对美国经济的影响力。他们没有采用税收政策或福利支付等行政手段直接对财富进行再分配；相反，他们通过立法来鼓励利益集团和个体行动者在雇主之外采取独立行动。

到1936年，使用制衡性力量已经成为新政的一个显著标志。制衡性力量不像直接采取国家行动那样高效；然而，就像伯林所说的，通过运用制衡性力量的策略，罗斯福得以“在建立社会正义新规则的同时……免于使他的国家被政治教条束缚住手脚——无论这些教条表现为社会主义、国家资本主义，还是那种被法西斯政权标榜为‘新秩序’的新型社会组织形态” 。通过这种方式，新政在确保市场本质不变的情况下，赋予了社会中弱势群体为自己争取更好待遇的能力。

本书的最后一章表明：罗斯福深得美国选民认可，在1936年大选中以压倒性优势获胜。同时，这一章也解释了为何即便如此，新政还是在此后几年内慢慢停顿下来。最高法院在其中发挥了一定作用，但富兰克林·罗斯福不切实际的雄心也须为此负责。此外，新政的最初试验结果也改变了某些政策推动者自身的态度。最后，欧洲迫在眉睫的战争以及美国对战争的反应，都让人们忽视了新政时期的财政警觉和试验关怀。

新政并未终结大萧条。正如一位经历过1930年代的美国人曾告诉斯特兹·特克尔的，“为第二次世界大战制造长枪大炮的工业需求终结了大萧条” 。直到1943年，美国的失业率才回落到了1929年的水平。然而，就算我们可以因此指责新政没有完成它的使命，却不能说新政毫无作用。在整个1930年代，除1937至1938年间出现衰退以外，美国的经济情况持续好转：在1933至1937年期间，年均增长率为八个百分点；1938至1941年期间年均增长率为十个百分点。与此同时，失业率实现了稳步下降。上述令人瞩目的复兴成就提醒我们，要从胡佛年代恢复过来，美国有多远的路要走。同时，它们也有助于解释为何新政在政治上如此成功。

新政旨在变革美国与全球的政治经济，但随着战争的发生和发展，其运势却变得模糊不清。1938年英美之间的贸易协定曾试图寻找一种国际方式来重振世界经济，但新政自始至终都在使用一套纯粹美国式的解决方案去应对一个具有全球意义的重要问题。罗斯福在生命中最后几年里所协助确立的战后秩序，在很大程度上要归功于新政中讲究实效的政策试验及弱化各州权力的政策措施。因为，在新政的经验教训得以充分显现之前，战争便已经爆发，观察家们很难厘清这两件大事。1940年代黑白分明的道德判断，遮蔽了发生在1930年代的那些艰难抉择、局部胜利和政治博弈。

在结语部分，我将讨论新政通过布雷顿森林体系对战后世界造成的影响。布雷顿森林体系由一系列旨在确保经济稳定的国际协定构成，一直延续到1970年代。直至那时，美国才开始在本土和海外弃守新政立场。此后几十年中，政治家们引领美国向1929年以前的信条回归，反复宣称政府不是当代经济问题的解药，政府本身就是问题所在。即便如此，新政对于共担经济安全责任的基本承诺，以及新政对于银行家、经纪人和企业高管是否完全可信的顾虑，都不曾彻底消失。

通览本书，读者们将会发现：以上对于新政的解读，不仅源于那些基于事后研究、相对较易获得的学术成果，也来自新政时代观察家们富有洞见的判断。美国人有幸领略了富兰克林·罗斯福在和平年代与战争环境中驾驭总统职责的独特能力，他们当中也涌现出了整整一代杰出的社会科学研究者和其他政治分析家。这些研究者和分析家的观察与思考，及其追随者所展开的后续研究，都为本书奠定了基础。我们将遵循那个时代最敏锐观察家的建议，开篇首先描述1914至1918年间在第一次世界大战中踯躅不前的世界。