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刘伟
习近平总书记指出：“推进供给侧结构性改革是我国经济发展进入新常态的必然选择，是经济发展新常态下我国宏观经济管理必须确立的战略思路。”
供给侧结构性改革最根本的动力来自中国社会生产力发展的历史要求。供给侧结构性改革是适应新常态下生产力发展要求而提出的一项深刻的生产关系变革，是经济新常态下生产力与生产关系矛盾运动的必然要求。
第一，经济发展进入新阶段，达到新的起点、新的水平。到2016年底，我国GDP总量达到74.4万亿元人民币，改革开放近40年来，年均增长9%以上，从改革开放初期占全球1.8%，列世界十名之外，上升为占全球14%左右，按汇率折算为11万多亿美元，自2010年起总量超过日本，成为世界第二大经济体。
改革开放近40年来，人均GDP年均增长8%以上，从改革开放初期世界最为贫困的国家之一，到1998年克服了贫困进入了温饱阶段（下中等收入），自2010年起跨越了温饱进入到上中等收入阶段，到2016年底人均GDP达到5万多元人民币，折算为美元达到8000多美元，约排在世界第74位，成为当代上中等收入国家，并已接近高收入阶段的门槛。
此外，经济结构发生了深刻变化：工业化已从初期进入后期，按照规划到2020年基本实现新型工业化目标；城镇化开始进入加速期，从改革开放初期不足20%，到现在已达57%左右（按常住人口计），若按户籍则在40%以上，进入通常所说的30%~70%的加速期，预计到2025年分别能达到60%和50%以上。
第二，经济发展条件发生了新变化，产生了新约束、新瓶颈。从贫困状态进入到上中等收入阶段，约束社会经济发展的基本条件会发生系统性的深刻变化。
从需求侧来看，需求会从旺盛转变为疲软，根本原因在于发展和体制两方面的变化。从发展性原因上看，社会生产力的快速发展缓解并从根本上扭转了由于生产水平低下造成的贫困和短缺；从体制性原因上看，经济改革的深入和市场机制的完善，软预算约束造成的需求盲目膨胀得到了抑制，因而产能过剩成为常态，若再加上世界经济周期性波动，内需不足与出口低迷相互交织，需求疲软会加剧。
从供给侧看，要素成本价格从低廉转变为高昂，根本原因在于经济发展中的需求拉动和供给的绝对及相对稀缺，因而核心竞争优势发生了根本性变化。贫困状态下的要素成本低的优势逐渐丧失，无论是劳动力成本、土地及自然资源成本，还是生态环境成本和技术进步成本均大幅上升，使国民经济竞争力下降。
要素成本大幅上升会形成成本推动的通货膨胀压力，需求疲软会带来经济下行的威胁，交织在一起便是所谓“滞胀”——成本推进的高通胀的同时，需求疲软形成低增长和高失业率。这就要求彻底转变经济发展方式，从以往主要依赖要素投入量扩大拉动经济增长，转变为主要依靠创新驱动和效率提升拉动经济增长。
第三，具体到我国新常态的表现：三期叠加，即经济增长速度的换档期、结构调整的阵痛期、前期刺激政策的消化期。
2014年12月，习近平总书记发表重要讲话《经济工作要适应经济发展新常态》，强调中国经济进入了新常态，出现了三期叠加新特征，形成了九个方面的变化和新趋势：一是消费需求的“羊群效应”没有了，必须创新供给激活需求；二是投资需求相对饱和，对创新投融资方式提出了新要求；三是从出口和国际收支看，全球总需求不振，利用低成本比较优势发生了转化，必须培育新的比较优势；四是从生产能力和产业组织看，供给不足转化为产能过剩；五是从生产要素相对优势看，要素驱动必须让位于创新驱动；六是从市场竞争特点看，数量扩张和价格竞争逐步转向质量型、差异型为主的竞争，必须通过供给创新满足需求；七是从资源环境约束看，环境承载力达到上限，必须推动形成绿色低碳循环发展新方式；八是从经济风险看，高速增长掩盖的风险逐步显性化，必须建立健全化解各类风险的体制机制；九是从资源配置模式和宏观调控方式看，刺激需求方面带来的政策效果略显递减，从供给方面看，既要全面化解产能过剩，还要探索产业发展新方向。
第一，新机遇：中国经济仍处在重要战略机遇期
习近平总书记指出：“必须明确，说我国经济发展进入新常态，没有改变我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期的判断，改变的是重要战略机遇期的内涵和条件；没有改变我国发展总体向好的基本面，改变的是经济发展方式和经济结构。”
我们距离现代化的目标从来没有像今天这样近。
第二，新挑战：中等收入陷阱的威胁
习近平总书记指出：“我国正处于跨越‘中等收入陷阱’并向高收入国家迈进的历史阶段，矛盾和风险比从低收入国家迈向中等收入国家时更多更复杂。”
当前，据世界银行划分标准：进入高收入阶段的国家70个（人均GDP达到12476美元以上），上中等收入国家54个（人均GDP 4036美元以上，12475美元以下），下中等收入国家54个（人均GDP 1026美元以上，4035美元以下），低收入贫困国家36个（1025美元以下）。
在经济发展历史上，70个高收入国家从上中等收入到高收入大体平均用时12—13年时间，我国在2010年达到上中等收入起点。据此看，到2023年前后能否跨越？
世界上100多个发展中国家中只有十几个战后实现了向高收入阶段的跨越，其余100个左右的发展中国家至今未能跨越，相当一批陷入“中等收入陷阱”，比如20世纪70年代的拉美漩涡、80年代的东亚泡沫、90年代的西亚北非危机等。
习近平总书记指出：“当前，我国经济发展虽然有周期性、总量性问题，但结构性问题最突出，矛盾的主要方面在供给侧。产能过剩、库存高企、杠杆偏高、成本过高、短板突出的问题不解决，只刺激需求，经济拉不上去，即使短期拉上一点，也不可持续。”
总体上看，中国经济发展进入新常态，在需求侧和供给侧都发生了深刻的变化，但是中国经济与世界经济有所不同。
世界经济低迷突出的甚至是首要的原因在于需求不足，特别是对发达经济体，其资本主义制度与社会化大生产发展内在要求的根本上的矛盾，使其总需求会发生周期性的相对不足，导致经济陷入周期性的危机，因此其对策只能是更多地集中于短期需求扩张方面。中国经济需求侧也有问题，但一方面这种问题与资本主义制度下的需求周期性疲软有性质和运动规律上的不同，另一方面中国经济失衡的矛盾主要方面在于供给侧：一是约束条件的变化，要素成本的全面大幅上升，供给侧发生了严重的不适应；二是生产者包括劳动者和企业的劳动生产率及企业创新竞争力严重不适应新常态；三是经济结构，包括产业组织、产业结构、区域布局等扭曲，缺乏升级动力和空间，因此即使刺激需求也难以带动有效增长，反而会加剧结构失衡和低效率下的盲目扩张。
经济失衡的深层原因集中于供给侧的结构性失衡，当前中国宏观经济失衡的突出特点是“双重风险”并存，即潜在的通胀压力和经济下行威胁并存，原因主要在供给侧。
从双重风险之一的经济下行来看，表面上是由于需求不足，尤其是内需疲软导致的经济增长动力不足，但实际上需求侧只是表象，深层原因主要在于供给侧。
内需包括投资需求和消费需求。投资需求疲软的根本原因不在于资本供应不足，而在于供给侧企业创新力不足，导致产业结构升级动力不足，缺乏优质的投资项目去吸引投资。目前流通中累积的M2有160万亿左右，但缺少有竞争力和有效率的投资机会，特别是实体经济中缺少创新力，进而缺乏好的机会，使大量货币集中于虚拟经济领域炒作，一旦出现相对较好的投资机会，便蜂拥而入，过度的竞争大幅提高投资门槛，阻断有效的投资进入。由此进一步加剧了我国经济中一系列结构性失衡。实体经济中的供给结构与市场有效需求结构的失衡，实体经济创新力弱、不适应不断变化的需求结构，难以通过供给侧创新创造、引领、适应需求；实体经济与虚拟经济之间出现严重的结构性失衡，脱实向虚日益严重，重要的原因也在于实体经济本身创新力和吸引力不足；虚拟经济及服务业发展中，房地产业畸形发展，投机性泡沫化倾向严重，重要原因同样在于整个产业结构升级空间狭窄，包括现代服务业本身发展滞后，缺乏有效的投资机会，使得大量资本包括投机性资本挤入房地产炒作。因此，习近平总书记强调“推进供给侧改革，必须牢固树立创新发展理念，推动新技术、新产业、新业态蓬勃发展，为经济持续健康发展提供源源不断的内生动力。”
消费需求疲软的根本原因不在于居民收入未能增长，根本在于供给侧的国民收入分配结构失衡。总供给即为当年新生产出来的产品的总价值，扣除折旧之后，新创造出的价值（v+m）如何分配？这是供给侧结构性改革首先面对的问题。分配结构不合理，会从根本源头上促使国民经济的投资与消费结构、投资结构与产业结构、消费与储蓄结构等发生严重扭曲。
新常态下之所以相对国民经济发展要求出现消费需求疲软，从价值形态上看，供给首先涉及收入分配问题和国民收入分配结构失衡问题。从宏观上看，国民收入初次分配在政府、企业和劳动者三者之间分割，很长一段时期劳动者的报酬增速相对于政府和企业来说最慢，而消费支出的来源主要是劳动者报酬；在微观上，居民收入差距长期居高不下，基尼系数自2003年以来十几年里长期在通常所说的警戒线（0.4）之上，多数年份在0.45之上，最高的年份2007年达到0.49以上，自2008年以来虽有降低，但直到2016年仍在0.46以上，这就降低了全社会的消费倾向。从实物形态上看，供给涉及产品质量、安全水平、品种结构等各种问题，即是否适应人们的需求仍是个问题。正如习近平总书记指出的：“供给侧结构性改革，说到底最终目的是满足需求，主攻方向是提高供给质量，根本途径是深化改革。”
“减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率。”
从双重风险的另一重，即潜在的通胀压力上看，新常态下的通胀压力主要不是来自需求拉动，而是来自成本推动。虽然具有一定需求拉动的潜在威胁，但在需求拉动和成本推动双重压力下，相比较而言，成本推动为主要原因，也更现实，化解难度也更大。因此，矛盾的主要方面也是集中在供给侧。化解成本推动通胀压力的关键在于提高效率，完善投入产出结构，改进要素禀赋，以创新驱动要素和全要素效率，提升对成本推动通胀压力的化解能力，因此，解决矛盾的根本也在于供给侧。
供给侧结构性改革与需求侧管理不同，其出发点在于它是以生产者为政策举措的作用对象。
需求侧管理的政策举措的作用对象是购买者、消费者，而供给侧管理则是着眼于生产者，这里的生产者包括：劳动者——旨在调动劳动者的积极性（短期），提高劳动者的技能和人力资本积累（长期），目的在于提高劳动生产率；企业——旨在降低企业成本（短期），提高企业创新能力（长期）。目的在于提高企业市场竞争力和效率；产业——旨在完善产业组织，提高规模经济，推动产业结构升级，提高结构效益；布局——旨在完善生产力空间布局结构，提高区域竞争力和发挥区域优势。
正如习近平总书记所说：“推进供给侧结构性改革，要从生产端入手，重点是促进产能过剩有效化解，促进产业优化重组，降低企业成本，发展战略新兴产业和现代服务业，增加公共产品和服务供给，提高供给结构对需求结构变化的适应性和灵活性。简言之，就是去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板。”
总之，供给侧管理和调控的着眼点在于，所有政策和改革举措都从生产者，特别是企业立场出发，包括财政政策、货币政策、产业政策等，都要首先考虑会对企业成本、创新、效率、竞争力和结构升级产生怎样的短期和长期影响。
供给侧管理和调控的落脚点在于推进结构调整，不同于需求侧管理落脚于总量效应。
习近平总书记指出：“供给侧和需求侧是管理和调控宏观经济的两个基本手段，需求侧管理，重在解决总量性问题，注重短期调控，主要是通过调节税收、财政支出、货币信贷等来刺激或抑制需求，进而推动经济增长。供给侧管理，重在解决结构性问题，注重激发经济增长动力，主要通过优化要素配置和调整生产结构来提高供给体系质量和效率，进而推动经济增长。”
供给体系包括：产业组织结构——同一产业内部的组织结构、准入壁垒、规模经济、退出标准等；产业之间的结构——三大产业间的高度，不同行业和部门之间的结构协调，主导产业群的选择，战略新兴产业的扶持，夕阳产业的退出等；产业的空间布局结构——产业的区域分布，区域经济结构战略等；教育和技术结构——教育的结构性调整和战略布局，人力资本的积累和结构升级等。
总之，供给侧管理的落脚点是结构性改革，因而更具长期性和存量与增量相互统一的特性，不同于需求侧管理的总量效应的短期性和更多增量的特点。
供给侧管理纠正失衡的路径和成本，与需求侧管理不同。
需求侧管理和调控针对需求进行总量调控，或刺激或抑制：一方面不需要制度改革，事实上短期内制度也不可能有较大的变化，只需在原有制度框架内运用财政（税收）或货币（信贷）政策即可；另一方面，对于不同方向的失衡，运用需求管理的宏观政策虽然短期内可能奏效，但实现路径是以加剧另一种失衡为代价，即若治理通货膨胀，要紧缩需求，但紧缩同时意味着加剧经济衰退（所谓奥肯定律，指一定的增长速度降低会带来一定失业率上升）；若治理失业，要扩张需求，但扩张拉动增长的同时意味着加剧通胀（所谓菲利浦斯曲线，指通胀和失业从需求看是互为代价的。）
供给侧管理和调控以提高生产者的效率为基础，目的在于经济结构升级。一方面无论是生产者的竞争力和效率的提高，还是经济结构的改变，都是长期的，同时要依靠技术创新和制度创新；另一方面，提高供给质量和企业及产业效率，可以在不刺激或者说不需强刺激需求的条件下，以其竞争力提高适应市场需求的变化，甚至可以引领、创造新需求，因而可以不必为扩张经济付出通货膨胀的代价，或为压抑通胀、牺牲经济增长而增加失业，这就可以避免需求侧在通胀和失业两类失衡治理上互为矛盾的政策效应。
供给侧管理与需求侧管理对治理“双重风险”并存的失衡作用不同。
面对“双重风险”（类似“滞胀”），需求侧管理具有突出的局限性，宏观经济政策既不能全面扩张，也难以全面紧缩。改革开放以来的中国经济失衡，在第一阶段即1978—1998年近20年，主要是需求膨胀，通胀的压力巨大，因而宏观政策长期紧缩。在第二阶段即1998年下半年至2010年底，主要是需求疲软、内需不足，同时经历了1998年亚洲金融危机和2008年世界金融危机冲击，因而宏观政策由长期紧缩转为扩张性政策。自1998年下半年起开始采取“积极的财政政策、稳健的货币政策”，到2008年下半年又进一步加大为“更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策”，以应对亚洲金融危机和世界金融危机。第三阶段即2010年10月宣布率先退出全面反危机政策轨道之后到现在，宏观经济失衡出现了“双重风险”并存的局面，既难以全面扩张，也难以全面紧缩。宏观政策从全面反危机的扩张倾向，退回到“积极的财政政策和稳健的货币政策”。2017年又进一步明确为“积极的财政政策和稳健中性的货币政策”，目的在于针对“双重风险”实现稳中求进。在稳增长、保就业、保民生的同时，取得结构性调整的进展，推进供给侧结构性改革和发展方式转变；在稳中求进的同时，防通胀、防泡沫、防风险，守住稳增长防风险的“双底线”。2017年宏观经济改革目标是：经济增长率6.5%，稳增长、保就业；城镇登记失业率4.5%，保就业、保民生；通货膨胀率3%以下，防通胀、防泡沫、防风险；货币政策稳健中性，即M2和社会融资规模余额增长均为12%左右；积极的财政政策，即赤字率3%（2.38万亿），或企业税负3500亿元，或涉企收费2000亿元。
但松紧搭配并松紧适度的宏观政策组合，主要针对总需求起作用，能够缓解矛盾并为解决矛盾营造经济环境、赢得时间，但不能治本，不能从深层次原因上克服失衡。真正从根本上治理，必须以改革带动供给侧结构性调整，因为失衡的根本原因在于供给侧结构性矛盾。
习近平总书记指出：“纵观世界经济发展史，经济政策是以供给侧为重点还是以需求侧为重点，要依据一国宏观经济形势作出抉择。放弃需求侧谈供给侧或放弃供给侧谈需求侧都是片面的，二者不是非此即彼、一去一存的替代关系，而是要相互配合、协调推进。”
资本主义国家难以做到需求侧与供给侧的协调推进，或者说我国新常态下供给侧结构性改革不同于资本主义经济的“供给革命”。
一是资本主义私有制难以从根本上克服与社会化大生产的根本冲突，政府与市场的矛盾难以真正协调，而我国社会主义基本制度基础上的市场经济——中国特色社会主义市场经济为实现这种协调创造了可能；二是供给侧结构性改革落脚点是结构性调整，而在西方正统经济理论和政策看来，政府政策主要是针对总需求的总量调控，经济结构的形成和升级应主要是市场竞争的过程，政府不应干预，因此提出的供给革命措施集中在减税上，而基本上难以包含产业结构政策；三是供给侧结构性改革的着眼点是生产者，而在西方正统经济理论和政策看来，政府政策直接作用于生产者过多，会导致对企业权利和自由竞争的否定，进而对自由经济的否定，因此不敢深入到生产领域。20世纪80年代美国里根政府和英国撒切尔夫人政府提出所谓“供给革命”，以期克服“滞胀”，但都未能真正奏效，不得不中途退出。中国特色社会主义市场经济制度和机制下，有可能使需求侧与供给侧管理、调控更好地协调起来，中国经济新常态也要求把需求侧管理与供给侧结构性改革有机统一起来。
习近平总书记指出：供给侧结构性改革“本质属性是深化改革。供给侧结构性矛盾的原因是要素配置扭曲，是体制机制障碍。”
推动供给侧结构性改革要求深刻的制度创新，而制度创新至少包括经济制度创新和政治制度创新。
第一，经济制度创新主要解决的是资源配置中的政府与市场的关系。习近平总书记指出：“经济体制改革的核心问题仍然是处理好政府和市场的关系”
，使市场在资源配置中起决定性作用，同时更好地发挥政府的作用。供给侧结构性改革的着眼点就是通过市场竞争提高生产者竞争力，提高市场竞争主体的效率和活力，这就要求深化市场化进程，加快企业改革，特别是国有企业改革，推动混合经济发展，完善市场秩序，保障公平竞争，尊重和保护市场主体的权利。同时，明确政府功能定位，规范政府权力，切实发挥好政府的作用。否则，供给侧结构性改革直接针对企业，企业权利得不到尊重和维护，政府功能和权力得不到明确和规范，很可能导致对企业自主权和市场竞争的随意行政性干预。因此，要尊重市场主体私权，规范政府公权，包括对中央政府和地方政府的功能定位和权力规范。
第二，政治制度创新，重要的是加强社会主义民主与法治建设。习近平总书记多次强调，要把权力放在民主的阳光下，关进制度的笼子里。法治国家、法治社会、法治政府是提高治理能力和完善治理结构的重要制度基础。越是深化供给侧结构性改革，越是强调政府宏观调控上的需求侧管理与供给侧管理的协调，就要越注重总量调控与结构性改革相统一，就越要求法治化。市场经济是法治经济，只有法治化才能在法治制度上保障市场主体的经济权利，才能在民主的基础上规范政府的公权力。
深化供给侧结构性改革要求牢固树立新的发展理念。
第一，新的发展理念根本是要处理好发展中的公平与效率关系。习近平总书记指出：“坚持创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，是关系我国发展全局的一场深刻变革。”
“按照新发展理念推动我国社会经济发展，是当前和今后一个时期我国发展的总要求和大趋势。”
公平与效率关系处理不好，社会发展既不可持续，也不会稳定。一些发展中国家之所以难以穿越“中等收入陷阱”，根本就在于未能处理好公平与效率的关系。深化供给侧结构性改革，推动发展方式的转变，既是新的发展理念的要求，也是公平与效率协调的要求。
第二，穿越中等收入陷阱之所以困难，公平与效率之所以难以统一，重要的制度原因在于经济制度上市场化滞后，政府与市场关系未能协调好，市场不能在资源配置中起决定性作用，政府功能紊乱，垄断了市场主体的竞争权利；还在于政治制度上的法治化滞后，民主与法治建设迟缓，私权不能被保护，公权无以被规范，进而导致权钱交易的“寻租”行为普遍化，结果对公平与效率关系带来破坏，最后既无公平又无效率。权钱交易下不存在公平竞争，寻租普遍不存在按市场竞争标准配置资源，而是根据“腐败指数”配置资源。几乎所有陷入“中等收入陷阱”的国家，都是市场化和法治化滞后，导致普遍“寻租”，进而在根本上瓦解公平与效率。
第三，四个全面战略总布局为中国穿越“中等收入陷阱”，深化供给侧结构性改革，贯彻新的发展理念，实现公平与效率的统一创造了条件。一是全面实现小康目标，即意味着我们将穿越中等收入陷阱；二是全面深化改革，重点是经济改革，才能切实处理好政府与市场的关系，在资源配置中市场发挥决定性作用，同时更好更有效地发挥政府作用；三是全面推进法治建设，才能真正推进法治化，推进法治国家、法治社会、法治政府建设，进而有效保护私权，规范公权；四是全面从严治党，才能真正寻求到推动中国特色社会主义事业发展、推动经济改革、推动法治建设的领导者和推动者。这也是中国能够穿越中等收入陷阱，深化供给侧结构性改革，贯彻新的发展理念的根本优势和基本保障。因此，四个全面战略布局是适应中国新常态经济发展历史要求的，也是对国内外经济社会发展史的经验教训的总结和提炼，而供给侧结构性改革是这一大历史逻辑中的重要一环。